太空霸權(quán)還是太空治理？拜登政府太空戰(zhàn)略初探

趙雪研 周瓊（云南大學(xué)國(guó)際關(guān)系研究院）

美國(guó)總統(tǒng)拜登（Joseph Robinette Biden）執(zhí)政已有一年，相較于上一任總統(tǒng)，其太空戰(zhàn)略有繼承也有創(chuàng)新。基于美國(guó)太空發(fā)展史、太空戰(zhàn)略文件、智庫(kù)文章、美國(guó)的太空行動(dòng)與實(shí)踐等資料的分析，推斷出美國(guó)謀取太空霸權(quán)的戰(zhàn)略目標(biāo)及實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的路徑。本文將拜登政府太空戰(zhàn)略的內(nèi)容分為兩個(gè)方面來(lái)闡述，一方面內(nèi)容是強(qiáng)化美國(guó)的太空權(quán)力（Space Power），另一方面內(nèi)容是推動(dòng)太空治理（Space Governance），鑒于太空權(quán)力支撐美國(guó)太空霸權(quán)的有效性明顯不足，太空治理是美國(guó)維護(hù)太空霸權(quán)的另一種方式或途徑。

1 美國(guó)太空戰(zhàn)略的目標(biāo)：謀取太空霸權(quán)

概念分析與理論建構(gòu)

太空權(quán)力的一個(gè)比較普遍被接受的定義是：一個(gè)國(guó)家主導(dǎo)和影響前往、進(jìn)入、穿越太空及從太空返回的活動(dòng)能力的實(shí)力總和，涉及軍事、科技、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)方面。根據(jù)全球治理委員會(huì)的定義，治理是個(gè)人和制度、公共和私營(yíng)部門(mén)管理其共同事務(wù)的各種方法的綜合。它是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，其中，沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動(dòng)，它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排，那么太空治理就是該理論在太空領(lǐng)域的應(yīng)用。

首先，從太空環(huán)境及其特殊性來(lái)看，太空是各國(guó)所追求的“高邊疆”資源，“誰(shuí)控制了環(huán)地球太空，誰(shuí)就控制了地球；誰(shuí)控制了月球，誰(shuí)就控制了環(huán)地球太空”，由此可見(jiàn)太空的重要性；其次，太空也處于無(wú)政府狀態(tài)，無(wú)法判定別國(guó)的意圖，面對(duì)威脅，增強(qiáng)太空權(quán)力是維護(hù)國(guó)家利益與安全的最有效途徑。最后，出于應(yīng)對(duì)威脅、維護(hù)太空資產(chǎn)與國(guó)家安全等目的，大國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)與合作也將從地面投射至太空領(lǐng)域，爭(zhēng)奪太空控制權(quán)。這種控制是通過(guò)存在（presence）、強(qiáng)迫（coercion）和武力（force）來(lái)實(shí)現(xiàn)的，存在的概念突出了這樣一個(gè)事實(shí)，即在太空上擁有很少或沒(méi)有資產(chǎn)的國(guó)家對(duì)該領(lǐng)域的影響很小；而在太空領(lǐng)域存在度較高的國(guó)家甚至可以影響國(guó)際條約、法律法規(guī)，太空霸權(quán)的維持與對(duì)太空的控制密不可分。

太空權(quán)力的強(qiáng)化是維護(hù)美國(guó)霸權(quán)的重要路徑，但鑒于特朗普政府時(shí)期單邊主義政策帶來(lái)的負(fù)面影響、太空能力的脆弱性、太空領(lǐng)域的特殊性以及新時(shí)代太空問(wèn)題的復(fù)雜性等因素，太空權(quán)力支撐美國(guó)霸權(quán)的有效性明顯不足，進(jìn)而威脅到美國(guó)的太空領(lǐng)導(dǎo)地位及其謀取霸權(quán)之路，拜登政府倡議的太空治理為以上問(wèn)題的解決提供了新的思路，這是拜登政府維護(hù)美國(guó)霸權(quán)的另一種途徑或方式。

美國(guó)太空戰(zhàn)略目標(biāo)的提出

自?shī)W巴馬（Barack Obama）政府以來(lái)，美國(guó)的太空戰(zhàn)略進(jìn)入最新階段，從其政府發(fā)布的多份文件中可以看出，美國(guó)謀取太空霸權(quán)，維護(hù)太空領(lǐng)導(dǎo)地位的決心和行動(dòng)。2010 版《國(guó)家太空政策》（National Space Policy 2010） 雖 然 一 改 小 布 什（George Walker Bush）時(shí)期的單邊主義，倡導(dǎo)國(guó)際合作，但仍強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)美國(guó)在太空的領(lǐng)導(dǎo)地位”“不放棄太空武力”。

到特朗普（Donald Trump）政府時(shí)期，更是將謀取太空霸權(quán)的野心表現(xiàn)得淋漓盡致，組建天軍（USSF）、成立太空司令部（USSPACECOM）、研發(fā)太空武器。2018 年3 月23 日，美國(guó)發(fā)布新版《國(guó)家太空戰(zhàn)略》，提出了“維持美國(guó)在太空領(lǐng)域強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)力”，“促進(jìn)美國(guó)太空領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)，確保美國(guó)太空領(lǐng)導(dǎo)地位”，并聲明：“任何對(duì)美國(guó)太空關(guān)鍵部分的不利干擾或攻擊，將在我們選擇的時(shí)間、地點(diǎn)、方式和領(lǐng)域進(jìn)行報(bào)復(fù)。”此外，特朗普總統(tǒng)還鼓吹“天體產(chǎn)權(quán)論”，將“美國(guó)太空行為標(biāo)準(zhǔn)”推向世界，欲建構(gòu)美國(guó)主導(dǎo)的太空新秩序，如“阿爾忒彌斯計(jì)劃”（Artemis）就是要求加入的盟友需要按照美國(guó)制定的月球及其他天體探索準(zhǔn)則行事。由此，特朗普政府加速推進(jìn)太空軍事化進(jìn)程、主導(dǎo)太空規(guī)范的建構(gòu)等一系列行為表明，強(qiáng)化太空領(lǐng)導(dǎo)權(quán)與太空優(yōu)勢(shì)是其戰(zhàn)略的主要方向，美國(guó)“主宰太空”的霸權(quán)思維進(jìn)一步凸顯。

拜登政府于2021 年3 月和12 月先后發(fā)布了《國(guó)家安全戰(zhàn)略臨時(shí)指南》（The Interim National Security Strategic Guidance）、《2022 財(cái) 年 美國(guó)國(guó)家航空航天局預(yù)算申請(qǐng)》（FY 2022 Budget Request）、《美國(guó)太空優(yōu)先事項(xiàng)框架》（United States space priorities Framework），初步奠定了該時(shí)期太空戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。從這些文件可以看出，拜登政府在推動(dòng)太空軍事化、鼓勵(lì)私企進(jìn)入太空、研發(fā)太空武器等方面繼承了特朗普政府時(shí)期的舉措，并強(qiáng)調(diào)：“美國(guó)將加強(qiáng)民用、商業(yè)和國(guó)家安全部門(mén)的健康和活力，利用這一力量領(lǐng)導(dǎo)國(guó)際社會(huì)維護(hù)太空的利益”“太空領(lǐng)域的成就顯示了美國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)地位，提高了美國(guó)在全球的信譽(yù)和影響力”，表現(xiàn)出其謀取太空霸權(quán)的欲望與行動(dòng)。

2 強(qiáng)化太空權(quán)力：戰(zhàn)略?xún)?nèi)容與原因

強(qiáng)化太空權(quán)力的戰(zhàn)略?xún)?nèi)容

1）美國(guó)將保留天軍與太空司令部，加強(qiáng)太空軍事能力建設(shè)；美國(guó)還將采取措施保護(hù)其軍事力量免受太空威脅。

2）美國(guó)將營(yíng)造一種政策和監(jiān)管環(huán)境，鼓勵(lì)并支持私企進(jìn)入太空，使美國(guó)商業(yè)航天部門(mén)具有競(jìng)爭(zhēng)力。一方面，美國(guó)將與商業(yè)航天工業(yè)和其他非政府航天開(kāi)發(fā)商和運(yùn)營(yíng)商合作，改善航天系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全，確保高效的頻譜接入，加強(qiáng)美國(guó)航天工業(yè)基礎(chǔ)供應(yīng)鏈的彈性；另一方面，美國(guó)將闡明政府和私營(yíng)部門(mén)的角色和責(zé)任，美國(guó)的法規(guī)必須為非政府太空活動(dòng)的授權(quán)和持續(xù)監(jiān)督提供明確性，更新和協(xié)調(diào)太空政策、法規(guī)、出口管制和其他管理全球商業(yè)活動(dòng)的措施。

3）美國(guó)將與盟友和伙伴合作，打擊外國(guó)政府的非市場(chǎng)行為，保護(hù)美國(guó)重要的技術(shù)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)，減少關(guān)鍵太空能力對(duì)戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的依賴(lài)。

強(qiáng)化太空權(quán)力的原因

從拜登政府強(qiáng)化太空權(quán)力方面的內(nèi)容分析來(lái)看，其原因是充滿(mǎn)競(jìng)爭(zhēng)的太空領(lǐng)域使美國(guó)感受到威脅，為了維護(hù)其領(lǐng)導(dǎo)地位、實(shí)現(xiàn)太空霸權(quán)，美國(guó)必須增強(qiáng)其太空權(quán)力。2020 年的《國(guó)防太空戰(zhàn)略》指出，太空是國(guó)家權(quán)力、繁榮和聲望的源泉，是大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)的中心領(lǐng)域，而競(jìng)爭(zhēng)主要來(lái)自于中國(guó)和俄羅斯。拜登政府時(shí)期，白宮2021 年3 月發(fā)布的《臨時(shí)國(guó)家安全戰(zhàn)略指南》明確將中國(guó)認(rèn)定為“唯一有綜合實(shí)力、挑戰(zhàn)美國(guó)所建立的國(guó)際體制”的競(jìng)爭(zhēng)者。而后又在12 月份發(fā)布的《美國(guó)太空優(yōu)先事項(xiàng)框架》中指出：“隨著太空活動(dòng)加速發(fā)展，美國(guó)在該領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位面臨著新的挑戰(zhàn)”。文件雖然沒(méi)有明確表示威脅來(lái)自哪里，但這可能是對(duì)俄羅斯和中國(guó)的一次毫不掩飾的抨擊，美國(guó)仍認(rèn)為二者是其太空霸權(quán)的最大威脅。在無(wú)政府狀態(tài)下的太空領(lǐng)域，迫于競(jìng)爭(zhēng)壓力與外來(lái)威脅，美國(guó)不斷強(qiáng)化太空權(quán)力是其必然的行為選擇，從陸權(quán)、海權(quán)、空權(quán)，到太空權(quán)力，只有在地緣中掌握優(yōu)勢(shì)，才能實(shí)現(xiàn)美國(guó)對(duì)于太空霸權(quán)的追求。

3 推動(dòng)太空治理：戰(zhàn)略?xún)?nèi)容與原因

推動(dòng)太空治理的戰(zhàn)略?xún)?nèi)容

1）美國(guó)將在加強(qiáng)太空活動(dòng)的治理方面發(fā)揮帶頭作用，將與國(guó)際社會(huì)一道，維護(hù)并加強(qiáng)以規(guī)則為基礎(chǔ)的國(guó)際太空秩序，并牽頭制定有助于太空活動(dòng)安全、穩(wěn)定、可持續(xù)性的新措施。

2）美國(guó)將優(yōu)先考慮太空的可持續(xù)性和行星保護(hù)。美國(guó)將與其他國(guó)家合作，盡量減少太空活動(dòng)對(duì)外層空間環(huán)境的影響，包括避免對(duì)其他行星體的有害污染；美國(guó)將加大努力減輕、追蹤和修復(fù)空間碎片，推動(dòng)制定和實(shí)施國(guó)內(nèi)和國(guó)際最佳做法，以減少空間碎片的產(chǎn)生，以確保未來(lái)飛行任務(wù)的持續(xù)安全；美國(guó)還將繼續(xù)保護(hù)地球的生物圈，避免返回地球的航天器造成生物污染。

3）美國(guó)將推進(jìn)支持氣候變化行動(dòng)的天基對(duì)地觀測(cè)能力的開(kāi)發(fā)和使用，通過(guò)與公共、私營(yíng)和慈善部門(mén)之間的合作，加快發(fā)展對(duì)地觀測(cè)，以此支持減緩和適應(yīng)氣候變化的活動(dòng)，對(duì)地觀測(cè)數(shù)據(jù)的公開(kāi)傳播將支持國(guó)內(nèi)和國(guó)際解決氣候危機(jī)的努力。

4）美國(guó)將繼續(xù)共享太空態(tài)勢(shì)感知信息，并為所有太空運(yùn)營(yíng)商提供基本的太空飛行安全服務(wù)，這些服務(wù)將轉(zhuǎn)移到一個(gè)由美國(guó)民事機(jī)構(gòu)托管的開(kāi)放數(shù)據(jù)平臺(tái)，該平臺(tái)利用各種政府、商業(yè)、學(xué)術(shù)和國(guó)際資源所提供的數(shù)據(jù)和服務(wù)。

5）美國(guó)將與工業(yè)界和國(guó)際伙伴合作，帶頭制定和實(shí)施開(kāi)放、透明和可信的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)、政策和實(shí)踐，為全球空間交通協(xié)調(diào)奠定基礎(chǔ)。

推動(dòng)太空治理的原因

在太空領(lǐng)域，美國(guó)霸權(quán)的維持需要其太空資產(chǎn)安全、穩(wěn)定且處于領(lǐng)先地位，同時(shí)也需要國(guó)際威望、大國(guó)信譽(yù)下的認(rèn)同與合法性基礎(chǔ)。但鑒于以下四個(gè)困境對(duì)美國(guó)太空安全產(chǎn)生的威脅，單純地增強(qiáng)太空權(quán)力已不能持久地維護(hù)美國(guó)太空的領(lǐng)導(dǎo)地位，拜登政府需要帶頭進(jìn)行太空治理，以開(kāi)辟新的途徑實(shí)現(xiàn)其霸權(quán)目標(biāo)。

1）特朗普時(shí)期的“美國(guó)利益優(yōu)先”“單邊主義”太空政策嚴(yán)重?fù)p害了美國(guó)的國(guó)家威望與信譽(yù)，侵蝕著其大國(guó)領(lǐng)導(dǎo)的合法性基礎(chǔ)和認(rèn)同。特朗普任期退出了《伊核協(xié)定》《中導(dǎo)條約》《開(kāi)放天空條約》等國(guó)際多邊組織和協(xié)議，也意味著美國(guó)將缺席某些大國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，這給全球治理帶來(lái)了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。根據(jù)皮尤研究中心2018 年的民意調(diào)查，特朗普時(shí)代美國(guó)的全球聲譽(yù)有所下降，在接受調(diào)查的25 個(gè)國(guó)家中，70%的受訪(fǎng)者表示對(duì)特朗普沒(méi)有信心，約43%的人對(duì)美國(guó)評(píng)價(jià)較差。在2020 年的民意調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，特朗普政府的行為已經(jīng)對(duì)美國(guó)的整體形象產(chǎn)生了負(fù)面影響，在他上任后，美國(guó)的收視率暴跌，并且在2019 年中進(jìn)一步下降。由此，針對(duì)上一任政府所帶來(lái)的國(guó)際信譽(yù)危機(jī)，拜登政府需要予以應(yīng)對(duì)，積極參與國(guó)際太空合作與太空治理，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，重塑美國(guó)的國(guó)際威望。

2）雖然新興航天國(guó)家有較快的發(fā)展，但目前美國(guó)仍擁有最多數(shù)量的衛(wèi)星，同時(shí)也承擔(dān)著很大的太空風(fēng)險(xiǎn)。例如，作為其權(quán)力主要來(lái)源的衛(wèi)星，除了執(zhí)行任務(wù)所需的承載能力外，幾乎沒(méi)有其他承載能力，假若一袋1 美元的彈珠正確地插入近地軌道，就可能摧毀一顆價(jià)值10 億美元的衛(wèi)星。一旦太空戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，美國(guó)的太空資產(chǎn)損失會(huì)最為嚴(yán)重。因此，即使是出于自身利益與安全的考量，拜登政府也需要積極推動(dòng)太空治理。

3）不同于地球，太空領(lǐng)域沒(méi)有重力，因此太空戰(zhàn)爭(zhēng)也是沒(méi)有重力約束的戰(zhàn)爭(zhēng)。當(dāng)常規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)發(fā)生在地面、海上和空中時(shí)，受重力約束，其戰(zhàn)爭(zhēng)的過(guò)程與結(jié)果都是可控的，且戰(zhàn)后戰(zhàn)場(chǎng)的清理雖然可能有些漫長(zhǎng)，但雷區(qū)可以被標(biāo)記或排除，化學(xué)泄漏可以被控制或清除，總能得到有效處理。但若太空戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)，其結(jié)果難以控制。戰(zhàn)后產(chǎn)生的太空垃圾不僅處理困難，而且還會(huì)因錯(cuò)入其他軌道而造成撞擊，產(chǎn)生更多的碎片和危害。諸如以上太空問(wèn)題，非一國(guó)之力能解決，需要建立一個(gè)完善的太空治理體系，包括治理的理念、主體、策略、機(jī)制等內(nèi)容，無(wú)論是出于利益與安全考慮，還是在太空新秩序中占主導(dǎo)地位，都是驅(qū)動(dòng)拜登政府進(jìn)行太空治理的因素。

4）專(zhuān)用反衛(wèi)星武器的引入和反復(fù)飛行測(cè)試將大大削弱美國(guó)的太空權(quán)力。首先，從現(xiàn)實(shí)主義國(guó)際關(guān)系理論的視角來(lái)看，太空武器的研制和使用對(duì)于別國(guó)是一種威脅，出于自保和安全目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，會(huì)有更多國(guó)家進(jìn)行太空武器的研發(fā)，造成太空領(lǐng)域的軍備競(jìng)賽和安全困境。其次，衛(wèi)星之間、國(guó)家之間在太空領(lǐng)域均呈現(xiàn)相互依賴(lài)的趨勢(shì)，前者表現(xiàn)為衛(wèi)星軍事與非軍事用途之間的相互依賴(lài)，衛(wèi)星不僅應(yīng)用于軍用通信、情報(bào)采集，還應(yīng)用于定位、導(dǎo)航、氣候監(jiān)測(cè)、災(zāi)害預(yù)警等民用領(lǐng)域；后者表現(xiàn)為世界各國(guó)對(duì)衛(wèi)星的使用及其利益安全的相互依賴(lài)，世界目前依靠五家主要的跨國(guó)公司提供全球電信服務(wù)。這種相互依賴(lài)意味著，一旦在太空領(lǐng)域使用武器，那么對(duì)于太空資產(chǎn)的沖擊不是某一個(gè)國(guó)家或某一顆衛(wèi)星能承受的，全人類(lèi)都有可能成為后果的承擔(dān)者。因此，拜登政府推動(dòng)太空治理與外空軍控是必然的行為選擇。

4 結(jié)論：太空治理是維護(hù)美國(guó)霸權(quán)的另一路徑或方式

克林頓（Bill Clinton）政府伊始，美國(guó)開(kāi)啟了尋求世界霸權(quán)的外交戰(zhàn)略，無(wú)論是奧巴馬政府對(duì)布什時(shí)期單邊主義太空政策的改變，還是特朗普政府的霸權(quán)式太空戰(zhàn)略，其出發(fā)點(diǎn)都是維護(hù)美國(guó)在太空領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)地位，從權(quán)力的視角出發(fā)來(lái)看，為抵御競(jìng)爭(zhēng)與威脅、實(shí)現(xiàn)太空戰(zhàn)略目標(biāo)，美國(guó)必須增強(qiáng)太空權(quán)力，維護(hù)其太空霸權(quán)；另一方面，鑒于拜登政府當(dāng)前面臨的困境，單純強(qiáng)化太空權(quán)力已不足以支撐其霸權(quán)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，太空治理是該目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的另一途徑。