印太視閾下美國與印尼的海上安全合作

2022-11-08 11:40:51王勇輝程春林

東南亞研究 2022年4期

王勇輝程春林

引言

為應對世界大變局和確保全球戰(zhàn)略平衡，美國逐漸將“印太”概念擴展至“印太戰(zhàn)略”，并不斷充實“印太戰(zhàn)略”的內涵，使其更加“實心化”和“戰(zhàn)略化”。2017年12月，特朗普政府推出《美國國家安全戰(zhàn)略報告》，首次在國家戰(zhàn)略層面提出“自由開放的印太”構想。2018年以來，隨著美國“印太戰(zhàn)略”的“實心化”，印尼在其“印太戰(zhàn)略”布局中的位置逐漸清晰起來。2018年6月，美國國防部長馬蒂斯(James Mattis)在香格里拉對話會上明確提出“印太戰(zhàn)略”，并強調印尼在其中的重要作用。2019年6月，美國國防部發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報告》指出，印尼作為東盟中的“關鍵國家”，是美國確保印太地區(qū)和平與繁榮的核心力量之一。值得注意的是，該報告是美國政府首個專門針對印太地區(qū)的系統化戰(zhàn)略表述，標志著其“印太戰(zhàn)略”進入系統化推進時期。拜登政府上臺后，全面繼承了特朗普政府的“印太戰(zhàn)略”，并進一步提升了印尼在其中的作用。2021年11月，拜登在與佐科首次會晤時表示，美國支持印尼作為世界第三大民主國家在印太地區(qū)的領導地位。同年12月，美國國務卿布林肯(Antony Blinken)在印尼首次闡述了拜登政府“印太戰(zhàn)略”的基本輪廓，并強調美國將與印尼等地區(qū)伙伴合作，捍衛(wèi)“基于規(guī)則的國際秩序”。2022年2月，拜登政府在《美國的印太戰(zhàn)略》中將印尼定位為優(yōu)先區(qū)域合作伙伴。

基于發(fā)展自身利益的考量，印尼視美國“印太戰(zhàn)略”為合作機會，在強調與美國合作的同時提倡“開放、透明”。2018年8月，印尼國防部長里亞米扎爾德(Ryamizard Ryacudu)與馬蒂斯會晤時表示，印尼贊同美國“自由開放的印太政策”，并尋求確保其不是針對某些國家。2020年10月，印尼外交部長蕾特諾(Retno Marsudi)表示，印尼高度重視與美國的戰(zhàn)略伙伴關系，兩國共同致力于促進開放、包容、透明和基于規(guī)則的印太合作。在“印太戰(zhàn)略”下，美國與印尼彼此認知的接近為兩國海上安全合作創(chuàng)造了重要前提。因此，系統探討“印太戰(zhàn)略”下美國與印尼海上安全合作的發(fā)展動向及其內在機理，將有助于中國把握印太海上安全局勢的走向，并及早做出相應的策略性安排。

目前，國內外專門研究美國與印尼海上安全合作的文獻較為少見，現有相關研究大致可分為以下幾類：其一，在美國對印尼政策框架內探討兩國的海上安全合作。余建川等指出，特朗普政府對印尼政策的變化為兩國海上安全合作提供了機遇。而墨菲(Ann Marie Murphy)卻認為，美國與印尼的政策分歧給兩國海上安全合作蒙上了陰影。其二，以美國—印尼安全關系為視角，重點探討兩國海上安全合作的可能性、互動實踐及邏輯動因等問題。凱爾頓(Maryanne Kelton)和威利斯(David Willis)研究發(fā)現，在關鍵海域的共同利益為“美國—印尼—澳大利亞”三邊安全合作提供了可能性。卡皮(David Capie)則認為，兩國海上安全合作的深化是為了應對中國近年來試圖改變區(qū)域安全的“深層規(guī)則”。而費布里亞(Senia Febria)通過考察兩國海上安全合作現狀，發(fā)現印尼能夠從與美國雙邊海上安全合作中獲取足夠的收益，因此其并沒有參與美國主導的部分多邊海上安全機制。印尼學者古納萬(Michelle Vicky Gunawan)、伊斯瓦爾德納(Muhammad Ridha Iswardhana)則指出，佐科政府的“全球海上支點”戰(zhàn)略對美國與印尼海上安全合作有明顯的正向作用。其三，美國戰(zhàn)略與國際研究中心、新美國安全中心、太平洋論壇等智庫也適時發(fā)布了相關研究報告，內容涉及美國與印尼海上安全合作的具體實踐、趨向與政策建議等。

總之，國內外學界既有研究有助于我們了解美國與印尼的海上安全合作，但也存在明顯不足，仍有進一步拓展的空間：第一，對兩國海上安全合作的專門性研究較少。既有研究較少專門就兩國海上安全合作的進展、邏輯動因、現實約束等進行全面分析。第二，動態(tài)研究不足，尚未有成果將兩國海上安全合作置于“印太戰(zhàn)略”下予以考察。“印太戰(zhàn)略”下美國對印尼海上地緣戰(zhàn)略的重視，與印尼對“印太戰(zhàn)略”的正向回應共同推動了兩國海上安全合作。因此，本文在既有研究基礎之上，著重分析“印太戰(zhàn)略”下美國與印尼海上安全合作的主要進展及其內在邏輯，并研判其存在的現實約束與發(fā)展前景。

一美國與印尼海上安全合作的進展

作為海洋國家，美國與印尼共享建立在相互尊重基礎上的全面的、不斷增強的海上安全伙伴關系。近年來，在“印太戰(zhàn)略”的推動下美國與印尼海上安全合作加速提質，主要體現在海上安全的頂層協調頻密、雙多邊海上聯合演習規(guī)模拓展、涉海軍售與安全援助取得新突破等方面。

(一)加強有關海上安全的頂層協調

“印太戰(zhàn)略”的出臺抬高了印尼對美國的地緣戰(zhàn)略價值，而印尼也較為重視與美國的戰(zhàn)略伙伴關系，在這一背景下，兩國海上安全的頂層協調頻密。2018年1月，馬蒂斯訪問印尼期間，宣布美國將向印尼海事安全局提供培訓與硬件支持，并幫助印尼提升在納土納群島及其附近海域的態(tài)勢感知能力。同年3月，在第二屆印尼—美國海洋法與海洋政策對話會議期間，兩國正式簽署《加強海警合作備忘錄》，美國首次邀請印尼加入安全海洋網絡指導委員會。同年8月，里亞米扎爾德赴美與馬蒂斯舉行會談，雙方在強化海上偵察合作，打擊海盜、非法捕魚和走私等方面落實聯合國安理會決議達成的共識，馬蒂斯也明確表示支持“印尼—馬來西亞—菲律賓”三邊海上安全合作的推進。同年11月，美國副總統彭斯(Mike Pence)會見佐科，雙方同意在安全問題上加強合作，包括維護南海航行自由。此外，針對印尼蘇拉威西島發(fā)生的地震和海嘯，美國承諾將向該地提供1200萬美元的救災援助。2019年12月，印尼國防部長普拉博沃(Prabowo Subianto)與美國國防部長埃斯柏(Mark Esper)首次會晤，雙方就印尼學員赴美海軍學院參加培訓等事宜達成共識。2020年10月，美國首次邀請因侵犯人權而被列入黑名單的普拉博沃入境訪問，期間普拉博沃與埃斯柏在會后發(fā)表的聯合聲明中稱“加強雙邊軍事合作，共同致力于海上安全”。同年10月底，蕾特諾在會見美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)時表示，雙方同意在防御能力提升、軍事采購、聯合演習、情報共享和區(qū)域海上安全等防務領域加強合作。

拜登政府上臺之后，加強與印尼的戰(zhàn)略伙伴關系成為美國外交政策的優(yōu)先事項。2021年5月，美國副國務卿舍曼(Wendy R. Sherman)作為拜登政府首位對東南亞進行外交訪問的高級官員，訪問第一站便是印尼。舍曼與印尼副外長馬亨德拉(Mahendra Siregar)舉行了會談，在會后的聯合聲明中表示，印尼是東盟的領導者，印太平洋地區(qū)規(guī)則秩序的支柱，印尼和美國擁有自由開放的印太地區(qū)的共同愿景，包括承諾航行、飛越和其他合法利用該海域的自由。同年8月，布林肯與蕾特諾共同宣布啟動美國與印尼首輪“戰(zhàn)略對話”，雙方就海上安全發(fā)表共同看法，并表示會在維護南海航行自由上開展合作。同年11月，拜登在與佐科會晤時重點討論了海上自由的議題，折射南海問題的意圖十分明顯。同年 12月，布林肯東南亞之行的第一站便是印尼。期間雙方將兩國于2015年達成的《海上合作諒解備忘錄》延長至2026年，該備忘錄涉及兩國在海上安全、海洋資源、漁業(yè)養(yǎng)護和管理以及航行方面的合作。同時，為進一步加強海上安全政策協調，雙方同意籌建外長與防長的“2+2”對話機制。2022年6月，普拉博沃會見美國國防部長奧斯丁(Lloyd J. Austin III )時表示，印尼有意參與“印太海域意識伙伴關系” (Indo-Pacific Partnership for Maritime Domain Awareness)。兩國高層互訪頻率之高在整個東盟實屬罕見，并且雙方會晤聚焦于推動兩國海上安全合作。

(二)拓展雙多邊海上聯合演習規(guī)模

在“印太戰(zhàn)略”的推動下，美國與印尼之間的軍事接觸和演習頻繁，兩國每年開展的雙邊軍事接觸和演習超過200次，頻次遠超美越和美馬。一方面，兩國海軍定期舉行“卡拉特”聯合演習。2018年，美國海軍首次與新成立的印尼海軍第一艦隊舉行“卡拉特”聯合演習。2019年7月，美國“斯特拉頓號”抵達印尼泗水港并參加“卡拉特”聯合演習，這是自2012年之后時隔7年美國海岸船再次參加該演習。2021年11月，兩國正式恢復因疫情而中斷的“卡拉特”演習，并首次派出“波塞冬”反潛巡邏機參加該演習。另一方面，兩國還頻繁舉行不定期的海上聯合訓練和交流，推動兩國海洋伙伴關系建設。2017年9月，美國海軍“科羅納多號”對印尼進行為期2天的訪問，這是時隔2年美國艦艇再次訪問印尼，期間與印尼海軍舉行了代號為“交匯”的演習。2018年5月，美國海軍遠征快速運輸船“米利諾克特號”抵達望加錫港，這是美國海軍首次訪問該港口。對此，美國國防部指出，對望加錫港的訪問有助于加強兩國的伙伴關系、兩國雙邊和多邊聯合演習，以及兌現今后對印尼港口訪問的承諾。2019年8月，美國海岸警衛(wèi)隊首次與印尼海事安全局舉行聯合海上演習，此次演習的重點是能力建設、信息共享和海岸警衛(wèi)隊之間的交流。

除雙邊演習與交流之外，印尼還積極參與美國主導的區(qū)域多邊涉海演習，例如“海貓”演習、“環(huán)太平洋”演習。2018年10月，印尼海軍“望加錫號”船塢登陸艦和 “拉登艾迪馬塔迪納號”巡防艦參加了美國主導的 “環(huán)太平洋”演習。2019年9月，美國與東盟在泰國附近海域舉行首次海上聯合軍演，標志著美國與東盟海上安全關系的深化。2021年8月，美日印澳四國與包括印尼在內的21個伙伴國海軍舉行規(guī)模最大的一次“海貓”演習，凸顯了美日印澳“四邊合作”機制對東南亞海上安全的關注力度。此外，美國也主動參加印尼海軍主辦的“科摩多”多國聯合系列演習。2018年5月，美國海軍派遣第7驅逐艦中隊、遠征快速運輸船“米利諾基特號”等參加印尼主導的“科摩多-2018”演習。

(三)涉海軍售與安全援助取得新突破

對外軍售與安全援助是美國對盟友及伙伴國外交行為施加影響最重要且較常見的途徑。為配合“印太戰(zhàn)略”的實施，美國對印尼涉海軍售與安全援助在質與量上均取得突破。在軍售方面，2017年12月—2018年3月，美國陸續(xù)向印尼軍方移交此前出售的8架“阿帕奇”直升機，用以開展海上反恐、反海盜行動，確保馬六甲海峽的船只能夠自由通行。時任印尼陸軍參謀長布迪曼(Jen Budiman)透露：“部分‘阿帕奇’直升機將部署到納土納群島。”2020年7月，美國國會批準向印尼出售8架“魚鷹”運輸機及相關設備(總價值為20億美元)，主要用于印尼軍隊的兩棲軍事行動、救災、人道主義救援等領域。由于這種運輸機性能先進，美國只向盟國日本出售過，因此有專家認為印尼購買運輸機的主要目的在于應對南海問題，尤其是納土納群島附近海域的突發(fā)情況。2022年2月，美國國務院批準了向印尼出售36架“先進鷹”戰(zhàn)斗機及相關設備(總價值約為139億美元)的軍售方案。對此，美國國防部的聲明指出，軍售計劃能為印尼復雜的空中和海上領域提供更強的威懾力。如該軍售方案得以落實，將成為印尼歷史上最大的軍事采購訂單。

在海上安全援助方面，美國繼續(xù)對印尼執(zhí)行外國軍事融資項目，2016—2019年援助額從1400萬美元增至2186萬美元。蓬佩奧表示，該項目主要用于加強海上安全、人道主義援助和救災以及維和能力。此外，美國還推出多個專門提升印尼海上安保能力的援助項目。美國將印尼列為“印太海上安全倡議”優(yōu)先國家，2017—2019年間通過該項目共向印尼提供4219萬美元的援助，以提升其海域態(tài)勢感知、信息共享及海上安保能力。值得關注的是， 2019年5月，美國通過“印太海上安全倡議”向印尼提供總價值990萬美元的8架“掃描鷹”無人機及其設備，該型無人機具備不依賴跑道、長航時等優(yōu)點，擁有自主的無人機系統設計，可以有效提升印尼在其附近海域的海上監(jiān)視與觀察、情報搜集以及目標搜捕能力。2016—2020財年，美國國防部通過機構能力建設項目向印尼提供了500多萬美元資金支持，側重于提升印尼的戰(zhàn)略規(guī)劃與海上安全能力。此外，2020年6月，美國政府表示已與軍工巨頭洛克希德·馬丁公司簽訂價值7700萬美元的合同，用于采購3套由該公司生產的遠程多用途監(jiān)視雷達，并計劃在兩年內將上述裝備以“贈予”方式，正式交付馬來西亞和印尼兩國軍方，以提升兩國的海空監(jiān)視能力。拜登政府上臺伊始，就宣布與印尼共同斥資350萬美元在馬六甲海峽與南海戰(zhàn)略交匯點巴淡島建立海上培訓中心。美國駐印尼大使宋金(Sung Kim)對此表示：“修建海事中心是兩國持續(xù)加強本區(qū)域安全努力的一部分。”顯然，拜登政府將繼續(xù)通過對印尼加大涉海軍售和安全援助來鞏固和提升兩國的海上安全合作。

二美國與印尼強化海上安全合作的基本邏輯

近年來，美國與印尼海上安全合作的加速提質是兩國為應對印太局勢變化，基于對自身戰(zhàn)略目標、利益的認知和評估而做出的主動選擇。具體而言，在合作過程中，美國聚焦于地區(qū)秩序，期望通過提升與印尼的海上安全合作將印尼這個過往所“忽視”的關鍵國家整合到“印太戰(zhàn)略”中，完善印太地區(qū)安全秩序。印尼則聚焦于能力提升及周邊安全，期望通過發(fā)揮與美國海上安全合作的“聯動效應”，在地區(qū)復雜互動中占據主動地位。

(一)美國：整合地區(qū)伙伴資源，推進“印太戰(zhàn)略”

首先，美國在印尼附近海域擁有極其重要的戰(zhàn)略利益，對全球重點海域和關鍵海上航道的控制是維系其世界霸權的重要基礎。美國學者卡普蘭(Robert Kaplan)曾把“蘇門答臘半島—馬來西亞—新加坡”地區(qū)描述為“亞洲海洋的心臟”，并將貫穿該地區(qū)的馬六甲海峽描述為21世紀多極世界的“富爾達峽谷”。印尼是世界上最大的群島國家，地處亞洲東南部、西太平洋中部，毗鄰印度洋，其作為印度洋與太平洋的交通樞紐，在國際海上安全中一直發(fā)揮著重要作用，每年世界上大約一半的貨物和石油貿易都要經過馬六甲海峽、龍目海峽以及巽他海峽。印尼擁有的海上地緣戰(zhàn)略優(yōu)勢為美國介入并解決印太海上安全問題提供了必要的通道。因此，對美國來說，控制這些關鍵航道不僅能確保在該地區(qū)的“航行自由行動”和全球軍力的前沿部署，更能掌握東亞國家對外貿易的命脈。

其次，通過不斷提升與印尼的海上安全關系，有助于將印尼整合到美國的印太“安全網絡結構”之中。在“印太戰(zhàn)略”布局中，日本和澳大利亞是美國安全網絡的南北軸輻，而美國與印尼等東南亞合作伙伴的安全關系則相當于這一網絡的關鍵內環(huán)。2018年1月，馬蒂斯訪問印尼的一項重要議題就是討論兩國軍事情報保護協定，協定涉及兩國海事信息共享和防務合作等諸多內容。2018年6月，在第17屆香格里拉對話會上，馬蒂斯強調美國正致力于與該地區(qū)的關鍵國家發(fā)展新的伙伴關系，如印尼、馬來西亞和越南，并協助合作伙伴發(fā)展海軍與執(zhí)法能力，提升其對海上利益的監(jiān)測和保護能力。美國隨后推出的《亞洲再保證倡議法案》要求美國政府深化與印尼的外交、經濟和安全合作，特別是在海上安全和反恐領域的合作，試圖建立海域關注項目；在情報、信息共享領域，則希望通過與日本、澳大利亞和印度的合作來提升印尼等東南亞國家的海上態(tài)勢感知能力。美國國防部發(fā)布的《印太戰(zhàn)略報告》指出，要優(yōu)先與印尼建立新的關系，支持印尼成為跨越印度洋和太平洋的“全球海上支點”。拜登政府上臺以來，更加重視印尼在美國戰(zhàn)略規(guī)劃中的作用。2021年4月，美國國會通過《戰(zhàn)略競爭法案》，要求美國政府優(yōu)先向印尼等國提供超額防御物品。為強化安全領域的合作，兩國正式啟動“戰(zhàn)略對話”，并同意籌建兩國外長與防長的“2+2”對話機制。拜登政府在《美國的印太戰(zhàn)略》中也明確指出，美國將擴大在東南亞地區(qū)的存在，并將印尼定位為優(yōu)先區(qū)域合作伙伴。從作戰(zhàn)需求和軍事基地布局來看，美國正在加強在東南亞的海外基地建設，以完善其在印太地區(qū)的軍事基地體系。如在印尼，美國已建立了海軍后勤維修補給基地，并正在努力加強軍事合作，以使用印尼靠近南海的軍事基地。

再次，維持美國主導的海洋秩序，聯手印尼制衡中國在南海的“擴張”。南海是美國 “印太戰(zhàn)略”關注的重點區(qū)域之一。美國認為，中國在南海的“擴張”行為對南海秩序構成直接挑戰(zhàn)，如果想要確保美國的海上地位，就必須借助印尼的支持，同時印尼與中國在南海海域的矛盾也為其提供了機會。因此，美國日漸重視印尼在南海問題中的作用，利用印尼與中國在南海的矛盾，極力拉攏印尼，攪局南海，達到制衡中國的目的。2018年1月，馬蒂斯在與里亞扎米爾德會談后就指出，美國能夠幫助印尼在南海、北納土納群島海域維護海上安全，并期望就此與印尼合作。2020年7月，美國國務院發(fā)布所謂的“南海政策聲明”，首次否認中國的南海“九段線”主張，認定中國在納土納群島海域的捕魚和油氣開發(fā)行為都是“非法”的。蓬佩奧更是直接指出，美國將尋找與印尼在南海合作的新途徑，拒絕中國在南海地區(qū)的“非法”主張。拜登政府上臺之后，繼續(xù)利用南海問題離間中國與印尼的關系。2021年7月，布林肯重新確認2020年美國國務院發(fā)表的“南海政策聲明”的有效性，繼續(xù)承認印尼等國在南海海域擁有的權利。同年12月，美國國務院發(fā)表聲明，支持印尼為維護南海權利而對中國的“侵略”行為進行有力抵抗。此外，美國還支持其他國家參與印尼在南海的所謂“維權”行動。2019年5月，美國海軍作戰(zhàn)部長理查德森(John Richardson)在接受媒體采訪時明確表示：“希望澳大利亞和印尼共同增加在南海爭議海域的存在，開展‘航行自由’行動以對抗中國的主權聲索。”美國的上述言行使得南海問題進一步復雜化。

最后，爭奪印尼軍火銷售市場，抵消俄羅斯的地緣政治影響。印尼海軍現役6.1萬人，主要編成東西兩個艦隊司令部和海軍陸戰(zhàn)隊、軍事海運司令部。近年來，印尼大力推動“海上力量現代化計劃”，對現役艦艇進行升級換代。2020年6月，印尼國防部對外公布高達1250億美元的國防預算，用于未來20年的對外軍購，升級海空軍裝備。對美國來說，印尼“海上力量現代化計劃”無疑創(chuàng)造了巨大的軍火需求。此外，俄羅斯仍是印尼的主要武器供應商之一，并且兩國海軍交流比較頻繁，推動與印尼的軍備貿易也有利于與俄羅斯爭奪印尼市場，減少俄羅斯在東南亞地區(qū)的影響力。如迫于美國的壓力，印尼2021年12月不得不宣布放棄與俄羅斯在2015年達成的購買“超側衛(wèi)”戰(zhàn)斗機的軍備合同。

(二) 印尼：發(fā)揮合作的“聯動效應”

首先，倚重美國實現印尼的大國政治訴求。作為傳統的地區(qū)性大國，印尼致力于在東南亞地區(qū)發(fā)揮領導與協調作用的同時，也期望在全球發(fā)揮更大的作用。蘇西洛時期確立了印尼外交戰(zhàn)略的終極需求，即依靠自身綜合實力的不斷提高，最終成為世界性大國。在2014年的總統競選中，佐科和其競選對手普拉博沃都將國際領導權作為自己競選綱領的中心議題。世界地緣經濟、政治重心正在從西方向東方轉移，亞洲國家正在崛起，在這種動態(tài)變化中，海洋將在印尼未來的發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用。作為一個海洋國家，印尼必須將自身定位為印度洋和太平洋之間的重要力量。基于此認識，佐科政府上臺后提出“全球海上支點”戰(zhàn)略，其五大支柱為：(1)重塑印尼海洋身份的文化支柱；(2)管理海洋資源的經濟支柱；(3)改善海上基礎設施的發(fā)展支柱；(4)促進海上沖突解決的外交支柱；(5)強化海上防御支柱。在該戰(zhàn)略的主導下，佐科政府在重視太平洋地區(qū)事務的同時關注印度洋區(qū)域，將印尼打造成連接太平洋和印度洋的重要橋梁和海上支點。從國家戰(zhàn)略層面上看，印尼的“全球海上支點”戰(zhàn)略與美國的“印太戰(zhàn)略”存在諸多可對接之處，為兩國的海上互動奠定了一定基礎。

其次，壯大自身海上實力，應對地區(qū)安全局勢的變化。近年來，由于地區(qū)海洋爭端的升級，印尼周邊國家普遍加快海軍建設，排水量為1500噸的輕型護衛(wèi)艦成為各國海軍的“標配”，新加坡、泰國和菲律賓還引進了排水量超3000噸的護衛(wèi)艦。面對周邊國家的海上軍備壓力，印尼不甘示弱，提出“最小必要部隊”(MEF)建設計劃，擬建立10個新的戰(zhàn)斗機中隊、274艘艦艇和12艘潛艇，預計在2024年前完成。印尼附近海域的海盜、恐怖主義以及非法捕魚等非傳統安全問題也日益突出。國際海事局的報告顯示，2015—2019年印尼附近海域是全球發(fā)生海盜和海上武裝搶劫最多的地區(qū)之一，其中2015年全球246起事故中有108起發(fā)生在印尼附近海域。與此同時，印尼境內的恐怖主義活動頻發(fā)。2016年1月，印尼首都雅加達發(fā)生恐怖爆炸和槍擊事件，造成至少8人死亡，23人受傷；2018年5月，印尼第二大城市泗水發(fā)生自殺式爆炸襲擊，至少18人死亡，40多人受傷；2021年4月，印尼南蘇拉威西省首府望加錫一處教堂發(fā)生自殺式爆炸襲擊，至少15人傷亡。有觀察家甚至把印尼稱為“繼阿富汗之后的第二個反恐戰(zhàn)場”。此外，由于外國船只的非法捕撈，印尼漁業(yè)每年損失超過200億美元。在這一背景下，應對上述安全問題自然就成為印尼重視與美國海上安全合作的重要考量。

最后，通過依靠美國及其盟友，維護印尼在南海的既有利益。盡管印尼并非南海島嶼主權聲索國，但其主張的納土納群島海域與中國的南海“九段線”存在海洋經濟專屬區(qū)劃界的重合問題。近年來，印尼在此問題上對中國的警惕和防范有所增強。其一，對納土納群島海域表態(tài)強硬。2017年7月，印尼將納土納群島北部專屬經濟區(qū)改名為“北納土納海”，其中部分海域還在“九段線”內。2020年5月，印尼首次援引2016年“南海仲裁案”的內容反對中國的南海主張。其二，加強在納土納群島及其海域的軍事存在力度。印尼正在擴建納吐納群島的軍事基地，加大在該區(qū)域先進裝備的部署力度，甚至派遣軍艦赴納土納群島北部海域監(jiān)視中國海警船。其三，對域外勢力插手南海問題由原先的謹慎態(tài)度轉為主動拉攏引入。2015年4月，美國與印尼海軍首次在納土納群島海域舉行演習。2017年2月，佐科在接受《澳大利亞人報》采訪時表示：“如果不導致局勢緊張，我認為印尼與澳大利亞共同進行南海巡航，是非常重要的。”印尼也在尋求美日增加對納土納群島及其海域漁業(yè)、旅游業(yè)與能源業(yè)等領域的投資，以平衡中國在該區(qū)域的影響力。因此，對印尼而言，強化與美國及其盟友在南海的安全合作無疑會增加印尼維護既有利益的底氣。正如新美國安全中心亞太安全項目高級主任克羅寧(Patrick M.Cronin)所言：“如果印尼要成功地捍衛(wèi)自己的海上利益，肯定需要美國的大力支持。”

三美國與印尼海上安全合作的現實約束

目前，隨著印太地區(qū)形勢的變動，以及出于美國與印尼各自的國家利益與戰(zhàn)略需要，兩國海上安全合作總體上將繼續(xù)加速提質。但是，美國與印尼海上安全合作也并非毫無阻礙，合作過程中亦受諸多矛盾與分歧的約束。

(一)戰(zhàn)略偏好的矛盾

美國重視印尼的戰(zhàn)略地位，期望把印尼這個處于戰(zhàn)略要道的“搖擺國家”打造成為美國全球戰(zhàn)略服務的基石，強化與印尼的海上安全合作就是美國拉攏印尼落實“印太戰(zhàn)略”的重要手段。然而，印尼卻有著完全不一樣的戰(zhàn)略選擇傾向。《印尼國防白皮書(2015)》明確指出，印尼奉行“自由積極”的外交政策，關鍵目標在于確保外交戰(zhàn)略自主，在安全合作方面體現為不與任何國家結盟。面對印太地區(qū)安全環(huán)境的變化，印尼傾向于實行對沖戰(zhàn)略，避免在大國間“選邊站隊”，盡量不與一國結盟或是與其他國家形成對抗，主張通過加強國際合作而非使用軍事手段解決地區(qū)爭端，并通過參與地區(qū)一體化合作，保持戰(zhàn)略選擇的最大化。基于此，印尼海上安全多元化色彩濃厚。在多邊層面，印尼立足東盟，致力于實現地區(qū)“動態(tài)平衡”，即與周邊國家建立一系列由中等強國驅動的地區(qū)機制，在這些機制中，沒有一個國家占主導地位，也沒有一個域內國家被排除在外。在雙邊層面，在鞏固與強化與美國海上安全合作的同時，印尼也積極開展與中國、俄羅斯等國家的海上安全合作。例如，2020年3月，俄羅斯與印尼軍事代表在海參崴達成協議，同意兩國海軍在當年首次舉行代號為“奧魯達”的聯合軍事演習。2021年6月，在美國與印尼啟動首輪“戰(zhàn)略對話”之前，中國與印尼就宣布建立“高級別對話”機制，并一致同意擴展海上安全合作的空間。印尼的“戰(zhàn)略自主”偏好，使其不會陷入美國“戰(zhàn)略捆綁”的陷阱之中，因此印尼很可能會根據地區(qū)局勢變化，適度調整與美國海上安全合作的密度和強度。

(二)印太地區(qū)構想的分歧

美國力圖通過“印太戰(zhàn)略”打造以美日同盟為核心，美日印澳“四邊機制”、美英澳“三邊安全伙伴關系”(AUKUS)為基石，域內外盟友與伙伴參與的印太“網絡化的安全結構”，其根本目的在于維護美國在印太地區(qū)的主導權，遏制中國的崛起。印尼等東盟國家僅僅是美國聯手對抗中國的重要砝碼。但是，這與印尼的“印太構想”存在諸多矛盾與分歧。

一方面，印尼“印太構想”以包容、合作與對話為主要特征。2018年1月，蕾特諾在與馬蒂斯會談時指出，印尼對“基于開放原則、合作精神和對話習慣”的“印太”概念表示歡迎。同年11月，佐科在第33屆東盟峰會上強調印太概念的目的不是孤立域內的任何國家，而是促進該地區(qū)各國之間合作的開放性。印尼外交部東盟合作司總司長塔瓦雷斯(Jose Antonio Morato Tavares)更是直接指出，印尼的印太主張與美日的完全不同，印尼主張的是“軟權力”和人與人之間的對話，而美國只重視軍事力量，日本則側重于對地區(qū)相關國家基礎設施發(fā)展的援助。此外，印尼對AUKUS持懷疑態(tài)度，認為此舉將加劇印太地區(qū)的軍備競賽和軍力投射。

另一方面，印尼“印太構想”堅持東盟中心性，強調東盟主導的機制在推動印太地區(qū)和平、穩(wěn)定與繁榮方面發(fā)揮核心作用。2018年11月，在第33屆東盟峰會上，印尼首次提出東盟中心性對印太地區(qū)開展合作的重要性。2019年6月，在第34屆東盟峰會上，印尼成功推動東盟國家集體通過《東盟印太展望》。《東盟印太展望》以東盟中心性為促進印太地區(qū)合作的基本原則，提出以東盟主導的機制(如東亞峰會)作為對話和實施印太地區(qū)合作的平臺，同時還提出尋求與非東盟機制就共同關心的特定領域展開合作。盡管在多個場合宣稱支持東盟中心性，但實際上美國更為看重其打造的雙多邊同盟體系。印尼戰(zhàn)略與國際問題研究中心高級研究員拉克斯馬納(Evan Laksmana)指出，美國僅是口頭上支持東盟中心性，相比印太其他大國而言，東盟僅扮演次要地位。由于對印太地區(qū)構想的不同認知，未來兩國海上安全合作會大打折扣。

(三)南海問題立場的差異

在南海問題上，美國希望將印尼打造成制衡和對抗中國的力量之一，特別是中國在南海奉行更為積極主動的維權政策的情況下，印尼在南海問題上的制華作用被更為重視。盡管印尼對美國等域外國家插手南海問題由原先的謹慎態(tài)度轉為主動拉攏引入，但總體上希望南海保持穩(wěn)定，不影響自身與中國的外交關系。2018年1月，里亞米扎爾德在“瑞辛納對話”(Raisina Dialogue)表示：“南海局勢得以降溫，我們必須以有利的方式保持這一勢頭，以維護共同利益，我們必須感謝中國更加開放的善意及合作維護亞洲區(qū)域安全架構的意愿。”為更有效地監(jiān)視中國在南海的海事活動，2020年7-8月間，美國官員多次與印尼防務高層接洽，希望“海神”海上巡邏機可以在印尼著陸加油，但印尼政府斷然拒絕了這一要求。對此，印尼外交政策協會創(chuàng)始人、前印尼駐美大使賈拉爾(Dino Patti Djalal)表示：“美國極端激進的反華政策讓印尼和周邊國家感到不安。”同年10月，蓬佩奧訪問印尼期間，不斷鼓吹“中國威脅論”，并聲稱美國要與印尼一道尋求在南海合作的“新方式”。雷特諾卻表示：“南海要保持和平與穩(wěn)定”，并強調在南海問題上“尋求包容性合作”。此外，印尼也在東盟峰會、東盟—中國峰會、東盟議會大會、東盟部長級會議等國際場合頻頻發(fā)聲，表明其致力于通過和平外交解決南海問題。不難看出，印尼在南海問題上有著完全不同于美國的立場，主要聚焦于納土納群島及其海域，對于其他南海議題則更想扮演溫柔的調和者而非介入者。

結語

隨著美國“印太戰(zhàn)略”的深入推進及印尼的積極回應，兩國的海上安全合作加速提質，主要體現為海上安全的頂層協調頻密、雙多邊海上聯合演習規(guī)模拓展、涉海軍售與安全援助取得新突破等。美國與印尼海上安全合作程度的提升是兩國為應對印太局勢的變動，根據自身地緣位置和戰(zhàn)略需求做出的戰(zhàn)略選擇，以便更好地維護自身的權益，并對中國在南海日益提升的影響力進行“對沖”。但需要注意的是，受戰(zhàn)略偏好、印太地區(qū)構想及南海問題等因素影響，兩國海上安全合作仍面臨諸多約束，短期內難以達到同盟合作的高度。

拜登政府上臺以來，圍堵中國的態(tài)勢更加明顯，試圖通過介入東南亞次區(qū)域，以南海問題為切口，挑動東盟國家與中國對抗，以期對華構成“全場緊逼”的戰(zhàn)略壓制。印尼兼具海峽樞紐國家、地區(qū)領導者和南海問題相關方的三重身份，必然會成為拜登政府“印太戰(zhàn)略”關注的重點。從未來一段時間來看，美國與印尼的海上安全合作總體上會繼續(xù)強化，在南海問題上的合作尤其值得關注。印尼作為印太與重要的區(qū)域強國，與美國海上安全合作的深化無疑會對地區(qū)秩序產生重要影響。一方面，兩國海上安全合作完善了“印太戰(zhàn)略”布局，有助于美國打造遏制中國的區(qū)域安全網絡。美國“印太戰(zhàn)略”根本目的就是要在傳統的同盟“軸輻結構”基礎之上，加強前沿部署，擴展安全伙伴國，構建一個以美國為中心的區(qū)域安全網絡。作為印太海上中心樞紐的印尼深受美國關注，兩國的海上安全合作深化有助于美國將南北向、東西向的同盟與伙伴串聯起來，推動印太安全結構真正網絡化，這將使中國面臨的地緣安全環(huán)境愈加嚴峻。另一方面，兩國的海上安全合作將使南海局勢更趨復雜化，會加大中國在南海維權的成本和難度。與印尼等南海域內國家打造雙多邊海上安全合作機制是美國南海政策的重要策略性安排。近年來，印尼與中國圍繞納土納群島海域爭端頻現，齟齬不斷。印尼期望借美日等域外勢力來提升自身的海上能力，這使美國與印尼在南海問題上相互靠攏。在這一背景下，兩國的海上安全合作會令南海局勢更加波譎云詭，使中國在南海的戰(zhàn)略壓力上升。美國與印尼的海上安全合作在一定程度上反映了兩國安全關系的新動向，也是對中國周邊地緣安全環(huán)境狀況，尤其是南海局勢變動的映射。

在中美戰(zhàn)略競爭的大背景下，穩(wěn)步發(fā)展與印尼的關系是中國消解上述影響較為現實的選擇。鑒于此，中國可從以下三個方面重點推進與印尼的關系：首先，充分利用現有的官方與非官方對話機制，不斷增進中國與印尼對彼此的理解與信任，降低戰(zhàn)略誤判。由于歷史與現實因素的疊加，印尼國內存在對華負面認知，這也是印尼欲借助美日等國平衡中國影響力的重要原因。因此，中國應充分發(fā)揮各層級對話機制的作用，加深印尼各界對中國的了解，降低印尼對華負面認知。其次，積極推進“全球海上支點”戰(zhàn)略與“一帶一路”倡議的對接，深化投資、技術、疫苗、醫(yī)療衛(wèi)生等領域的合作，充分釋放中國與印尼之間合作的潛力，打造“中國—印尼命運共同體”。最后，努力排除美國等域外國家的干擾，加強與印尼等南海爭端有關方的溝通與協商，推動“南海行為準則”的機制化磋商乃至最終簽署，讓合作成為南海形勢的主旋律。