北京市機構養老供給現狀及環京布局

趙 楊

一、引言

合理的人口規模、適宜的人口結構是特大城市持續發展的動力和要求。有序疏解非首都功能、控制人口規模是北京解決“大城市病”的關鍵環節。2015年4月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過了《京津冀協同發展規劃綱要》，其中特別提到要疏解北京“非首都功能”，主要包括教育功能、產業功能和人口功能。疏解人口功能涉及諸多方面，其中疏解老年人口是重要的組成部分。

當前，北京市人均土地資源面積不及全國人均水平的十分之一，人均城鄉建設用地不及全國人均水平的二分之一，人均水資源量不足全國人均水平的十分之一。可利用自然資源的匱乏，對首都自然資源的集約利用及可持續發展提出了更大的挑戰。2019年，北京市城市建設用地產出率約為24億元/平方公里，排在廣州、深圳、杭州之后，位列全國第四位，僅為廣州的74%(據《中國城市統計年鑒(2020)》計算而得)；與東京都市基地、大倫敦、巴黎大區和紐約大都市基地相比差距更大。此外，在國家自然資源部組織的全國564個城市2017年度區域建設用地節約集約利用綜合評價中，北京市得分為52.87，位居全國第11位，與排在第一位的深圳市(82.85分)相比，仍有不小的差距。

二、北京市老齡化現狀及機構養老需求

截至2021年底，北京市60歲及以上常住人口已達441.6萬人，占總人口的20.18%，其中，65歲及以上常住人口占總人口的14.24%，這兩個指標分別突破了國際通用的20%與14%的中度老齡化標準。北京市人口老齡化快速發展成為新常態，預計到“十四五”末，人口老齡化水平將達到24%，從輕度老齡化邁入中度老齡化；到2035年，北京市的老年人口將接近700萬人(其中高齡老年人口將突破100萬人)，老齡化水平將超過30%，進入重度老齡化社會。期間，高齡化趨勢加速，社會撫養比持續增長。總之，北京市人口高齡化問題日益凸顯，面臨著總量大、增速快、區域分布不均衡問題突出等多重挑戰。這與北京作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的功能定位并不相符。

嚴峻的老齡化形勢為機構養老產業帶來了機遇，北京已產生出巨大的潛在需求。從老年人的需求特征來看，未來5-10年，一方面，60歲到75歲這個年齡段的人群基數最大、增長速度最快；另一方面，隨著近年來財政投入增加、政府兜底人群的養老問題已逐步得到解決，主要矛盾可能轉化為滿足老年人需求升級換代的問題。伴隨著代際更替和收入水平的提升，“老年人的需求結構正在從生存型向發展型轉變”，關注重點由生活保障向生活品質、精神愉悅轉型，對宜居環境的需求急劇增長，因而接受專業機構養老的老年人會越來越多。

當前，機構集中養老服務僅滿足了北京市5.2%的基本需求。國開行研究院養老服務業課題組認為，未來5-6年后(從65-70歲開始有養老需求)，北京市接受機構養老的老年人將呈逐年增多態勢。據國家統計局北京調查總隊的調查顯示，60周歲以上老年人樣本中有14%愿意選擇機構養老，而在40-59歲群體中則有18%做相同選擇，遠超出北京市民政局等部門提出的“到2020年，4%的老年人入住養老機構集中養老”的預期目標。

三、北京市機構養老供給現狀及存在的問題

北京市在響應國家號召、支持養老事業發展的道路上走在了全國的前列。早在2008年，北京市就提出了“9064”(90%居家養老，6%社區養老，4%機構養老)的養老模式，并在“十二五”期間，大力發展養老機構的床位建設。截至2020年年底，北京市運營的養老機構計563家，床位10.9萬張，建成街道(鄉鎮)養老照料中心262家，養老服務驛站1005家。然而，囿于我國的養老服務業起步較晚，現階段發展還不成熟，北京市當前機構養老方面存在的突出問題是，大多數養老機構基本都處于虧損狀態，可持續發展能力堪憂。

近年來，養老市場受到資本青睞，養老機構、養老公寓投資風潮漸起，但大多數養老企業卻面臨著“吃不飽”的境況。截至2019年底，北京市養老企業總體上還處于虧損狀態：盈利的只占4%，基本持平的占32.8%，稍有虧損的占32.6%，嚴重虧損的占30.7%。只有10%的養老機構“一床難求”，九成養老機構存在著大量空置床位，五成養老機構的入住率不到一半。按照國外經驗，一個養老院入住率不到75%則難以達到盈虧平衡。依此標準計算，目前北京市超過60%的養老機構需要10年以上的時間才能收回投資。

這主要是由以下兩方面原因造成的。第一，從營收角度而言，養老機構普遍存在著床位利用率不高的問題，觀念與收費水平是主要障礙。當前，北京市的老齡化人口絕大多數都是1960年代以前出生的人口。受國家生育政策、勤儉節約消費觀念等因素的影響，這批老人絕大多數都愿意選擇居家養老和社區養老。不論自己收入狀況如何，他們都傾向于把錢儲蓄起來留給子孫后代，而不愿用于自身享受較高質量的養老服務。此外，據國家統計局北京調查總隊2018年的調查數據，有意愿參加機構養老的被訪老人，關心的首要問題是“收費標準”(占比約為64%)；第二位是醫療水平(占比約為57%)。關于養老機構每月的收費水平，86%的被訪老人月承受能力在4000元以下(2019年北京市平均退休工資為4175元/月)。而據60加研究院2021年的調查數據，在醫療服務層面，占比約為83%的具備醫療服務的養老機構，收費價格為5422元/月；在機構星級層面，占比約87%的二星及以上的養老機構，收費均高于該水平；在地理區域層面，除石景山區外，其余城五區均高于該收費水平；在機構性質層面，只有公辦養老機構(2186元/月)低于這一水平，而由社會資本建設或運營的三類養老機構收費水平均高于5000元/月(民辦公助為6951元/月；公建民營為5569元/月；民辦為5075元/月)。

第二，從成本角度而言，養老機構運營成本高，尤其是租住成本(床位費)與人工成本(護理費)部分。據調查，總體上，北京市養老機構的收費構成中床位費占比接近一半(而排在第二位的護理費占比在35%-40%之間),而且隨著收費水平的提升，床位費所占比重隨之提高，均價超10000元/月的養老機構，床位費所占的比重高達54.5%。據一項對450家養老機構的調查表明，房屋等建筑設施“自有”的占31.6%，“租用”的占44.2%，二者合計占75.8%；剩下的為“無償提供使用”及“其他”。同時，“城六區”的床位費與護理費明顯高于“周邊城區”，而且基本與到城中心的距離呈正相關關系。其根源在于，北京市老齡化區域分布不均衡，養老機構布局缺乏科學規劃。除了老年人口密集外，城區交通便利、醫療資源豐富也使養老機構扎堆分布于中心城區，僅城六區就擁有全市約46%的養老機構、45%的床位及32%的公辦養老床位。然而，中心城區地價(租金)及人工費用普遍較高，導致養老機構運營成本居高不下，進而在收費水平上超出了相當一部分希望參與機構養老的京籍老年人的心理預期。

總之，北京市在機構養老供給層面已建立了相應的資源分配機制，但受困于土地價格和人力成本，養老資源集中程度較高，結構性矛盾突出，目前尚無法實現有效供給。

四、問題分析及解決思路

盡管北京市政府做了很多工作，但僅依靠自身能力還是難以圓滿地解決養老問題。如果說北京市居民對于機構養老的觀念問題，可以通過代際更迭及加大宣傳的方式得以解決，那么收費門檻過高則只能通過降低養老機構的運營成本，尤其是租住成本來解決。但隨著城市中心區域房產價值的不斷升高，這一思路很難實現。北京市的土地面積僅是河北的8.7%，而人口密度卻是河北的3.3倍，核心功能區的人口密度更是河北的62倍，土地資源價格遠高于河北省，這導致養老機構的建設成本很高。這種養老機構過于集中在市區的布局弊端，必然會形成一個巨大的“供需錯配”問題：一方面，北京市對機構養老的需求越來越高漲；另一方面，床位空置率又居高不下。如何有效緩解這種結構性矛盾，成為北京市應對人口老齡化的一大挑戰，同時又成為進一步提升北京市城區的產出率與疏解非首都功能的一項重要議題。

《北京市國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，要“優化養老服務資源空間布局，在平原新城和新市鎮建設一批交通便利、生活舒緩、宜居宜養、醫養結合的養老設施，支持發展康養小鎮，更好承接中心城區養老功能外溢”。《專項規劃》則指出：“北京市需要充分考慮功能疏解、減量發展的要求，逐步引導規模以上機構養老設施合理布局，原則上不再新增大型養老機構。推動與生態涵養區簽署發展協議。探索利用生態涵養地塊，將核心區的養老和康養需求‘外擴’。”在京津冀整體區域發展中，河北省的機構養老是具備比較優勢的發展領域——除了具備養老產業協同共建的現實基礎、具備更為豐富多樣的自然環境外，更重要的是，從產業用地平均出讓價格來看，土地價格只占北京市的五分之一和天津市的三分之一；服務行業的平均工資水平和生活成本也遠低于京津地區。上述規劃及事實為北京市未來的機構養老產業指出了明確的方向——只有將北京老年人口疏解到居住成本更低的環京地區，形成京津冀協同養老的發展格局，才能提升北京市的土地產出，疏解北京非首都功能，促進京津冀協同發展。

但是，僅有向環京區域的“外擴”是不夠的，還必須要實現養老機構的“集聚”效應。近年來，雖然北京市政府大力推動了機構設施床位數的增加，但老年人并沒有因為床位的大幅度增加而更愿意、也更有條件進入養老機構。養老服務體系建設并不等價于養老機構和養老設施建設，也不等價于增加養老和護理床位。硬件設施建設只是一部分，養老服務體系建設應該是圍繞老年人基本公共服務需求，特別是瞄準尚未滿足的醫療、文娛、社會交往等各方面的系統化設計和構建。而只有集中聚居，才能形成足夠的人口基數以吸引豐富的服務供給，同時有效降低服務成本，進而吸引潛在客戶，實現良性循環。

隨著導航技術的發展，家用轎車以及家庭出行的增多，汽車導航已成為人類日常出行不可缺少的工具之一。在自駕游、騎車游等交通出行日益增多的同時，如何讓實時天氣預報結合導航電子地圖，讓導航不僅導路況也能“導天氣”，是當下導航技術發展的一個重要方向。本文就汽車導航的發展、氣象導航在海上的應用、以及汽車導航如何結合實時天氣預報做一些探討研究，試圖闡明汽車導航結合實時天氣的必要性和可行性，使汽車導航能更智能地為人類出行服務。

五、規劃指引及措施實施

北京市應優化機構養老服務資源的空間布局，即將原先聚集在中心城區的養老機構逐漸置換到北京市郊區及城市周邊的指定地區，在實現地理集聚的同時，將城區土地資源讓渡給更能產生效益的其他產業，提升首都城市建設用地的單位產出率和利用效率。為此，首先應注重頂層設計，制定相關規劃進行宏觀指導；然后，可從供給、需求與運營三個層面采取具體措施，以保障首都機構養老產業的可持續發展，同時更為充分地利用土地資源。

(一)促進養老服務區域一體化發展

在規劃層面，促進北京市城區與郊區及京津冀的養老服務一體化發展，構建環京養老基地并實現地理集聚。北京市政府曾提出：“城六區以外平原地區優先發展機構養老、老年宜居住宅等行業”。《北京城市總體規劃(2016-2035年)》提出：“積極推進京津冀養老服務協同發展，既可以有效解決京津的養老困境，又能帶動河北相關產業的發展，推動河北養老產業鏈的創新，培育經濟增長點。”《專項規劃》也提出：“北京將推動建立城郊養老服務協作體，通過區域協作，解決核心城區空間不足的問題，滿足老年人的養老服務需求。推動建立京津冀養老服務協同體，讓老年人在環北京周邊有更廣闊的選擇空間，按自身需求、喜好選擇合適的養老機構，享受舒適、寧靜、專業的養老服務”。

依據上述規劃，未來北京市應在規劃層面繼續采取以下措施。建立“1+1”城區+郊區養老服務一體化協作框架協議，探索利用生態涵養及多點新城地塊，將中心城區的養老需求“外擴”。總結推廣東城區利用懷柔區地塊實現養老需求“外擴”的做法和經驗，加強市區之間在養老方面的對接合作。支持中心城區和外圍郊區之間建立“1+1”城郊養老服務協作體，推進協作養老，把需要大范圍空間資源的服務項目建設在北京的多點地區和生態涵養區。依托北京市國資委成立的養老服務企業集團，建立市場協作機制，開展北京“1+1”城郊養老協作體試點，建立雙向轉院綠色通道，融合兩方養老服務，健全養老服務供需對接機制，以提高老年人獲取服務的便利性、安全性。

落實國家京津冀協同發展戰略，依托現有三地協同工作機制，加強在健康養老產業方面的合作，引導北京市養老、健康等資源向津冀延伸布局及區域內養老資源互通，提升跨區域養老服務供給能力。在共享發展的理念下，積極探索異地養老。以北京城市副中心建設與廊坊北三縣一體規劃、協同發展為契機，制定專項支持政策，推動北京養老項目向河北高碑店、廊坊、保定、秦皇島、雄安新區，特別是廊坊北三縣延伸布局，推動北京市養老機構與上述地區合作，進行空間置換或設立分支機構。進行全方位的跨域政策協調，切實保障補貼、醫保、優待支持和服務標準規范的“四個打通”，推進京津冀養老機構資質互認、標準互通、監管協同的管理模式。依托信息化手段，建立健全養老服務資源供給和養老服務需求雙向交流的基礎信息平臺和監管機制，促進京津冀養老健康服務協同發展。

規劃新建的養老基地應圍繞既有環京養老資源進行布局，以地理集聚效應吸引以醫療為核心的養老服務資源。未來環京地區應“建設一批功能突出、特色鮮明、輻射面廣、帶動力強的休閑養生、特色醫療、文化教育、科技服務養老基地”。養老基地可通過養老人群的集中居住而產生較大的人口基數，這是開展內容豐富且低成本的養老服務的首要前提，尤其有助于引進養老人群最為重視的醫療資源。因此，應使環京養老基地盡量圍繞已初具規模的既有養老資源(如河北省廊坊市的固安縣國家智慧健康養老示范基地、香河(縣)大愛城國家養老示范基地、三河市燕達國際健康城、福成國際健康城，以及河北淶水縣花溪國際養老示范區、天津武清區河西務鎮的國家養老示范基地、北京順義東方太陽城養老地產等)展開建設，實現地理集聚，打造容量大、功能全、環境優的養老基地。同時，促進北京優質醫療資源輻射津冀地區，推動市內醫院，尤其是老年病、心腦血管病等專科醫院為環京養老基地開設分院及提供遠程醫療指導、定期巡診等服務，還可設立老年康復護理院、心理咨詢室等。

(二)實施“養老機構空間置換”

在供給層面，通過多種方式實施“養老機構空間置換”，使環京地區順利承接中心城區的養老功能外溢。對不同類型的養老機構實施差異化的空間置換激勵措施。對公辦及公建民營養老機構，可通過環京地區土地劃撥的方式完成存量置換或增量引入；對使用政府指定的建設用地的機構，可給予一次性補貼用于建設。對民辦及民辦公助等由社會資本主導建設的非公益性養老服務設施進行置換時，則可在環京地區“以有償使用方式供地，鼓勵優先以租賃、先租賃后出讓、作價出資或入股等方式供應。對以有償方式供應的養老服務設施用地，出讓底價可按不低于所在級別公共服務用地基準地價的70%確定。”支持采取股份制、股份合作制等形式，探索以基礎設施“建設—運營—移交”模式建設養老服務設施。對在養老服務領域采取政府和社會資本合作(PPP)方式的項目，可以國有建設用地使用權作價出資或入股建設。同時，還可考慮加大扶持力度，采取土地出讓金減免、面積補償、稅收優惠、融資優惠及加大床位補貼等經濟杠桿，調動社會資本進行空間置換的積極性。

適度開發環京養老地產以帶動養老基地的建設，通過房產置換實現住所的空間置換。除了采取新城普惠養老、京郊小鎮養老、環京田園養老等多樣化的基地建設開發模式外，也要重視養老地產的帶動作用。有相當一部分的老年人向往養老基地的生活環境，但又傾向于居住自有房屋，一是滿足感更強，二是能為后代留下房產。因而，應因地制宜出臺養老房產的用地規模、標準與布局原則。政府可考慮在環京地區以出讓方式供應社會福利用地，地產開發商嚴格按照政府規劃及標準以BT方式建設養老基地，建成后將其無償交付給運營機構，以其中的養老地產(公寓)的產權銷售作為項目回報。這一則為那些試圖將京內住房置換為環京養老公寓的養老人群提供經適老化改造的商品化住房；二則通過實施“以土地換投資”，盤活存量土地資產，吸引社會資本加入環京養老基地的建設中。

利用環京存量資源建設養老服務設施，鼓勵利用商業、辦公、工業、倉儲存量房屋及社區用房等創辦養老機構。發掘環京地區社會閑置資源，鼓勵疏解騰退的廠房、校舍、培訓療養機構等設施，優先用于養老服務設施。當前，可著重考慮“制定北戴河地區培訓療養機構轉型發展養老服務規劃，建設北戴河地區培訓療養機構轉型發展養老服務集中示范區。”同時，還可考慮“將閑置的公益性用地調整為養老服務用地”，從而降低空間置換成本，減少建設時間。此外，大力提高設施綜合利用率，鼓勵將養老設施與其他公共服務基礎設施集中設置，分時段、分空間使用，提高服務效率和節約土地資源。

積極推動新版養老機構星級評定及“智慧健康養老示范基地”的建設評選，增強空間置換動力。2021年10月，北京市地方標準《養老機構服務質量星級劃分與評定》正式實施。與舊版相比，新標準中環境、設施設備兩大類評定項目所占比重更加突出，評定內容更加豐富。同時，工業和信息化部等三部委明確提出:“到2025年，在全國范圍內建立100個以上智慧健康養老應用示范基地，進一步強化示范引領效應。”截至目前，在已被認定的四個批次共69個養老基地中，京津冀地區只有河北廊坊市固安縣得到了認定，因此尚有很大的提升空間。城區內大部分養老機構由于設計陳舊、空間有限，很難進行更新改造，而若在環京地區新建，則可使其一開始就按照高標準建設，或獲得更高的星級，或被認定為示范基地，形成較強的品牌效應，能更有效地吸引養老人群，從而取得比市區內更好的經營績效，最終增強空間置換動力。

(三)創新“以房養老”形式

在需求層面，通過出臺稅費減免等優惠政策，創新“以房養老”形式，形成“住所空間置換”機制，刺激環京養老需求，優化城區住房資源配置。京籍老年人城區的自有住房往往會成為阻礙其參加機構養老的重要因素。但是，若能實施“住所空間置換”便可變阻力為動力。以出賣或出租城區中自有住房的收入，支付環京機構養老或養老地產的費用，可使京籍老年人充分利用城區與環京地區的“地價差”，享受低成本且更加適宜的居住環境。同時，又能為北京市城區提供大量的優質房源，在一定程度上平抑房價或租金，降低城區居住成本，有利于為首都的高質量發展吸引中青年人才，煥發城市活力。為此，政府應在通過出臺稅費減免等優惠政策刺激環京基地養老需求的同時，優化城區住房資源配置。

實行住房置換納稅額抵扣。對于通過出售城區房屋進而在環京地區購買養老地產的業務，可以在城區出售房屋的計稅額中扣除養老地產的購房支出后再予計稅，具體操作可通過直接抵扣(先買新再賣舊)或退稅(先賣舊再買新)完成；同時，對于購買養老房產應繳的契稅，可以抵減城區賣房款后再予計稅。對于通過出租城區房屋進而在環京養老機構簽訂長期入住合同的行為，可考慮僅對其城區租金收益扣除養老機構對其收取的床位費之后的差額計稅。

實行房屋買賣安心服務及服務費優惠。鑒于房屋買賣環節眾多、流程復雜，民政部門可出面通過招標方式將城區房產的賣出業務打包委托給信譽好、實力強的房產中介，以委托服務合同的方式，明確各環節的服務標準并統一實施優惠的中介服務費率。京籍養老人群可憑在環京養老地產的購房合同或養老機構的入住合同，享受上述安心服務的同時，進一步降低賣房成本。

(四)構建養老基地網絡

在運營層面，通過實施遞增級差式補貼減輕養老機構的運營壓力，通過構建養老基地網絡，增強環京養老對老齡人口的吸引力。應實施京津冀養老機構“同心圓”遞增級差式補貼標準，吸引更多的企業在環京區域布局養老機構，而不再過于“執著”投資京內市場。長期以來，京津冀地區關于養老機構差異較大的財政補貼額度一直影響著企業的落戶選擇。雖然“環京養老圈”吸引了不少企業布局養老產業，但有一部分企業遲遲不肯行動，其核心原因就是在北京投建養老機構成本較高且競爭太激烈。而著眼北京周邊，大量未被開發的養老“處女地”投資風險又相對較大。從2014年開始，北京市財政對社會興辦的非營利性養老機構，每新建一張養老床位給予4-5萬元的一次性建設補貼；全面推行養老服務機構綜合責任保險補貼政策，北京市財政補貼保費的80%，服務機構自行負擔20%；出臺養老機構運營補貼管理辦法，綜合考慮收住服務對象身體狀況、服務質量星級評定、信用狀況、醫療服務能力4個維度，對養老機構實行差異化補貼，每床每月最高達1050元；其后，又突破營利性與非營利機構壁壘，實行同等運營扶持政策。然而，根據河北省新政，對社會力量通過購置土地新建和利用自有房產改建的非營利性養老服務機構，僅給予每張床位4000元的建設獎補；對于社會力量租賃房產開辦非營利性養老服務機構且租賃合同在五年以上的，每張床位僅給予2000元建設獎補，而且最高獎補金額不超過200萬元。顯然，盡管河北省已提高了補貼標準，但與北京市相比，仍有不小的差距。在津冀短時間內難以企及的高額補貼“誘惑”下，部分民營機構更愿意選擇留京“吃補貼”。為此，建議對京外接收京籍老年人的機構進行較高水平的補貼，補貼標準應采取“同心圓”遞增級差，即以北京市中心城區為圓心，向外根據半徑長短來確定補貼金額，補貼原則為距離越遠補貼額度越高。

推動養老機構連鎖化(或聯盟化)、特色化、標準化運營，形成環京養老基地網絡。對京籍老人來說，其大都被城市良好的生態環境與居住環境所吸引，因此才愿意接受異地機構養老。這意味著，為有效引導京籍老年人選擇異地養老，應當在首都周邊著力打造各具特色、生態宜居而又能提供標準化養老服務的養老基地。一方面，可整合特色資源發展健康養生旅游產業，旨在滿足養老人群在延年益壽、強身健體、修身養性、身體醫療、修復保健、生活體驗和養生文化體驗等方面的多元化訴求。利用生態較好區域得天獨厚的自然環境與豐富的生態資源和歷史文化交相輝映的優勢，將健康養生養老的概念與文化旅游、休閑娛樂等業態進行融合，發展健康養生旅游產業，同時進一步利用氣候、森林、溫泉、田園、湖河、文化、醫藥等資源，在環京不同區域開發森林康養、田園康養、溫泉康養、康復基地、中醫康養、休閑康養等項目，打造具有鮮明特色的健康養老基地。另一方面，鼓勵養老機構連鎖化或聯盟化發展，形成養老基地網絡并提供標準化的養老服務。入住的老年人可以根據自己的居住偏好、消費能力與季節變遷，在基地網絡內進行“旅居”。一方面，可給養老人群以更多的選擇，體驗不同的居住環境，以提升環京養老的吸引力；另一方面，還可通過經濟手段調節網絡內各機構的入住率，使之相對均衡，從而獲取規模經濟效益。

六、結語

隨著北京市人口老齡化程度的日益加深，基礎設施不適應人口老齡化速度及老齡社會發展進程的矛盾越來越突出。同時，北京市的城市定位也對疏解人口、提升土地利用效率提出了更高的要求。實施北京市機構養老資源的環京空間置換與地理集聚，不僅可以推進京籍老年人養老的宜居環境建設，滿足其更高的生活與精神需求，而且還可以進一步推進北京國際一流和諧宜居之都的建設工作。