城鄉統一建設用地市場構建對城鄉融合發展的推動探析

□劉家驪

（大同市云州區自然資源局，山西 大同 037000）

長期存在的“先發展城市”“以城市發展帶動鄉村發展”以及區域內“先富帶動后富”等發展現象或政策均指向明確，即“城市優先，鄉村其次”。城鄉二元割裂引發諸多矛盾，加之城鎮化的快速推進，導致城鄉之間差距不斷拉大。現階段，我國社會主要矛盾發生了變化，雖然城市和鄉村均為人類生產生活的空間載體，但城市和鄉村發展極不平衡，需進行徹底的實質性改革，縮小城鄉差距，推動城鄉融合發展。

新發展階段，各種政策均呈現出新的趨勢，散發著新的信號，即市場的重要性。市場在資源配置中占據決定性地位，各類要素都需要進入市場，通過市場這一“交易中介”流動起來，散發出該有的活力，各類要素市場化的改革如火如荼，土地要素作為重要一環，其市場化改革刻不容緩。

文章分析了城鄉融合發展的實質，總結了城鄉融合發展過程中二元分裂局面帶來的負面作用，指出應通過發揮構建城鄉統一建設用地市場體系對城鄉融合發展的推動作用彌補或者減弱這一缺陷，并提出構建城鄉統一建設用地市場體系的對策建議。

1 城鄉融合發展的實質

城市和鄉村作為兩個地域單元，長期以來分離發展，二元結構的持續推行已不適應時代發展的需求，亟須從制度政策和改革實踐中尋找突破口。鄉村和城市功能一致，均在村民和市民的居住生活、產業發展、生態建設以及文化交流等方面發揮著重要作用。現階段，城鄉之間無論是經濟、社會、文化發展還是人民生活水平都存在較大差距，引發了一系列的矛盾和問題。因此，新型城鎮化建設和新發展理念要以人為中心，實現共同富裕目標。要注重農業、農村、農民的發展，改善城市和鄉村的關系，打破二元分割的局面，開展實質性的城鄉關系改革，最終推動城鄉融合發展。

城鄉融合的實質是指在政策制定和制度建設中，將城市和鄉村作為平等主體進行考量，注重整體的平衡性，逐步促進各種要素資源的自由理性流動，合理配置資源要素，使配置組合效果最優，激發鄉村發展熱情，調動鄉村居民發展的積極性，同時確保城市發展質量，達到城鄉共同富裕、協調前進、交融發展的目標。城鄉交融發展可解決不平衡不充分發展的難題，有利于鄉村振興戰略的推進，可鞏固脫貧攻堅成果，推動農業農村現代化發展。

2 城鄉二元土地制度對城鄉融合發展的阻礙作用

2.1 土地資源配置效率降低，社會公平問題加重

城鄉二元制度涉及城鄉土地管理。城鄉土地規劃和管理較為混亂，農村土地規劃和土地利用與管理較為無序和薄弱。土地交易流轉對市場的依賴性不強，難以發揮市場的決定性作用，耕地“非農化”“非糧化”問題突出，耕地破壞嚴重。

個別地方政府為了追求政績，“以GDP 論英雄”，無序過度征地，導致土地財政在地方經濟發展中的比例較高，過度依賴土地財政。這些舉措嚴重阻礙了城市和農村土地的開發和利用，難以保障農民的合法權益，導致農民享受不到改革發展的紅利，城鎮化成果難以在農民之間分享，也無法激發農民參與改革的熱情和信心，降低了土地資源配置效率，無法體現社會建設的公平性和公正性。

2.2 土地城鎮化與人口城鎮化的協調性較差

城鎮化評價指標涵蓋人口、土地、經濟、社會、生態環境等多個維度。常規城鎮化以城市人口占總人口的比重來衡量，即人口城鎮化。土地資源的數量有限性和位置固定性使土地資源在城市配置方面發生了變化，工業用地、商業用地和居住用地占比較高，公共服務和基礎設施用地占比較小，土地城鎮化均衡性較差。農村人口大量涌入城市，在享受城市保障和福利及具有住房購買力方面均處于劣勢地位，相關配套制度體系不健全甚至缺失。這些不公平導致社會問題突出，不利于推進以人為本的新型城鎮化建設，難以實現高質量發展。以當前階段熱門的黃河流域高質量發展為例，如果土地城鎮化和人口城鎮化不協調的局面持續存在，將影響高質量發展進程，阻礙新型城鎮化的推進，難以確保以人為本。

2.3 集體建設用地制度阻礙鄉村發展

在城鄉分配過程中，集體建設用地入市困難，建設用地指標數量有限，不公平的現象使得農村建設用地指標偏少甚至為零。農民在從事農業活動的過程中，為了獲得更多的土地收益，自發將集體土地用作非農用途。個別地產開發商抓住這一漏洞和心理，建設許多小產權房，表面是增加農民收益，本質是損害農民的利益。集體建設用地尚未歸于城鄉統一規劃，使得經濟收益受損。

現階段，集體建設用地不節約集約，反而粗放浪費，發展單一產業，不懂得產業升級優化和協同集聚發展，導致發展緩慢甚至停滯，效益不佳，人才流失問題愈發顯著，不利于“人才強鎮”“人才興村”的實現。長此以往，這種局面將形成惡性循環，不利于推動鄉村發展，會減緩鄉村振興的進程。

2.4 城鄉差距拉大

相較于市民而言，農民文化素質和綜合能力較低，其在城市的“拉力”作用影響下進入城市，工作獲得的報酬較低，導致城鄉居民收入差距日益拉大。農村集體建設用地存在產權問題，農民在流轉土地時，由于信息缺乏和不及時等多種原因，導致流轉土地的收益與土地市場的估計價值不匹配，且流轉后的土地用作他途帶來的增值報酬無法公平合理地分配至農民手中。

同時，農民進入城市后是外來人口，難以融入其中，無法享受公平合理的待遇和福利，多數農民將農村土地視為退身之地，因此流轉農村土地的意愿不強烈。可見，將農村土地用作發展非農產業規模化經營的路徑行不通，會阻礙農業現代化推進，使得城鄉差距愈發顯著。

2.5 城鄉建設用地的供給和需求矛盾突出

隨著城鎮化和工業化進程不斷加快，多數農村人口紛紛涌入城市發展，城市人口激增導致城市建設用地需求擴大，同時農村大量宅基地被閑置，造成資源浪費，難以切實發揮宅基地的居住價值。

當前，土地制度對農村土地開發利用的限制條件較多，將其轉化為城市用地的過程較艱巨，加之城市土地有限，導致城市建設用地的供給和需求矛盾較為沖突。城市建設用地緊張稀缺和農村建設用地粗放低效的矛盾，降低了城鄉建設用地的適配性，不利于城市和鄉村可持續發展。

3 構建城鄉統一建設用地市場體系對城鄉融合發展的推動作用

黨的十七屆三中全會提出，“逐步建立城鄉統一的建設用地市場”“農村集體建設用地與國有建設用地同地同價同權”。黨的十八屆三中全會進一步提出“建立城鄉統一的建設用地有形市場，提倡有序流轉”，促使全國層面的城鄉統一建設用地市場體系政策實踐得到加速推進。

構建城鄉統一建設用地市場體系有助于促進城鄉融合發展，推動鄉村振興戰略的實施，對農村內部和農業產業的增長具有重要意義。同時，有利于加快新型城鎮化進程，實現高質量發展，推動鄉村振興戰略與高質量發展戰略齊頭并進，共同推進城鄉融合發展和城鄉一體化建設。

3.1 促進農業產業發展，推進鄉村振興戰略的實施

城鄉二元建設用地市場轉變為城鄉統一建設用地市場，使農民在增值收益分配中享有與城市居民平等的權利，可提高農民收入水平，提供實質性的生活保障，促進城鄉一體化建設。構建城鄉統一建設用地市場體系，可以優化升級農村產業結構，使產業向高級化方向發展，實現土地的節約集約利用。城鄉統一建設用地市場徹底轉變了農民處于劣勢的局面，以城鄉統一建設用地市場為基礎，避免農村集體建設用地在流轉過程中存在不同價的現象，使農民獲得平等的土地財產收益，促進農業產業發展和農村內部結構優化，實現農村產業興旺、農民生活富裕的目標，推進鄉村振興戰略的實施。

3.2 加快新型城鎮化進程，實現高質量發展

構建城鄉統一的建設用地市場體系，可從根本上扭轉城鎮化推進依靠土地財政的局面，有利于提升城鎮化的發展質量，體現“以人為本”的理念，保障農民的合法權益。土地的稀缺性很大程度上通過土地價格表現，城鄉統一市場的價格體制有助于改善盲目擴張城鎮邊界的情況，避免“攤大餅”模式的風險。

市場在土地資源配置中的決定性作用可以避免政府過分干預土地交易行為。市場主導型的新型城鎮化推進以集聚效應和規模經濟為驅動力，集聚效應使得人力、資金、信息等資源要素向城鎮集中。市場配置資源是最有效的形式，市場配置的資源結構更加優化合理。在土地資源配置的過程中，應以保護農用地為切入點，實現土地的節約集約利用，平衡土地資源的稀缺性和城市發展的關系，有序穩健地加快新型城鎮化進程，實現高質量發展。

3.3 推動城鄉融合發展和城鄉一體化建設

統一城市和鄉村的建設用地市場，打破存在已久的二元市場，將城市的工業、服務業等非農產業與農村的農業產業統一為同一體系，在發揮城鄉各自特色的同時，實現城鄉共同繁榮。統籌考慮城市與鄉村、市民和農民，不可忽視任何一方，編織城鄉關系的協調之網，實現城鄉共同發展。

鄉村承載農業發展，城市承載非農產業發展，“推拉理論”使得農村勞動力離開農村向城鎮轉移。應實現第一產業與第二、第三產業的協調推進，融合發展，以新型城鎮化引領城市和鄉村實現一體化發展，進而提高城鄉建設用地的利用效率。隨著農村土地權益主體意識的不斷增強，政府、集體與農戶在農村集體土地權益方面的關系也將向著更符合市場機制決定資源配置的改革方向作出積極調整。

4 構建城鄉統一建設用地市場體系的對策建議

4.1 構建城鄉統一的土地市場體制框架

黨的十七屆三中全會提出“農村集體建設用地與國有建設用地同地同價同權”，黨的十八屆三中全會提出“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，從法律制度層面取消了對農村土地產權的不公平對待，打破政府的壟斷行為，破除城鄉二元土地市場，實現城鄉土地使用權的同向同程度發展，對接城鄉土地市場。培優農村土地市場，發揮自身力量，在符合土地利用總體規劃要求的基礎上，促使合法的土地市場對農村集體建設用地敞開大門，實現土地出讓、抵押等交易活動。同時，進一步優化城市土地市場，通過城鄉統一的土地市場制度，與用地單位公平交易、平等開發，有效配置城鄉土地資源，實現城市建設用地和農村建設用地同等權利、同等價格和同等入市的目標。

4.2 編制城鄉統一的國土空間規劃

為了提高土地資源的配置效率，保障土地市場的規范健康持續運行，國家應推行國土空間規劃改革，全面調查城鄉土地資源的真實利用現狀，注重整體規劃和協調發展，與耕地保護規劃、生態環境保護規劃以及城鄉經濟社會發展規劃協同推進，編制城鄉統一的國土空間規劃。近年來，隨著社會的進步和人民環境意識的增強，為了維護公民的知情權、參與權和建議權，增加工作透明度，了解項目所在區域受干擾的、公眾所關心的、直接的、潛在的各種影響因素，同時提出意見，編制規劃時要鼓勵城市居民和農村居民積極參與，廣泛聽取意見和建議，保障群眾的合法權益。

4.3 健全集體土地產權制度

各地要根據當地的實際情況，明確集體土地的產權主體，明確責、權、利，做好土地登記工作。同時，要做好土地交易平臺的服務工作，完善土地評估、土地咨詢等服務體系，妥善處理農村土地產權交易不規范、制度不健全、信息不匹配不及時等問題，健全集體土地產權制度。維護好農民的權利，保護好農民的利益，激發農民參與市場改革的活力，讓全員參與到市場化改革的過程中，分享改革成果。

4.4 深化土地征收制度改革

在實際的土地征收工作中，存在土地征收權力濫用等問題。要明確規定政府土地征收權力的邊界，規范政府征地的行為，切實保障土地產權人的利益，更好地發揮市場在土地資源配置中的決定性作用，使市場配置資源更加有效。

確保征收土地程序的合法性、規范性與透明度，通過法律保障農民的知情權、參與權和監督權。構建合理的征地補償制度，提高補償標準，拓寬補償范圍，增加農民收益，不僅要補償直接損失，還要補償因征收土地引發的次生損失，以土地市場價值為準則，構建合理的補償機制。

5 結束語

長期以來城鄉發展不平衡局面始終存在，新時代要求實現全過程人民民主，農村農民和城市居民均為被要求的對象。城市和鄉村是市民和農民生產生活的依托。城鄉建設用地市場發育欠佳受到城鄉二元分割制度的影響，同時建設用地市場發展自身也有弊病。要實現城鄉融合發展，城鄉建設用地是關鍵一環。必須從城鄉統一的土地市場體制、國土空間規劃、土地產權制度和征收制度等多方面下工夫，從制度層面解決城鄉之間的統一性問題。