歐洲廢紙回收處理現狀對我國行業發展的啟示

文 孫炘 韓翠蓮 李媛媛

1.北京控股環境集團有限公司

2.天津排放權交易所有限公司

3.中國電子工程設計院有限公司

核心提示：梳理了近年來我國廢紙行業的政策變革，廢紙回收進出口規模變化及流向，以及禁廢令全面實施后的貿易缺口情況；分析了歐洲對廢紙行業的管理政策、法規體系以及具體有效的典型社會措施；對比了國內外在政策標準、權責劃分、配套設施、稅費優惠及財政補貼，以及宣傳導向上存在的差距。最后通過對比歐洲與國內廢紙回收經驗做法，探討國內產業發展的可能動向趨勢，并提出對策和建議。

城市垃圾中，廢紙是能夠以較小成本轉化且易于資源化利用的原材料。據相關資料顯示，每利用1 t廢紙造紙，即可比化學木漿造紙節約標煤1.2 t，節水100 m3，節約原木0.9 t，同時COD 產生減少0.057～0.091 t，環境效益顯著。造紙行業推動了廢紙回收行業的發展，自2017 年7 月《禁止洋垃圾入境推進固體廢物進口管理制度改革實施方案》發布后，我國逐步完善了固體廢物包括廢紙的進口管理，綜合運用多種措施，減少廢紙進口，并在2021 年1 月1 日全面停止外廢進口。

外廢零進口全面實施后，原本就供不應求的我國造紙纖維原材料市場更是雪上加霜，為加強國廢回收，盡快解決我國廢紙回收、加工、貿易產業鏈中存在的問題，提高廢紙回收利用率迫在眉睫。目前，我國尚未建立完善的廢紙回收體系，而國外廢紙在回收質量、處理技術等方面都具有明顯優勢，導致我國造紙行業長期以來對進口廢紙有較強的依賴。有研究表明，我國造紙行業對進口廢紙的過度依賴，會在一定程度上阻礙國內廢紙回收率的提高和廢紙回收行業的發展；廢紙對外貿易依存度過高是影響我國廢紙回收率的重要因素，兩者存在顯著負相關關系。廢紙回收是基礎性行業，其發展與國家政策緊密相連，在禁廢令的強力驅動下，國內廢紙回收行業必將迎來新的發展與機遇。

1 我國廢紙回收行業現狀

1.1 我國廢紙行業發展歷程

廢紙回收行業屬于再生資源回收經營，具有節約原料、減少污染、降低能耗、降低成本等重要作用。以廢紙為原料生產的紙張主要為包裝紙及紙板，隨著我國包裝用紙行業的快速發展，廢紙已成為當今我國造紙工業最重要的纖維原料之一。

國務院辦公廳2011 年發布的《關于建立完整的先進的廢舊商品回收體系的意見》提出，要充分發揮市場機制作用，提高廢紙等主要廢舊商品的回收率，提高分揀水平，發揮大型企業的帶動作用，以及推進廢舊商品回收分揀集約化、規模化發展；另外如《造紙產業發展政策》《造紙行業“十三五”規劃》等相關文件，對廢紙產業發展、企業規范化管理等方面均提出相應的要求，共同推進行業發展。

根據財稅78 號文件，造紙廠使用廢紙為原料可享受退稅政策，而廢紙回收企業卻需要全額繳納17%的稅負；在再生資源銷售價格沒有大幅增長的前提下，國內廢品收購價卻增長了4～8 倍；加之廢品回收體系層級較多，以上幾點因素直接壓縮了廢品回收行業的利潤空間。部分回收企業開始鉆政策漏洞，出現“劣幣驅逐良幣”情況。這種對廢紙回收行業政策支持不足的情況，對整體行業存在一定不利影響。

隨著近年來我國垃圾分類的實施和不斷推進，廢紙分類回收情況得到一定改善，但仍存在諸多問題，如廢紙回收標準不規范；市場以小規模回收廠、拾荒人員和廢品收購站為主，回收質量參差不齊；廢紙加工企業技術處理能力有限等。在巨大的需求推動下，我國廢紙回收行業亟待改革和完善。

1.2 廢紙回收量與需求缺口

隨著我國造紙行業的快速發展，纖維原料需求日益增加，禁廢令實施后，國廢需求更是急劇增長。據中國造紙協會報告顯示，自2000 年以來，我國廢紙消耗量以平均每年300 萬t 以上的速度猛增，2008 年廢紙漿消耗量已增至4439 萬t（折合廢紙5549 萬t），占紙漿總消耗量的60%，近年來增速放緩。2021 年我國廢紙回收量達6491 萬t，較2020 年增加了998 萬t，同比增長18.17%（見圖1）。

圖1 2014—2021 年我國廢紙消耗量及回收量

2021 年我國廢紙回收率達51.3%，較2014 年的48.1%增長了3.2 個百分點，但仍低于世界上大部分發達國家，芬蘭在2014 年廢紙回收率達到100%，2016年歐洲廢紙回收率達到72.5%，日本廢紙回收率達到80%以上。

因進口廢紙政策變動，2018 年中國廢紙漿消耗量斷崖式下降，減少了829 萬t，較2017 年降低13.15%（見圖2）。隨著行業內生調節發展，補充缺口，此后幾年逐步回升，2021 年達到6311 萬t，已回升到禁廢令實施前的水平。

圖2 2014—2021 年我國廢紙漿消耗量

從進出口情況來看，自2016 年起我國廢紙進口量逐年下滑，2018 年進口量為1703 萬t，同比下降33.79%（見圖3）。2021 年廢紙進口清零，而廢紙出口量相對較為穩定，2021 年廢紙出口0.12 萬t，與2020 年基本持平，與進口量相比幾乎可以忽略。相比2016 年以前的進口量，禁廢令減少的這部分貿易逆差造成了約3000 萬t 的廢紙缺口，對國內廢紙回收行業產生了巨大的推動力。

圖3 2014—2021 年我國廢紙進出口量

2 歐洲廢紙管理

2.1 政策法規

歐盟作為國際上推動廢物回收管理工作較早的組織，曾制定了一系列廢物回收處理和利用的法律法規，形成了健全的法律體系，包括歐洲廢料處理指南91/159EWG（1991 年）、歐盟包裝業規范94/62EG（1994 年）、促進生活垃圾資源化利用的零填埋政策（Zero Waste to Landfill）等。2018 年歐盟發布禁塑議案，計劃到2021 年禁止使用一次性塑料產品。這些法律法規共同促進了歐洲紙業的發展和廢紙回收體系的建立完善，規范了包裝材料循環回用和再生途徑，并為歐盟各成員國建立收集、回用和再生體系樹立了原則。

如德國、荷蘭、瑞典等國都在歐盟法規的框架下制定了本土化的法律規范，絕大部分標準有所提高。如德國《廢棄物避免及處理法》（1986 年）提出了生產者責任制；《廢物管理法案》和《包裝廢物條例》（20世紀90 年代），建立了雙軌收集制，紙制品必須在分類收集后重新進入經濟循環；包裝廢棄物處理責任也由過去各州政府負責分攤到生產者、供貨商等企業機構等，由生產者責任推動整體回收產業鏈運作。德國還于2019 年頒布了一項聯邦法律，對所有需要包裝的制造商和零售商，特別是電商公司，提出了更嚴格的包裝回收再利用要求。根據該法律企業需申請包裝使用許可證，預計到2021 年成本將增加30%，同時承擔更大的環保責任，提高包裝回收率，如不遵守該法律需繳納大量罰款。

歐盟各國均設立了自己的紙和紙板回收目標，歐洲相關組織方不斷完善廢紙回收流程，提高廢紙回收利用率。近十幾年來，歐洲廢紙回收率幾乎連年增長，2016 年已達72.5%，成為全球廢紙回收率最高水平。歐洲廢紙回收委員會（EPRC）甚至提出了2020 年廢紙回收率74%的目標，尋求進一步突破。近年來回收與循環利用已經逐漸深入到造紙行業各個環節，并與歐洲眾多行業的發展休戚相關。

2.2 具體措施

生產者責任延伸制（EPR）：切實要求將產品的責任從納稅人轉移到生產者來改善環境，強調生產者主導產品設計和原材料選擇，同時對產品使用后的回收再生及處置負有責任，如不滿足包裝物要求將面臨大額罰款。歐盟已有27 個成員國實施了包裝廢棄物EPR政策。

精細化分類回收：例如德國的垃圾分類基礎設施設備配置齊全，居民垃圾分為五類，分別是有機垃圾、輕型包裝、紙制品、玻璃制品以及其他生活垃圾等，在住宅樓下或街區配有按顏色區分的不同垃圾回收箱，其中紙張、報紙等投入藍色垃圾箱。另外，德國還在部分集中回收點設立專門的紙箱紙板回收箱，投遞處設計成扁而長的形狀，其他類型廢物無法投入，實現精細化回收。

成本前置：可從消費端推動包裝物分類回收，如對大型紙質包裝物收取押金，將紙箱、大型紙板等送到指定地點，可換取押金或代金券，是調控規范消費者的有效手段。

財政補貼：歐盟為循環經濟創新和產業調整提供資金支持。在2016—2020 年期間，歐盟委員會通過“地平線2020 計劃”（Horizon 2020）、“凝聚政策基金”（cohesion policy）、歐洲戰略投資基金（European Fund for Strategic Investments）等政策渠道，向循環經濟領域投入了總額超過100 億歐元的公共資金。在提供稅收優惠和財政援助的同時，成立了循環經濟金融支持平臺，滿足融資需求，并劃撥專項預算等。

紙品全生命周期跟蹤：德國引入如Smurfit Kappa等全球紙企巨頭，成立紙品回收利用工廠，提供創新的整體集成解決方案，跟蹤整個造紙產業鏈的紙、紙板和紙盒包裝的生命周期，確保通過全國范圍的收集系統對產品的紙質包裝進行回收，從供應鏈循環的角度降低生產和運營成本，幫助德國紙企和零售企業降低成本并改善其可持續性。

2.3 未來計劃

①從紙產品的設計和制造方面提高其可回收性，同時改進脫墨方法，提高紙張回收質量；②禁止可回收紙張的填埋處理，廢棄物處置措施應在充分考慮能源和可再生能源政策的基礎上實施；③確保廢紙高效分類整理，針對部分國家存在的廢紙混合收集現象，采取措施進行改進；④減少歐盟廢紙出口，使紙庫存增長高于廢紙凈出口額增長；⑤出臺紙制品相關政策時，歐洲各國政府應注意避免不利于廢紙循環與回收的法律條文；⑥應停止會員國根據不同方法計算其廢紙回收率的現行做法，歐盟范圍內應普及統一測量評估方法，從而可進行比較和實際計算。

隨著這些措施的實施，歐洲紙業循環利用產業鏈將更加完善，并能推動歐洲經濟循環發展邁上新臺階。

3 差距空間對比

3.1 政策標準

歐盟大部分國家均有政府法規管控采購渠道，必須有從業資格證，且對各層級違法企業有配套懲處措施，實現了上下游產業鏈整體管控。對比我國，并不缺乏出臺的廢紙回收相關政策，但多偏于宏觀層面布局，實施細則和獎懲措施尚需完善，導致實際效果與最初的設想與計劃出現偏離。如我國《再生資源管理辦法》規定，從事資源回收行業需要進行工商注冊并納入統一管理，但對未注冊的從業人員缺乏管理手段，我國拾荒大軍人口多、流動性強，大部分屬于社會底層人員，宜疏不宜堵，如何處理從實際操作上存在一定難度。

標準是篩選行業進入門檻的重要依據，歐洲規定政府優先采購再生紙產品，有明晰的回收標準認證，且有財政配套支持，這一舉措通過調節上游壓力，帶動了包括回收、生產、標準認證等一系列產業鏈良性模式傳導，促進了再生資源回收利用產業的可持續發展。但國內現有的廢紙回收標準不統一，回收渠道多，在加工企業和回收單位的利潤博弈中，回收廢紙的質量標準往往被放在次要考慮因素，從而導致回收廢紙質量參差不齊，甚至摻假現象時有發生，其結果是造紙企業的原料需求沒能得到滿足，還影響了再加工的產品質量穩定，影響廢紙行業整體競爭力。

3.2 權責劃分

歐盟法律詳細規定了生產者、消費者、管理部門的責任和義務，采用了生產者責任延伸制（EPR）和最終消費者分類繳費義務，雙方共同促進再生資源二次利用。而我國目前僅有電子產品生產者責任延伸制度，對其他的商品生產者責任制度及污染者責任制度，目前僅有部分行業和地區試點，大多停留在研究階段。

明晰權責，劃分責任是非常有效的管理手段，對生產者，一般采用法律規范，清晰標準，違法罰款或取消資質來進行約束；對消費者，可采用成本前置的手段進行引導，如將排污費、垃圾處理費合并在其他稅費中提前征收，在垃圾分類中讓消費者能夠獲得一定的正反饋如押金、消費券等，有效引導消費個體進行分類行為，這一引導還可以使居民自動將分類廢物送至政府指定的回收點，對無資質回收行業給予截源管控。

3.3 配套設施

對比歐盟各國的基礎建設，我國在這方面尚有缺失。在生產端，大型的廢紙再生相關先進設備依賴進口較多，國產設施運行質控不穩定的情況亟需改善；在中游，回收企業的站點設置需要增加，接收和儲存的規范標準需要進一步提標；在回收終端，需要進一步配備種類齊全、顏色和引導標識清晰的分類回收設施。回收廢紙可設置專用形狀的回收容器，以達到規范分類的目的。

3.4 稅費優惠及財政補貼

國內對廢紙回收企業稅率的優惠減免有限，由于國內無資質從業者眾多，競爭激烈，在行業利潤空間持續被擠壓的情況下，大量正規回收企業難以生存，進一步造成了行業惡化。相對的，歐盟通過產業基金和融資優惠，為資源回收產業提供了大量支持。包括通過多項基金平臺向循環經濟領域投入專項資金；為創新試點交易提供優惠政策；成立循環經濟金融支持平臺以刺激投資，滿足額外融資需求等。歐盟還制定了《可持續歐洲投資計劃》，計劃未來10 年投入資金超過1 萬億歐元，為了切實支持相關投入，擬將不可回收塑料包裝廢棄物的稅收收入和碳排放交易體系拍賣收入的20%劃撥專項預算。

3.5 宣傳導向

廢紙回收行業需要加強配套宣傳導向。目前國內僅在部分大城市開展廢物分類回收試點，且廢紙僅作為可回收物中的一種，和包括塑料包裝、玻璃瓶、可回收金屬、毛絨玩具及衣物等同屬于一個大分類下，需要二次人為分揀分類，廢紙回收力度相對不足，民眾觀念意識不強。歐洲有“環境資源日”“回收利用日”等專門活動，平日各種協會及有關NGO 也會開展多種宣傳活動，在學校低年級就開始設置環境資源回收的專項課程，社會上也經常組織參觀廢紙回收處、廢紙再生資源廠等活動，努力營造節約資源、保護環境的良好氛圍。

4 對策和建議

4.1 完善體系 細化標準

對于廢紙回收行業而言，如果在單一制定禁廢令后任由市場自由競爭發展，那么不足以形成自發環境效應，需要增加對正規企業的稅收、財政等優惠和補貼政策，通過政策引導行業優勝劣汰，向好發展。

政策可包含方向有：根據造紙產業發展政策中“加大國內廢紙回收，提高國內廢紙回收率和廢紙利用率，合理利用進口廢紙”的原則，編制我國廢紙管理中長期發展規劃；制定廢紙回收行業相關稅收優惠政策，完善準入條件，增加懲處措施；制定政府采購中關于再生資源的優先采購標準或指定名錄，提出明晰的回收標準認證，提高綠色專項財政支持比例；進一步加強廢紙科學分類措施，盡快制定出臺切實可行的廢紙分類及質量標準，可在標準中明確水分、禁止物、夾雜物等具體要求，規范廢紙回收產業鏈等。

4.2 加強引導行業橫向及縱向整合

在禁廢令的外來壓力和再生造紙產業的內生成長雙重作用下，行業必將迎來一波大洗牌，橫向及縱向的產業整合必將出現，用以降低內部環節競爭及成本損耗，形成大型集團企業，既是市場規范的產物，又有一定的市場話語權和議價權，有效積淀利潤并跨區域運作。

（1）橫向整合：在產業政策和行業協會輔助引導下，可以整合培育大型企業，對現有分散各地、規模標準不一的廢紙回收廠進行梳理整合，規模小、工藝落后的生產企業將在行業變革中被兼并整合或淘汰出局。同時推動大型廢紙回收企業采用專業化分揀設備和先進制造工藝，提高生產能力，避免造紙原料流入到個別污染防治措施不到位、不規范的造紙企業，有效避免二次環境污染，從而提高整個造紙行業的規模化、集中化、規范化。

（2）縱向融合：一是再生造紙企業與大型回收企業融合，紙廠可以化解資金和原料壓力，規范原料質量標準，回收企業可以在行業競爭中取得更有利的位置。空間上合理布局廢紙回收分揀中心和再生紙生產企業，可以提升分揀效率和廢紙資源化水平，降低物流成本和可能的環境污染風險。二是回收企業和環衛體系進行融合。隨著勞動力成本提高，廢紙回收利潤空間不斷被壓縮，從業力量有限。回收企業作為資源利用的專業主體，與環衛體系融合，可以在清運過程中介入回收過程，有利于利潤積淀，這種合作也可以通過戰略同盟或股權滲透等形式進行。三是回收網絡可以與打包環節建立融合體系。在當前競爭環境下，打包企業如果僅采取單項經營模式很容易被淘汰，打包環節可以成為回收企業的一項增加功能，從而減少產廢者的貿易環節，回收企業需要加強物流服務的建設，提高產業化水平。

（3）新模式引入：隨著技術進步，基于“互聯網+”的廢紙回收體系在實現回收量突破、資源線上整合、便利性和信息透明化等方面都具有極大優勢。可以和EPR 機制進行結合，打造示范企業和項目，以生產商為主導，把金融機構、物流運輸以及互聯網專業人才等第三方服務體系進行有效整合，推動“互聯網+”模式在廢紙回收系統應用運作，構建廢紙回收線上和線下模型。同時“互聯網+”廢紙回收模式作為一個新興事物，可以推高宣傳力度，打造宣傳亮點，讓民眾切實感受到廢紙回收的重要性，推動我國廢紙回收行業的快速發展。

4.3 完善綠色評價指標體系

以廢紙的質量及回收的難易程度為依據，可分為舊瓦楞紙箱、混合紙、舊報紙、高檔脫墨紙以及紙漿替代品等。為了提升廢紙回收率，我國可以借鑒發達國家的廢紙回收方法，對不同等級、種類的廢紙通過具體政策分門別類，將廢紙打包、運輸、儲存等回收環節標準化，進行廢紙等級細分，并構建相關廢紙回收的質量、種類及物流評價指標體系，以經濟效益評價為主，加入ESG 指標綜合評價其運作績效，建立綠色指標評價體系，積極引導社會環境效用，促進節能減排。

4.4 積極宣傳教育 增強公眾意識

近年來我國電商行業的迅猛發展，帶來了大量廢棄包裝物，且個人用戶產生的廢紙和廢紙箱占比提高。從鼓勵城鄉居民積極交售再生資源的目的出發，政府相關部門及行業協會要運用網絡新媒體等多種手段進行宣傳，引導國民綠色低碳健康環保的資源節約和回收行為模式；可以設立“廢紙回收或包裝物回收日”，選取一些社區開展試點方案并擇優推廣；也可以開展社會公眾對回收模式、回收渠道以及社區規范服務的探討，通過積極的宣傳、教育和互動，使公眾認可并參與資源回收的循環方式。

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