實質性化解行政爭議的程式建構

李 元 華

(東南大學 法學院，南京 211189)

一、問題的提出

2021年12月，《最高人民法院關于進一步推進行政爭議多元化解工作的意見》中提出要從源頭上化解行政爭議，促進行政爭議的訴源治理。然而我國行政訴訟程序起步較晚，脫胎于民事訴訟程序以及諸多單行法，直至20世紀90年代我國才有了真正意義上的《行政訴訟法》，加之以往重政策和行政、輕司法和程序的制度建構理念使得司法權地位孱弱，行政訴訟日益陷入立案難、審理難、執行難的尷尬境地，從而使行政爭議的實質性解決也難以實現有效破局。理論界對此問題的關注較為分散，如有觀點認為當前行政爭議的解決路徑具有明顯的和解偏好，需要在體系解釋中重新解構；有學者認為檢察參與機制是當前化解行政爭議的主要出路，行政審判績效考評體系和調解制度的梯度適用等可以用于解決行政爭議的規范構造；另有觀點認為化解行政爭議要發揮行政復議的主渠道作用，必須建立動態流程的行政復議機制，等等。在此綜合梳理相應文獻后發現，現有理論觀點及建言策劃大都傾向于具體化的規范構造，偏重于問題的直面紓困，但卻缺乏系統而又成熟的方法論作為支撐，因此下文將嘗試以審判中心主義作為方法論對化解行政爭議的焦點問題展開具體論述。

(一)實質性化解行政爭議的現實障礙——審判權偏位

行政訴訟在我國真正落地不過幾十年，無論是案件數量還是體系成效都無法與民事或刑事訴訟相比擬，但行政訴訟案件數量少并不代表行政糾紛少。事實上大量的行政爭議并未能進入到司法程序中，進而行政訴訟的案件數量自然相對較少，而此等局面的出現皆可歸結于審判權在行政訴訟中的偏位狀態，其具體表現在三個方面： 第一，行政訴訟制度定位不清晰。行政訴訟法脫胎于民事訴訟，某些場合下也與民事以及刑事訴訟并稱為三大訴訟體系，但進行法的細致分類和研究時，行政訴訟法卻與憲法和行政法歸為一類，如此分類的首要原因便是行政權的異常行使狀態。因為強勢的行政權使得行政訴訟法無法真正歸入到訴訟法的行列中，潛臺詞便是行政權不同于公訴權以及普通訴權，因為它與審判權的事實關系表明其并不符合訴訟原理，故而嚴格意義上仍未達到訴訟法的標準。第二，審判權的功能設定不明確。受制于歷史原因，審判權在三大訴訟體系中的權威地位只有在民事訴訟中得到了充分體現。審判權一旦面對國家公權力時便會陷入尷尬局面，甚至在某些時刻會成為其他權利的附庸，因為審判權的角色定位尷尬，所以導致的直接后果就是行政權和司法權的激烈沖突。第三，行政訴訟中審判權的公信力較低。傳統社會倡導無訴的價值追求，在儒家倫理的長期影響下，國民基本養成了厭訴的思維認知，但時至今日，伴隨著法治思想宣傳的不斷深入，將個人訴求訴諸于法院已經成為一種人人可接受的觀念，在民事訴訟中大量案件涌入法院甚至出現了訴訟爆炸的現象。然而在行政訴訟中卻恰恰相反，我國行政訴訟案件數量遠遠少于其他訴訟類型，數量少的原因與行政高權有著緊密關聯，民眾對于行政訴訟的參與度低并非是因為厭訴，而是因為行政訴訟中的審判權處于偏位狀態從而無法得到當事人足夠的信任。

審判權偏位是當前化解行政爭議所面臨的主要阻力，實質性化解行政爭議需要借助以審判為中心的改革將審判權“扶正”，方能有效實現制度的遠期目標。因此面對大量的行政爭議，我國的行政訴訟制度應時刻保持旺盛的生命力，要充分借助審判中心主義將偏位的審判權重新拉回到正軌，并使其成為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，進而達到程序畢、爭議息的善治效果。

(二)以審判為中心不應只是刑事訴訟畛域的“專利”

2015年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出要推進以審判為中心的訴訟制度改革，隨后一系列政策及規范性文件的發布將以審判為中心的訴訟制度改革推向高潮。但綜合分析官方層面所發布的規范文件卻鮮有要求將此次改革施行到民事或行政訴訟畛域的痕跡，理論界關于以審判為中心制度改革的跨界探討也屈指可數，仿佛唯有刑事訴訟才需要進行以審判為中心的改革已經成為定論。

實言之，一是制度發展至今且不管改革成效如何，如此規模宏大的訴訟制度改革只局限于一種訴訟類型，在偌大的法學體系中只徘徊于刑事訴訟領域，即便單純基于經濟學視角分析，其性價比也是比較低的，因此以審判為中心的訴訟制度改革并不應只是刑事訴訟的專利，其內涵和外延畛域均應大幅擴張。二是民事、行政訴訟程序在面臨公權與私權、形式正義和實質正義的矛盾時與刑事訴訟所面臨的問題高度相似，屬于“同病相憐”。民事訴訟當事人在事實層面上面臨著司法公權力的絕對壓制，而行政訴訟的原告則要面對司法公權力和行政公權力的雙重壓力，至少在當前的行政訴訟中，原告當事人很難做到在審判權的縱向規制下自由而有效地實現與行政權的平等對抗，高申訴率、高上訪率、高信訪率便是有力的證明。三是以審判為中心的改革并未結束，且黨的十八屆四中全會提出的訴訟制度改革并未完全將其局限在刑事領域，雖然其改革目標的闡述主要以刑事訴訟的術語表達，但這并不意味只有刑事訴訟制度需要進行改革。退一步講，即便官方層面的訴訟制度改革空間有限，但審判中心主義下的行政訴訟程序探討仍極具必要性，因為行政訴訟的運行現狀比之于現在的刑事訴訟程序更需要一場以審判為中心的改革來溯本清源，厘清復雜交織的權力關系。故立足于司法現狀，總結行政訴訟制度實踐經驗，研究行政訴訟與審判為中心的深層關聯，探究審判為中心視域下實質性解決行政爭議的治理程式實屬緊迫而又必要。

二、行政爭議化解之審判中心主義的介入與適配

(一)以審判為中心的改革仍未完待續

以“審判為中心”為關鍵詞在中國知網中進行文獻檢索后發現，最新的核心期刊文獻已不多見，期刊年發文數量由2016年的420余篇過渡至今僅剩百余篇，從側面亦可看出這場曾經呼聲極高的改革已經不再是理論熱點，其實踐價值也在逐步衰退，但這并不能證明以審判為中心的改革即已完成了制度目標而功成身退，具體論證可從改革的深度和廣度兩個角度進行總結：

1.立足于改革的深度。以審判為中心的改革即便只局限在刑事訴訟領域進行評判，其也并未完全達成改革目標，因為改革的實質性舉措并不具體。以審判為中心的改革內涵應有兩個角度：一是要對刑事訴訟的訴前制度進行改造，使庭前程序也體現出司法化的特點。二是要做到庭審實質化。有學者認為，訴訟程序中的證明標準問題是審判為中心改革的一項重點問題，但法院能否在行政訴訟中真正實現庭審實質化才是重中之重。不難看出，改革的內涵雖以刑事訴訟為核心，但學界對改革的復雜度和長期性都有著清醒的認識，有學者更是認為“十八屆四中全會決定提出的認罪認罰從寬制度已經從試點、立法進而全面走向司法實踐，而以審判為中心的訴訟制度的改革甚至在理論上的討論也沒有完成”。

2.立足于改革的廣度。以審判為中心的改革在刑事訴訟領域雖未達成改革目標，但改革執行者至少不斷地在推動和嘗試，然而在民事訴訟以及行政訴訟領域根本就沒有與之相關的實踐探索。因為冤假錯案是社會不穩定因素的重要誘因，所以為了維護社會穩定要推行以審判為中心的刑事訴訟制度改革，那么在行政訴訟領域的理由同樣也非常充分。高申訴率、高上訪率、高信訪率也是需要重點關注的社會不穩定因素，況且行政訴訟同刑事訴訟一樣也廣泛存在著審判權偏位的現象，所以審判為中心的改革實際上處于自我保留的狀態，無論是改革的深度還是廣度，其距離預期目標仍有一段距離，以審判為中心的改革仍處于未完待續的狀態。

(二)審判中心主義的方法論意涵

若能將審判中心主義貫穿到行政訴訟中并使其徹底觸及行政權的施展邊界，則審判中心主義在某種意義上即具備了方法論層面上的意涵，如此行政訴訟的諸多問題都可以從源頭上作出合理的解釋設計，其具體表現為：第一，審判中心主義具備作為方法論的實踐基礎。以審判為中心發源并扎根于刑事訴訟領域，刑事訴訟中的被告人面對強勢的國家機關作為公訴人，其自身屬于明顯弱勢的一方，但伴隨著刑法及刑事訴訟理論的不斷成熟，疑罪從無、公正審判的原則早已深入人心，盡管刑事訴訟仍無法完全避免出現冤假錯案，但有利于被告人、無罪推定等訴訟原則已成為人們共識并內化到制度規定中。同樣，若將審判為中心的理念貫穿到行政訴訟中，行政權也一定會像公訴權一樣被法律所限縮，行政機關的天然優勢地位至少在形式上會發生轉變，況且與刑事訴訟中強大的公訴權相比，行政權的威力相差甚遠，因為出現冤假錯案時，以公訴權為核心推力所導致的直接后果甚至包括對犯罪嫌疑人生命權的剝奪，這一點行政權是無法做到的。第二，審判中心主義的方法論意涵可以有效化解司法權裁決行政權的尷尬局面。行政訴訟的被告是行使國家公權的行政機關，所以法官在面對被告時難免有所顧慮，裁決者既有可能將兄弟單位的執法行為判定為違法，亦有可能對上級政府機關的行為作出正誤評價，這一點在司法省級統管體制改革前體現得尤為明顯，故如果能理順其中關系，使審判中心主義最終體現到國家立法中，司法機關便可以依法司職，減少來自于其他非司法性權力的干擾。

(三)行政爭議解決與審判中心主義的耦合適配

1. 虛擬阻力解構。一方面，表面上看，公共行政完全是國家現象，基于行政權的特殊性，審判中心主義似乎無法涉足行政爭議的解決。但事實上，一是行政權來自于人民代表大會制度的授權，但不可否認的是司法權同樣也來自于人大制度的授權，審判機關居中審理行政案件的訴訟程序是國家層面的制度架構，它們的差別僅在于主要職能不同，但在權源上卻并無二致。二是并非所有的行政機關都能夠依法履職，站在行政權天然正義的邏輯起點上思考問題并不合理。行政爭議何以會發生？就是因為其中一方當事人或雙方當事人違反了法定程式，行政機關始終要牢記自己也是當事人之一，況且行政訴訟的啟動程序只能由行政相對人提起也充分說明行政訴訟是以維護相對人的合法權益為邏輯起點的。三是行政訴訟的立法目的沒有任何字樣提及維護社會穩定是訴訟的目的，并且法律對于審判職能的表述為監督行政機關依法行使職權，故綜上分析行政機關的特殊地位至少在形式上并不特殊。

另一方面，制度關聯性障礙亦不能構成實質性阻力。行政權在我國權力結構中的角色一直居于強勢地位，這是歷史及社會治理結構等多種因素綜合作用的結果，所以即便將以審判為中心的改革內化入行政訴訟制度中也不能對整個權力結構進行更改，尤其是制度間較強的關聯性使得單方面在行政訴訟中提升司法權的地位不具有現實意義，此即制度關聯性障礙。對于制度關聯性障礙的分析，只需將三個重要的關鍵點進行區分便可以清楚地得出結論：一是要區分清楚國家權力結構和國家制度之間的區別。權力分布是一種狀態，而制度才是正式層面上的國家公器。權力的分配可以不呈現自身的規律，可以不用事先預設分配規則而事后根據現實情況進行調整，但國家制度必須事先預設好各種可能情形方可公布施行，權力分配是制度建構的結果。二是要區分清楚應然和實然狀態的區別。現行權力結構是實然狀態，這是由之前多種因素綜合作用的結果，建構以審判為中心的訴訟制度是應然狀態，二者之間是理想與現實的關系，但現實狀態并非是一成不變的，朝著應然方向進行轉變不具備可能性的判斷未免具有較強的主觀性。三是要區分清楚行政權的張力和畛域。伴隨著社會矛盾的激增，行政權的畛域可以向外擴展，因為這本身也屬于行政機關的職權所需，但是橫向擴展不代表著行政權可以縱向拉伸，進而在行政訴訟中向上擠壓司法權，向下侵占私訴權，如此訴訟機制便無法維持穩定的三角形結構，對于行政糾紛的解決而言也并無助益。

2. 契合度解析。審判中心主義與行政爭議解決機制的融合具備可行性，其契合度解析可從三個維度出發進行判斷：一是從行政訴訟的效能看，因為審判權過度偏位，行政訴訟未能有效發揮化解行政爭議的功能，亟須將審判權拉回正軌并將其放之于核心的位置上，才能回歸訴訟的本質。二是從審判為中心的改革效能看，以審判為中心的改革只局限于刑事訴訟，但在刑事訴訟領域的成效卻不明顯，無論從改革的深度還是廣度上評價，此次改革都未能完全達成理想中的改革目標。因此，亟須增加深度，并且要橫向擴展其廣度，作為一項訴訟制度領域的改革，三大訴訟法體系中最為邊緣的行政訴訟絕對是最佳選擇。三是從國家權力分布格局看，行政機關長期占據著實質主導地位，在目前的制度框架下司法權的施展空間相對有限，以法為名、以維護社會穩定為據，司法權在行政訴訟中也應當占據自身該有的一席之地。尤其監察體制改革后，原本大司法權框架下的“兩反”職能已經自立門戶成為監察權，司法權面臨著權力失衡的風險，需要在國家治理體系中尋找到自身該有的地位。因此從制度現狀、改革成效以及國家權力分布三個維度出發都可以窺見以審判為中心與行政訴訟二者之間較為完備的契合度。

三、實質性化解行政爭議關鍵性盲點的解構與澄清

(一)行政訴訟立法目的解構與澄清

此處認為對以審判為中心視域下的訴訟目的應作狹義解釋，即解決行政爭議是行政訴訟的核心目的，其余的立法目的均為工具性目的。將解決行政爭議提升到核心位置，既是回歸訴訟原理的表現，也是審判中心主義在行政訴訟中內涵深化的基本要求，具體的論證理由如下：

一者，官方層面的立法目的設計司法化傾向明顯。由1989年《行政訴訟法》所規定的多重訴訟目的到2014年增加解決行政爭議，由正確審案到公正審案，由維護和監督執法到單純的監督執法，立法目的如此變化其背后反映的是價值取向的轉變。由追求客觀真實到追求形式真實是第一個轉變，由追求穩定的社會秩序到追求訴訟法意義上的定分止爭是第二個轉變，由規定審判服務于執法到規定審判監督執法是第三個轉變，三種轉變的實質含義其實就是審判中心主義在行政訴訟法的貫徹，并且這是一種無形的觀念滲入。二者，制度目的設定應基于規范本身，不宜作擴張解釋。盡管規則創設者都希望達成法律條文的功能最大化，但不同制度間的自然差異是不可避免的，對目的進行擴張解釋則不可避免地會使不同制度目的失去區分度，而同質化的制度目的基本屬于形同虛設。基于此可得出兩點結論：第一，行政訴訟目的應當嚴格立足于法律本身進行討論，擴張解釋并不可取。行政訴訟不是萬能的，不能包羅萬象地將所有社會目標涵蓋在內，所以行政訴訟的核心目的非常明確，就是要在審判權的主持下實質性解決行政糾紛，這是訴訟制度的本源也是根本性要求。第二，一元目的更符合審判中心主義的本質要求。當下我國的行政訴訟制度并不成熟，基于制度能力設置一元目的是相對恰當的，其余目的都是手段或者是一種價值追求。設定多元目的無法體現出行政訴訟的專有功能，以審判為中心的改革始終要回歸到訴訟制度中，而以審判為中心的本質含義就是要將審判功能放置于核心位置上。審判的首要功能是對當事人的爭議進行裁決，至于希望達成維護當事人的合法權益或是保護社會正義等都屬于第二層的工具性目標，并且通常情況下制度運行結果距離工具性目標的實現仍存有一段距離。

(二)調解制度與行政訴訟的關聯解構

一是調解進入到行政訴訟中是否必要可行。法律雖然規定了行政訴訟可以實行調解的例外情形，但《行政訴訟法》第60條的規定非常明確，即法院審理行政案件原則上不適用調解，理論界亦有觀點認為將調解適用于行政訴訟中會受到公權不得處分原則的限制。行政訴訟程序實質上是公權與私權相互交織的混合型訴訟程式，并非只是單純的公權訴訟。如果認為行政行為的合法性只能由法院判定，行政機關因不具有處分權而無法適用于調解，按此邏輯，一則會構成對原告正常訴權的剝奪，二則構成對行政權的限制，三則忽略了行政訴訟的價值。行政訴訟的價值要通過解決行政爭議來體現。行政爭議的解決并非只能靠判決和原告撤訴的方式才能達到，調解制度在行政訴訟中保持一定的限度同樣也可以成為解決行政糾紛的有效工具，因此只要能實質性解決行政爭議，在法律框架內的自愿調解也應當是被允許的，調解在行政訴訟制度中并不存在實際的操作障礙。

二是如何界定調解在行政訴訟中的功能定位。調解在行政訴訟中的功能定位不應單純基于行政機關和司法機關的利益來界定，應當采取綜合視角在法律效果、社會效果和制度效果中尋求衡平。調解制度的首要功能便是力求實現法律效果，法律效果要求以維護當事人的合法權益作為價值追求。以人為本是司法程序設定的本質要求，所以法律效果實現的關鍵點應該是維護處于明顯弱勢地位的原告的合法權益。調解制度所應追求的次要效果是社會效果，社會不穩定要素是影響社會效果實現的關鍵，但法律效果的非實現狀態是產生行政爭議的前提，所以調解制度所要達成的解決行政糾紛、維護社會穩定的社會效果在結構層次上明顯要低于法律效果。制度效果是調解制度所應追求的處于最后層次的目標，因為它既不是法律程序設定的目的，也不是行政訴訟的立法目的，所以制度效果理應居于末位。綜上可知，調解制度在行政訴訟中的功能定位應當是法律效果、社會效果和制度效果的統一體，但法律效果為首要目標，即維護原告的合法權益是調解制度在行政訴訟中的核心功能定位。

三是如何確定調解在行政訴訟中的空間適用標準。一方面，要遵循類型化標準。基于行政訴訟的公權特性，行政訴訟調解不同于民事調解。因為民事訴訟的原、被告皆為私權訴訟主體，在進行利益衡量時較少會因為法官的居中調解而對結果產生實質影響。而在行政訴訟中，無論是司法機關還是行政機關面對調解的態度都有自身的固有立場，司法機關很難保持真正的中立，行政機關也不會因為身處司法程序中就放低姿態。所以不論空間范圍如何調整，只有在雙方都自愿采取調解結案時方可進入到調解程序，而合意的前提便是此類案件由雙方自行處理在程序上是可行的，所以訴訟類型、案件類型以及訴求類型都是必須考慮的要素。另一方面，要遵循適度謙抑標準。調解制度因為其非強制性特點容易受到人為因素的干擾，例如部分民事案件為提高案件結案率而強迫原告接受調解，以多元糾紛解決機制為外衣侵犯當事人的處分權等。因此行政訴訟既要警惕行政權對司法權的干擾，同時也要警惕司法權對當事人處分權的侵犯。行政訴訟中的調解制度要始終保持謙抑，以避免出現為強行達成調解而侵犯當事人訴權的情形。

(三)關鍵程序性事項的解構與澄清

1.審判中心視角下的舉證責任。舉證責任倒置是行政訴訟的一大特點，三大訴訟類型中只有行政訴訟法對舉證責任倒置有著明確規定，而如果要將審判中心主義融入行政訴訟中可發現其改進空間依然很大。回歸到訴訟程序中，無論民事訴訟還是刑事訴訟，在舉證責任分配上當事人雙方都基本處于相對平等的地位，所以行政訴訟要想實現司法化必然也要在程序法框架下創設屬于自身的訴訟規則。以審判為中心的本質要求不僅體現在要限縮行政權施展空間，同時也包括對于被告訴訟權利的特殊保護。權力和權利應當是動態平衡的，當權力被限縮時，其權利就應該得到適度擴張，故在此認為審判中心主義下的行政訴訟不需要嚴格意義上的舉證責任倒置，為了彌補原告事實上的弱勢地位，可由法官在取證方式上予以特殊照顧，但在舉證責任分配上應當貫徹基本的訴訟原理。

2.審判中心視角下的行政負責人出庭應訴制度。2014年《行政訴訟法》、2018年《行政訴訟法》解釋以及2020年《最高人民法院關于行政機關負責人出庭應訴若干問題的規定》都對行政機關負責人出庭應訴作了專門規定，但實際成效卻并不明顯。行政負責人因為各種事由拒絕出庭的情況不在少數，究其根源在于司法權對于行政負責人不出庭應訴的情形缺乏有效的規制措施。然而若以審判中心主義的視角去分析行政負責人出庭應訴制度，結果可能與通常的認知相左。以審判為中心要求在審判機關的主導下雙方當事人圍繞所涉爭議進行公平論述，要基于平等的訴訟地位進行程序運轉，行政機關不享有程序之外的特權，同樣原告也不具有特殊化的權利。所以雙方各自都可以委托訴訟代理人出庭才是審判程序的常規要求，否則原告委托訴訟代理人出庭，而要求行政機關負責人必須本人出庭，本身也是一種權利的不對等狀態。故而基于審判中心主義視角，行政機關負責人并非一定要在出庭應訴上表現出積極的姿態，而應當將工作重點集中到執行司法判決和尊重司法權之上。

四、審判中心主義視域下實質性化解行政爭議的治理程式

審判為中心視域下行政爭議的治理程式應立足于訴訟階段論進行具體的制度規劃，在行政訴訟中可以用審理前、庭審中和裁決后為標準將行政爭議的處理過程劃分為三個階段，即庭前階段、庭審階段以及審判監督階段(簡稱為訴前、訴中和訴后三階段)，然后分別立足于三階段進行具體的制度謀劃。

(一)訴前程序治理程式

如果行政訴訟領域缺乏司法公信力，當事人自然會把行政權與司法權混合在一起而放棄行使權。同時協商和解的過度使用致使場外欲訴者因看到大量案件的最終處理結果是撤訴，出于對權力和訴訟成本的考慮會止步于訴訟程序之外轉而進行信訪或申訴，但申訴和信訪程序因為不具有司法機關嚴格的程序引導，繼而行政爭議解決的時間會更長，最終只能使問題更加復雜化。以審判為中心并不意味著要使審判結案成為數量上的冠軍，完善司法準入規則是訴前程序治理程式的第一步，除了法律明確規定的如政治性行為、內部行政行為以及終局決定行為等，行政訴訟的整體受案范圍應當適度擴大，畢竟在三大訴訟體系中行政訴訟的案件數量處于明顯的末位。當然此處的受案范圍并非完全是通常意義上的概念，其不僅包括整個行政訴訟程序的受案范圍，同時還可細化為進入到審判程序的案件范圍。一方面，訴前階段要努力將行政爭議引入到司法程序中，通過宣傳教育加強引導，改變當事人不敢訴、不信訴、不能訴的局面，引導當事人將自身訴求訴諸途徑從非訴解決機制轉移到司法程序中也是審判中心主義的要義之一；另一方面，即使行政訴訟領域沒有關于訴訟爆炸的憂慮，將案件終結于庭審之前單從效率上看也是值得鼓勵的做法，所以關于受案范圍的限定應當保證外松內緊，既保證原告訴求能夠不受干擾地進入到行政訴訟程序中，同時也要在節省訴訟成本和接納當事人訴求之間尋找到平衡點。

(二)訴中程序治理程式

1. 實質化庭審規則的具體形塑。庭審實質化是行政爭議解決機制訴訟化改造的首要目標。第一，要摒棄特殊化的固有觀念。《行政訴訟法》第8條明確規定當事人在行政訴訟中的法律地位平等，但現實中在理論上設計出非平等訴訟模式的實例不在少數，要么偏重于強調行政機關的公權屬性進而建構出不同于民事訴訟的特殊程序設計，要么偏重于強調原告實際上的弱勢地位而限制行政機關。所以，欲進行訴訟化改造，必須要摒棄一切特殊化的固有觀念，從形式上真正將當事人列入平等的訴訟地位，減少區別對待，以審判者的客觀傾向去彌補當事人事實上的不平等地位。第二，完善法庭調查與法庭辯論的程序環節。過分依賴法院的主導作用是糾問式訴訟程序的固有缺陷，然而當一方當事人較為強勢時，法院的主導作用便無法完全發揮，從而審判成效也會大打折扣，為此在庭審中應賦予法官更強的控場權。具體到行政訴訟中，因為原告在舉證、質證等多個程序環節處于事實上的弱勢地位，審判機關應當在法庭調查時將程序設置向著有利原告的方向適度傾斜，助力原告在法庭調查時擁有更大的話語權。在法庭辯論環節要在法官主持下真正實現自由辯論和平等對抗，可嘗試借鑒民事訴訟的辯論模式改造形式化的辯論程序。第三，改革量化考核指標，提升法官行政業務審判能力。庭審實質化不僅體現在對行政機關的約束上，同樣對于審判隊伍而言也是一種挑戰，為此需要高超的訴訟能力和審判藝術與之相匹配。

2. 線性調解模式的體系建構。審判中心主義視角下對于行政訴訟調解制度的體系建構應當分別從長度和寬度兩個方面入手，沿著線性調解機制進行具體形塑。

一方面，關于調解制度的 “長度”。調解的長度所指的是調解的案件適用范圍。伴隨著我國司法進程的不斷推進，政府公信力的提升勢必會直接映射到行政訴訟的案件數量上，未來行政訴訟也會與民事訴訟一樣面臨案多人少的困境，所以調解制度作為解決爭議的有力工具可以在案件分流上發揮重要作用。現行規定將調解的長度局限在行政賠償、補償以及標準模糊不定的自由裁量權案件上，明顯不能適應未來的發展趨勢，況且審判中心主義下的行政訴訟并不存在阻礙調解制度擴張的固有因素，訴訟化改造后的審判程序決不允許公權機關將公權力延伸至法庭之中，所以應當適度放開調解制度的案件范圍限制。另一方面，關于調解制度的“寬度”。將調解制度的案件范圍放開并不意味著要鼓勵使用調解方式結案，可選擇使用調解和傾向使用調解是有區別的。給予法院充分的主導權并非是鼓勵法院使用調解制度結案，畢竟以民事訴訟的經驗看，調解制度的完全放開很大程度上會導致調解濫用的風險，進而可能出現司法權和行政權共同努力促成原告撤訴，在實質上剝奪原告處分權的情形。故行政訴訟的調解制度需要擴展其長度但同時要限縮其寬度，最終結構偏向于橫向拓展而縱向限縮的線性體系。具體實施可通過對法官的考核量化指標進行調整，以事后監督的方式限制法官肆意使用調解，對法院為了完成業務指標而在實質上強迫當事人選擇調解結案進行懲戒與考核，等等。

3. 行政訴訟審查模式的訴訟化改造。當前我國行政訴訟審查模式主要以合法性審查為主，審查范圍定位于全面審查。合法性審查的含義不僅包括涉及原告訴訟請求的行政行為審查，而且還包括其他行政行為的合法性以及規章以下規范性文件的審查，在此模式下原告向法院提起訴訟只是發動程序的第一步，一旦案件進入到庭審程序中，法官將對整個行政行為的全過程進行合法性審查。但從審判中心主義的視角看，將原告的訴訟請求列為一種發動程序的信號，隨之經全面審查后可能得出與原告訴求毫無關聯的裁決結果，無論對于原告還是作為被告的行政機關而言都并非公平。司法權的行使空間是有限度的，任何未進入到訴訟程序中的行為都不應受到司法權的評價，只有原告訴求所涉及的行政行為才可以進入到司法權的管轄范圍中。當然現行審查模式的設計初衷不難理解，主要是為了壓制行政權以保護處于公權包圍之下的原告，但如果對行政訴訟進行徹底的訴訟化改造，此種全面審查的模式也應當隨之改進。具體可按照基本的訴訟程序進行改造，本著不告不理的基本原則進行，法院只就涉及原告的行政行為進行審查，最終圍繞原告的訴訟請求作出合理評價，這并非是對行政機關的偏護，而是對原告訴權以及訴訟程序應有的尊重。故以審判為中心要求在訴訟程序中審判權居于核心地位，但并不意味要突破司法謙抑原則進而無限擴張司法權的外延，畢竟受制于司法能力，在眾多社會領域中司法權的可施展空間要比行政權小得多。

(三)訴后程序治理程式

1. 裁決執行層面。當前我國司法機關對不履行司法裁決的制裁手段非常有限，盡管刑法規定了拒不執行判決裁定罪，但現實中可實際操作的可能性很低。在多數時刻對處于敗訴地位的行政機關要通過非強制性措施來執行裁決，其中司法建議是督促履行裁決最為主要的形式，現實中很難看到有實質上對行政機關強制執行的案例。受制于現行體系結構，因司法機關不具有強有力的執行手段，也就造成了行政訴訟在三大訴訟體系中的尷尬地位，所以將行政訴訟進行以審判為中心的訴訟化改造，必須要架構起強有力的執行體系。事實上，當前制度運行實踐并不缺乏強制執行的規范構造，其癥結在于預設的規范程式得不到實質性執行，然而此局面并非只靠司法機關自身便可以徹底改變，更深層次的原因是國家權力的分布格局所致。但并不能就此排除仍有大量具有可執行性的措施具備付諸實施的可能性，譬如可以借助異地審理、提級審判的訴訟模式減少當地的人情干擾，加大對行政機關不配合執行司法判決的處罰力度，建立行政機關老賴社會曝光程序，搭建與監察委員會的協同辦案體系，等等，最終通過約束性改革措施力求將行政權納入以審判為中心構建的司法體系中。

2. 檢察監督層面。檢察職能的特殊性體現在檢察機關寬泛的職權設置中，行政檢察的含義不僅包括對行政機關的監督，同時也包括對審判機關的監督。行政檢察成效弱的原因多數可從上文所提的裁決執行層面中找到，其根源依然是權力分布格局所致，所以紓困路徑的選擇應更多地轉向于技術層面。在技術層面，最為關鍵的癥結即檢察機關缺乏有效的監督工具，其中以調查核實權最具代表性。《人民檢察院行政訴訟監督規則(試行)》并未賦予檢察機關具有強制性的調查核實權，檢察機關無法像審判機關一樣對行政行為開展有效調查。缺乏權力基礎自然無法進行有效的行政監督，況且這一缺陷并非只是在行政領域，它已然成為全領域內影響檢察監督職權行使的主要障礙，所以賦予檢察機關以強有力的調查核實權非常必要。具體可嘗試從調查核實權的啟動程序、適用范圍以及可適用對象入手建構嚴密的調查體系，同時要細化相應制裁規則，規范調查核實權的行使方式。此外，以審判為中心在訴后程序中主要依靠檢察監督進行貫徹，通過對審判行為的有效監督規范案件的審理過程，把未來占據主導地位的審判權關進制度的籠子中，對于審判中心主義主導下的行政爭議解決而言也是一項未雨綢繆的必要舉措。