論司法鑒定爭議解決機制的完善

馬陳駿，杜志淳

（1.上海公安學院，上海200137；2.華東政法大學，上海200042）

黨的十九屆四中全會強調必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督，創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府。在服務型政府模式下，為兼容司法鑒定活動的法律性、科學性等突出特點，司法鑒定行政管理與行業協會管理相結合的二元化管理架構正不斷形成，司法鑒定行業協會自律管理的作用亦不斷凸顯。然而，審判機關與司法行政機關仍舊是當下解決鑒定意見實體與程序爭議的主力軍。行業協會之于司法鑒定爭議的管理缺位導致爭議解決主體的相關專業背景知識匱乏，致使部分爭議與訴求無法妥善處理。與此同時，中央深化改革領導小組第三十七次會議審議通過的《關于健全統一司法鑒定管理體制的實施意見》將司法鑒定管理體制定位為“司法保障服務”，確立了鑒定服務于審判的“司法保障制度”。但目前審判機關與司法行政機關在處理司法鑒定爭議時，切入點不同，信息共享機制不夠完善，相應的法律效果融合性不夠，以至于現有機制下鑒定投訴的結果與初衷相背離，浪費了行政資源，損害了社會公眾尋求救濟的信心。因此，立足于服務社會公眾的本位思想，完善鑒定意見爭議解決的法律路徑迫在眉睫。

1 司法鑒定爭議解決的現有路徑

廣義上的司法鑒定爭議一般指司法鑒定的啟動、實施與結果所引發的各項爭議。而狹義上學界對于“司法鑒定爭議”的定義并不完全一致，有學者認為司法鑒定爭議只是訴訟當事人、司法機關、鑒定機構與鑒定人之間，對鑒定意見的客觀真實性產生重大質疑或出現根本分歧的科技事項，而鑒定程序、鑒定主體資格、鑒定文書格式等方面的異議不屬于司法鑒定爭議。也有學者依據救濟方式的不同，將司法鑒定爭議與鑒定糾紛予以區分，認為當事人就鑒定意見向法院表達的異議是司法鑒定爭議，而通過投訴、信訪、另行起訴等救濟方式處理的當事人與鑒定機構、鑒定人之間的紛爭或沖突屬于鑒定糾紛。但在目前的司法鑒定管理體制下，無論是行政手段還是司法手段，相關法律救濟均未設立對鑒定程序異議或鑒定意見內容爭議的完全排他規則。且一項司法鑒定爭議或糾紛的產生往往涉及針對鑒定意見內涵與外延等多種復雜情況，一刀切式的割裂定義不僅無助于審判機關與司法行政機關處理相關問題的銜接溝通，同時也難以滿足當事人解決問題的客觀需求。因此，筆者認為，在當前的司法鑒定爭議解決模式下，糾結于設置爭議與糾紛的界限是否妥當，完善司法鑒定爭議解決機制應當聚焦于鑒定意見的證據屬性，致力于解決其作為證據而引發的爭議或糾紛。無論是針對鑒定意見本身，還是針對鑒定程序規則，均是司法鑒定爭議解決范疇。據此，筆者將現有的司法鑒定爭議解決的法律路徑劃分為兩類，其一是向司法行政機關投訴，其二是向審判機關提出申請。

1.1 行政投訴

針對司法鑒定爭議而向相關司法行政機關投訴的救濟方式主要有兩種。其一是根據2019年司法部發布的《司法鑒定執業活動投訴處理辦法》（以下簡稱《投訴辦法》）規定，向司法行政機關對司法鑒定執業活動進行投訴。其中，《投訴辦法》第十條規定了投訴的范圍共十一類，包括違反司法鑒定程序、執業道德、侵權等違反司法鑒定管理規定的行為，覆蓋面甚廣。同時，《投訴辦法》第十五條規定的不予受理投訴之情形中，根本上也未切斷對鑒定意見異議之投訴的邏輯可行性，這也反映出鑒定投訴事項的客觀復雜性。其二是根據國務院常務會議通過的《信訪條例》，向信訪機關對提供公共服務的企業、事業單位及其工作人員所從事的司法鑒定職務行為涉及的相關問題進行信訪。根據《信訪條例》第十四條的規定，若信訪人的投訴請求屬于《投訴辦法》規定的受理范圍，則應依照《投訴辦法》規定的程序向司法行政機關提出投訴。若信訪人投訴審判機關采信鑒定意見等問題的，則屬于法院職權范圍內的信訪事項。由此可見，司法鑒定爭議的行政投訴主要負責機構為司法行政機關中的司法鑒定主管部門。

1.2 司法申請

在審判過程中，當事人對鑒定意見的異議大體上分為兩類，一類是針對訴訟程序中鑒定事項的爭議，例如鑒定人是否回避、鑒定人是否出庭作證等，根據《民事訴訟法》的相關規定一般由審判長決定。另一類是針對鑒定意見的采信的各類爭議，根據2019年頒布的《最高人民法院關于修改〈關于民事訴訟證據的若干規定〉的決定》（以下簡稱《民事證據規定》）第三十七、四十條之規定，上述異議的解決路徑分為三類：其一是針對不影響審判的瑕疵，可以通過補正、補充鑒定或者補充質證、重新質證等方法解決；其二是針對當事人提出的一般性異議，法院應該要求鑒定人做出書面答復，仍有異議的通知鑒定人出庭作證；其三是對影響鑒定意見作為證據使用的情況（例如鑒定人不具備相應資格、鑒定程序嚴重違法與鑒定意見明顯依據不足等），當事人申請重新鑒定時，法院應當準許。與此同時，《民事證據規定》對重新鑒定新增了一項規則，即重新鑒定的，原鑒定意見不得作為認定案件事實的依據。那么可以預見，即使當事人對司法鑒定爭議的救濟選擇是無規則的、復雜的、多管齊下的，但申請重新鑒定無疑將成為最符合當事人改變原鑒定意見這一根本意圖的最佳解決路徑，重新鑒定的申請量將與日俱增。這使得審判機關必須審慎決定重新鑒定的啟動以及嚴格選任重新鑒定的鑒定機構。

2 司法鑒定爭議解決機制的現存困境

現有的司法鑒定爭議解決機制提供了針對鑒定意見各方面異議的救濟途徑，但現實效果不佳。面對錯綜復雜的司法鑒定爭議，行政與司法手段有時也束手無策。一方面，取決于鑒定意見的科學屬性，有時基于客觀情況，鑒定意見會采用不確定的表述模式，留下難以判別的謎團。另一方面，當審判結果因鑒定意見不利于任意一方時，無止境的申訴、上訪便成為了當事人最后的救命稻草，除了裁決翻轉，任何救濟都無濟于事。

2.1 “投訴亂象”層出不窮

向司法行政機關投訴是解決司法鑒定爭議的重要手段，然而現有的投訴處理規則在鑒定意見異議的受理條件上進退維谷，以致“變相投訴”“報復性投訴”等亂象叢生。理論上不予受理僅對鑒定意見異議的投訴是為了提高鑒定投訴的門檻，因為當事人對不利于己方的鑒定意見多數存有異議，若僅有異議便向司法行政機關投訴會嚴重影響行政效能，同時鑒定意見異議應交由具有專門知識的專家處理為宜。但事實上這一規則卻被更多地理解為司法行政機關可以受理投訴人對司法鑒定執業活動異議附帶鑒定意見異議的投訴。換言之，對鑒定意見異議的投訴受理事實上并未完全排除，反而促使了“變相投訴”現象層出不窮。投訴人名義上投訴司法鑒定執業違規行為，而實際上是要求處理對鑒定意見的異議，行政投訴變成審判中鑒定意見無法變更時的“救命稻草”。這不僅不利于解決爭議，而且浪費了行政效能。除此之外，由于信訪投訴的門檻過低，司法鑒定服務態度問題成為了司法鑒定信訪投訴的主要成因，“報復性投訴”也因此與日俱增。投訴人將裁判不利歸咎于鑒定意見，同時將鑒定人的服務態度與鑒定意見的不利結果相掛鉤，從而產生對鑒定機構、鑒定人的不滿。

2.2 行業協助機制尚未完善

作為一種涉及多類專業知識體系的科學證據，鑒定意見的爭議解決常需借助于該領域的專家、學者，必要時可組建專家組對司法鑒定爭議事項進行會診與討論。而在行政投訴領域，相關立法如《投訴辦法》中規定了司法鑒定協會協助開展鑒定投訴處理工作，以解決投訴中涉及的專門性問題。例如，鑒定技術標準、技術規范或技術方法的選擇、實施等方面的爭議，這些鑒定標準主要由各行業領域的專家起草，因此由行業協會的相關專家處理爭議、解釋規則較為合適。

2.3 司法與行政之間缺乏有效銜接

現行的司法鑒定爭議解決機制內，行政投訴與司法申請處理結果之間的良性互動不足，在這方面體現在行政投訴處理結果的效能上。雖然《投訴辦法》規定了司法行政機關通報鑒定投訴處理結果的程序，但從結果上看，其對審判的影響是有限的。即使投訴處理的結果沒有因為處理周期超過審判期限而失去了改變裁判結果的能力，其與鑒定意見采信之間的關聯也是難以界定的，特別是缺乏可采性審查標準的加持，審判機關對科學證據的“迷信”很難被投訴處理結果所動搖。審判機關處理司法鑒定爭議也缺乏事后追責機制，針對鑒定機構或鑒定人的違規行為，只要不妨礙審判進程，不影響鑒定意見的適用與采信，一般不會引入司法行政機關予以追責。近年來，審判機關更多選擇建立司法鑒定機構黑名單制度，對黑名單上的司法鑒定機構停止委托，對一些鑒定違規行為予以追責。

3 司法鑒定爭議解決機制的改革與完善

面對爭議解決機制的現存困境，體制改革的前行路徑應聚焦實際問題的處理與解決，杜絕一切鑒定亂象，充分發揮行政與行業的相應職能，保障鑒定管理與使用相銜接的監管形式。

3.1 合理設置鑒定投訴門檻

鑒定投訴本質上屬于當事人對鑒定執業活動行使監督的權利。隨著社會公眾自我維權意識的不斷增強，鑒定投訴的數量正逐年上升，訴求也愈發多元化。與此同時，鑒定投訴“權利濫用”現象同樣不可忽視。近年來，鑒定“鬧訪”“纏訪”現象屢禁不止，不僅占用行政資源，而且危害行業秩序。因此，完善鑒定投訴處理機制，既要保障“民權”又要預防“濫權”。而合理設置鑒定投訴的受理條件，不但是構建司法鑒定爭議解決機制的首要任務，而且也是防止鑒定投訴機制被過度濫用的直接手段。對此，2019年修訂的《投訴辦法》在受理范圍、受理形式要件等方面均予以更為詳細的規制。但筆者認為，為杜絕權利濫用所引發的投訴亂象，《投訴辦法》中還需明確兩個問題。其一，明文規定司法行政機關受理信訪工作機關移送投訴案件的規則適用問題。原則上兩者的處理程序與結果不應存有差異，信訪投訴轉交司法行政機關后應依照《投訴辦法》的規定處理。其二，進一步明確對鑒定意見異議的投訴處理規則，并向投訴人指明處理鑒定意見異議的合法途徑與方式，防止“變相投訴”滋生。如此一來，司法鑒定投訴處理機制的受理對象將更為明晰，司法行政機關作為鑒定投訴處理的主體地位將更為明確。

3.2 充分發揮行業協助功能

司法鑒定行業協會作為由鑒定機構與鑒定人組成的專業性組織，其對行業內部的監管屬于“內行對內行”的自律性管理，是不可替代的。對于錯綜復雜的司法鑒定爭議，行業協會不僅可以從一定程度上減輕司法行政人員的工作負擔，而且可以高效地、權威地解決司法鑒定爭議聚焦的專門性問題。并且行業協助的范圍可以覆蓋鑒定程序、技術標準以及鑒定意見等爭議的處理與解決。

3.2.1 行政投訴處理的專業協助制度

目前，司法鑒定投訴處理制度設計中已明確規定了司法鑒定協會協助和配合工作的指導性規則，但司法鑒定協會介入鑒定投訴處理的具體規則仍未明確。概言之，對于協會協助處理投訴的范圍、方式、效力等內容，仍有待相關部門作出進一步規定。筆者認為，為維護處理鑒定投訴過程中涉及專門性問題的權威性，可以增設義務性規范以保障鑒定行業協助的條件，開拓行業協會提供專業意見與建議的渠道。如對司法鑒定執業活動中的相關行為是否符合司法鑒定標準、技術操作規范的規定之爭議。介于司法鑒定的相關標準、技術規范種類繁多，且專業性強，司法行政機關在有限的資源與時限內確實難以準確處理這類爭議，加之被投訴方可能參與相關標準、規范的制定。如此一來，投訴處理結果的公信力也難以保證。因此，處理這一類司法鑒定爭議時，必須請相關專業的專家予以配合協助。再如，對委托的鑒定事項選用何種類別的技術標準、規范或方法之爭議。目前國內司法鑒定標準政出多門，缺乏統一的歸口管理。面對不斷更替的、不同級別的、不同強制的鑒定標準、規范、方法，司法行政機關也無權制定明確的標準選用規則。但是標準使用不合理，又直接影響鑒定意見，易引發社會的不良反響。因此，應對這一類司法鑒定爭議，除寄希望于司法鑒定標準化建設早日完備外，司法行政機關勢必需要鑒定行業協會牽頭制定暫行規則，明晰相應的鑒定標準選用路徑。

3.2.2 庭審中專家咨詢制度

毋庸置疑，妥善處理鑒定意見爭議是完善司法鑒定爭議解決機制的關鍵。在審判過程中，鑒定意見的可采性標準一直是學界討論的焦點，而評估證據可采性的程序構建卻乏善可陳。以目前地方立法的趨勢來看，各地鑒定管理條例的立法者們傾向將對鑒定意見異議的最終決定權授予各地的司法鑒定專家委員會，將專家咨詢意見視為對訴訟涉及的專門性問題的終局鑒定結果，確立專家委員會解決鑒定意見爭議的權威地位。這一舉措不僅有利于避免“重復鑒定”伴生的證據適用困境，而且有利于鑒定行業協會發揮自律管理的相關職能，形成專家帶頭引領鑒定技術發展的良好風氣。但由于地方立法中的專家咨詢制度與《程序通則》中的相關表述存有本質區別，因而地方立法中的專家咨詢制度具體規則只能另文規制，而缺乏《程序通則》的制度保障，專家咨詢制度的發展前景不容樂觀。無獨有偶，《民事證據規定》中專家咨詢制度的缺失與民事訴訟實踐中專家咨詢意見的興盛形成了鮮明對比，審判機關實然已經將專家咨詢意見視同于鑒定意見適用，這雖便利了裁判，卻不符合現行的司法鑒定監管體制。但無論專家咨詢意見是否最終被鑒定意見所“吸納”，其終局鑒定的客觀價值是不會改變的，因而完善司法鑒定專家咨詢制度是當務之急。對此筆者認為，完善相關制度應當優先確立司法鑒定等級管理制度，通過評選不同資質等級的鑒定機構，將《程序通則》中關于重新鑒定受理資質條件的規則落地，形成鑒定意見爭議解決的逐級申訴常態機制，并以專家咨詢意見作為終局鑒定結果。這也為專家咨詢設置了受理門檻，防止專家咨詢機制的濫用，維護專家咨詢意見的權威形象。

3.3 確保司法與行政信息互通

在構建司法鑒定管理與使用相銜接的運行機制下，審判機關與司法行政機關在處理司法鑒定爭議時也應當及時互相溝通與協作，在保障審判活動順利進行的同時，互通司法鑒定爭議的審查情況，形成高效的雙向監督機制。一方面，可以確保審判機關及時了解相關情況，以應對未來可能存有的鑒定意見適用阻逆；另一方面，也可以增強行政管理的針對性，提高司法鑒定管理質效。

3.3.1 受理行政投訴后應及時通知辦案機關

2019年修訂的《投訴辦法》增加了投訴人提交投訴材料的種類，提高了司法行政機關受理投訴的審查標準。受理審查主要是對投訴材料的形式審查，了解相關投訴信息，判斷投訴事項是否耦合《投訴辦法》第十條規定的十一類鑒定執業違規行為，以及是否屬于第十五條規定的五類不予受理情形。受理審查的對象既不是投訴事項的真實性，也不是投訴請求的合理性判斷，而是確認投訴材料的完整性，審查結果也無法證明任何事實。即便如此，若被投訴對象屬于辦案機關正在委托的司法鑒定執業活動，司法行政機關將受理投訴的相關信息及時通知辦案機關是有必要的。因為正在實施的司法鑒定活動、審判活動并不因鑒定投訴而暫停，而一旦投訴處理結果形成于裁決之后，那么投訴處理的法律價值便會大打折扣。即使投訴處理結果證實了鑒定執業違規情況，處罰了相關司法鑒定機構與司法鑒定人，但也很難挽回當事人因此受到的損失。而對于審判機關而言，滯后的鑒定投訴處理結果可能會導致鑒定意見的采信結果被推翻，從而影響正常的審判秩序，降低司法裁判的公信力。因此，司法行政機關受理行政投訴后應當及時通知辦案機關，使其充分了解相關風險，保障訴訟活動的順利開展。

3.3.2行政投訴處理結果應通報委托鑒定方

若被投訴人存在違法違規行為并被處罰、處理的，并據此形成了鑒定意見的，司法行政機關應當將投訴處理結果以及相關事實情況及時通報委托鑒定的辦案機關。在審判過程中，鑒定投訴處理結果不僅是司法行政機關對鑒定執業行為的合法合理性的審查結果，也是法官對鑒定意見是否采信的判斷依據之一。及時通報投訴處理情況，不僅符合司法鑒定行政處罰的公開透明原則，而且有利于構建司法鑒定管理與使用相銜接的運行機制。

3.3.3 審判機關發現鑒定違規行為應提出司法建議

審判過程中，人民法院在處理司法鑒定爭議的過程中，或自行發現司法鑒定活動存在違法違規行為，應當及時向有關主管部門或者組織提出相應的司法建議。以往審判機關對司法鑒定活動的監督更多地體現在鑒定意見證據能力的審查上，而對鑒定違規行為之于鑒定意見的影響時常視若敝屣。為扭轉這一現狀，近年來相關立法更加強調審判機關發揮監督鑒定違法違規行為的職能，如《民事證據規定》第八十一條規定：“鑒定人拒不出庭作證的，鑒定意見不得作為認定案件事實的根據。人民法院應當建議有關主管部門或者組織對拒不出庭作證的鑒定人予以處罰。”這不僅有助于提高司法鑒定行政管理與行業管理的管理質效，增強監管的針對性，而且有利于整肅鑒定亂象，防止鑒定違法違規行為的滋生。但仍有不足之處，《民事證據規定》尚未規制對引發司法鑒定爭議的相關鑒定違規行為（如導致重新鑒定的“鑒定程序嚴重違法”“鑒定人不具備相應資格”等行為）的處理方案。對此，筆者認為審判機關應向有關司法行政機關通報嚴重影響審判活動的鑒定違規行為，并提出相應的司法建議，履行作為“鑒定意見使用者”的監督職能。

司法鑒定爭議解決機制不僅要重視處理結果的公正性，還要以司法服務、司法為民為出發點，保障爭議解決機制的權威性。因此，司法鑒定爭議解決機制的完善，首先需要厘清制度層級，明確行政機關與司法機關處理司法鑒定爭議的權責劃分，指明鑒定投訴與監督意見爭議的解決路徑。其次是合理分權，實現政府與社會組織之間的權限劃分。在司法鑒定行政管理向行業管理轉變的發展趨勢下，發揮行業協會的積極作用與專業能力，構建有針對性的司法鑒定爭議解決機制。最后是建立司法與行政處理司法鑒定爭議的良性互動機制，促進司法鑒定管理與使用相銜接的高效運行，形成司法與行政對司法鑒定的雙向監管。