從等價交換到功能替代
——關于農民土地承包經營權退出補償原則的政策討論

武 銳 高 陽

(山東省財金政企投資控股有限公司，山東 濟南 250199；山東社會科學院 財政金融研究所，山東 濟南 250002)

一、引言

農民土地承包經營權退出(以下簡稱“農地退出”)作為一項創新性制度安排，已在我國多地開展實踐探索并形成各有側重的退出模式，制度設計所遵循的依法自愿有償基本原則逐步確立。該項政策涉及多方利益主體，且受限于不同地區的資源稟賦差異，農民退出意愿影響因素復雜多元、補償標準缺乏公允標準等問題客觀存在。細化農地退出(特別是永久性退出)機制的有償性原則，厘清其補償標準確定的目標導向，是順利解決上述現實難題的關鍵所在。

在堅持有償退出原則的前提下，農地退出政策研究的重點需要轉向有償性原則如何體現、補償標準的確定應遵循何種原則等問題。關于補償標準的確立依據，學界有多種觀點。第一種觀點是以土地征收標準為參考，在戶籍改革中推進的退出補償多采用此類標準。由于土地征收的公益屬性，此標準遠低于農民自愿退出的期望補償，將其作為農地自愿退出的標準顯然缺乏可操作性。第二種觀點是以農地的經濟價值確定退出補償標準。在我國現行制度下，農地經濟價值實際包含了現狀用途經濟價值和發展權價值。對于永久性農地退出方式而言，農民既放棄了農地現狀用途經濟價值，也放棄了未來農地轉換為其他高經濟效益用途時的補償。對上述兩類價值進行等價補償，是市場化等價交換原則的體現。第三種觀點則是從維護退出農地農民權益的角度出發，倡導為其提供就業、農村社會保障、戶籍制度等方面的保障機制，或者為退地后自愿轉為城鎮戶口的農民建立可持續發展保障機制等等。在上述三種觀點中，第一種的計劃經濟色彩較濃，第二種則完全由市場定價，二者應用于指導實踐均有其局限性。第三種觀點契合現階段破解城鄉二元結構、推動城鎮化進程和加快鄉村振興的戰略要求，但是具體細化的補償機制仍有待進一步探討。

功能視角可作為研究我國農村土地制度及政策的有力突破口。農地的生產資料屬性及生產功能是其最基本的屬性和功能。從經濟功能和社會功能的角度劃分，農地的經濟功能包括農民收入、穩定預期、資產保值增值等，社會功能包括保障農民就業、平抑風險、替代農村人口社會保障等。農地福利保障功能可細分為生存保障、集體互惠、財產享益和情感寄托等功能，農地的生存保障功能不斷弱化，福利功能尤其是財產功能逐步顯現并增強。農地福利保障功能與制度保障功能和社區保障共同發揮作用,并因農村流動性增強而表現出功能上的轉化。多項調研發現，農地承載的功能相對復雜，受到所在地區、群體特征、農戶分化等多項因素影響。例如在滬郊的農村，制度化社會保障體系和穩定性非農就業使農地功能呈現“去保障化”趨勢，虛高的地租使農地收益效應得到強化；對長三角地區的調查發現，即使大量農戶從事非農就業，農地保障仍會顯著抑制農地退出意愿；以山區為主的欠發達地區，農地在很大程度上仍然起著社會保障作用。學界亦已開始關注農地主要功能由生產功能優先轉向財產功能優先的傾向，以及農地功能由保障農民的福利功能轉向強化農民的財產功能的趨勢。

在這一研究領域，鮮有文獻從農地功能視角探討農地退出的補償原則問題。如何以科學的補償機制實現對農地諸多功能的替代，應作為農地退出機制設計的核心問題。以功能替代原則作為補償標準所奉行的原則，在理念層面更具普適性，在操作層面更加靈活，因此更易為各利益相關方所接受。鑒于此，本文基于農地功能觀視域對改革開放以來農地退出政策演變進行梳理，進而提出現階段農地永久性退出政策的設立初衷和核心目標，通過分析等價交換原則下推動農地退出所面臨的現實困境，探討基于功能替代原則設計農地退出補償機制的政策意義與實踐價值，提出運用功能替代原則深化農地退出制度改革的可行路徑。

二、農地制度演變進程中的農地功能轉變

農地退出是基于我國農村特定發展階段、特殊制度環境和復雜現實條件而提出的一項政策性命題。在我國城鄉二元結構下，戶籍制度與土地制度是最重要的制度安排。從制度演變角度來看，農地退出是我國農村土地制度不斷適應人地關系變動的產物。改革開放以來的土地承包權退出政策大致可以劃分為三個階段：第一階段嚴格管制進城落戶農民土地承包權產權歸屬(1978—2006年)，第二階段強調依法保護進城落戶農民的土地承包權(2007—2013年)，第三階段審慎開啟長久不變條件下的土地承包權退出改革試點(2014年至今)。研究作為農地制度組成部分的農地退出政策，需要結合我國戶籍制度改革演進，對農地功能的轉變進行分階段分析。

(一)嚴格限制階段：從就業保障功能到失業保險功能

從1958年戶籍制度確立到20世紀80年代末，城鎮戶籍的保障功能和就業功能遠大于農村戶籍。農民享受“農轉非”(農業人口轉為非農業人口)政策必須將農地永久退還給村集體，獲得包括分配工作在內的城市居民社會待遇，同時免除農業稅和統籌提留的義務。這一時期農民“農轉非”的積極性極高，國家對其進行計劃管理和總量控制。例如1988年實際“農轉非”人口為425萬，1989年和1990年全國“農轉非”人口分別計劃控制在350萬和230萬。計劃經濟時代的農地主要承擔農民就業功能，進城落戶農民獲得城鎮戶籍及其附帶的城鎮就業保障功能，必須同步放棄農地所對應的農業就業功能。

20世紀90年代以后，政府給予土地承包權退出的農戶一次性經濟補償，不再安排永久性就業，城鎮戶籍的就業保障功能大幅削弱。2003年3月1日起實施的《農村土地承包法》對于農民的承包經營權退出采取分類管理方式：承包方全家遷入設區的市并轉為非農業戶口的，應當將承包地交回；承包方全家遷入小城鎮落戶的，可以保留土地承包經營權或依法進行流轉。2006年國家取消農業稅，保留農村戶籍以持有土地承包經營權的成本再次降低。至此，農民保留土地承包經營權的預期收益已顯著高于持有成本，外出務工或進入小城鎮落戶農民寧可拋荒也不會主動將承包經營權交還集體組織。這一時期隨著城鎮戶籍就業功能的喪失，農地開始更多承擔外出務工或落戶小城鎮農民的失業保險功能。

(二)依法保護階段：保障功能逐步弱化與財產功能開始顯化

隨著土地承包經營權不再成為獲取城市戶籍的前提，土地流轉在不改變農民與村集體間土地承包關系的前提下，可以優化農村土地資源配置、促進農業規模經營，因此具備了廣闊的實施空間。土地流轉的轉出方不局限于喪失勞動能力的老年農民、進城農戶和外出務工農民。居住在村農民將零碎土地流轉給規模經營主體以獲取租金，同時受雇于規模經營主體并獲取工資的情況亦較為普遍。從廣義上講，土地流轉可以被視為一種具備市場化定價、短期性和可逆性等特征的農地退出方式，并且是一種過渡性方式。在土地流轉過程中，農地實質上承擔了“離地”“離農”農民的部分社會保障功能，并通過規模化經營為居住在村農民提供了更高收入。農地保障功能弱化和財產功能顯化的趨勢日益明顯。

作為農村戶籍制度改革的重要配套措施，一些地區開始了初步的土地承包經營權和宅基地使用權退出試點。例如成都市溫江區2006年推出“雙放棄”，市郊農民放棄土地承包經營權和宅基地使用權，獲得城鎮戶籍并享受社會保障。重慶市2010年農村戶籍制度改革試點中設計了“退三進五”改革方案?！巴巳笔侵皋r民退出農村土地承包經營權、農村宅基地使用權、農村林地使用權等三項權利，其中對土地承包經營權進行現金或實物補償；“進五”是指農村居民轉戶后可享受城鎮的就業、社保、住房、教育、醫療等五項政策。陜西省2010年左右在全省范圍內推進了舉家進城落戶農民退出承包地、宅基地工作?！巴恋負Q社?！边壿嬒碌难a償方案較好地滿足了農民的福利性、保障性訴求，但經濟發達地區和近郊農民的財產性訴求卻通常難以得到兼顧。

2013年，黨的十八屆三中全會提出加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制。在此背景下，針對有穩定非農就業收入、長期在城鎮居住生活的農戶開展政策設計，引導其自愿退出土地承包經營權(特別是長期乃至永久退出土地承包經營權)能夠進一步提升農地配置效率，與戶籍相脫鉤、長期或永久性農地退出政策的推出順理成章。

(三)審慎試點階段：農地承載的功能更加復雜化多元化

在政策層面，農民土地承包經營權依法自愿有償退出的基本原則逐步確立。2014年底“土地承包經營權退出試點”被納入第二批國家級農村改革試驗區試驗任務。2016年中央一號文件提出支持引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓土地承包經營權。2018年12月29日新修訂的《農村土地承包法》規定：“承包期內，承包農戶進城落戶的，引導支持其按照自愿有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權。”2021年中央一號文件明確提出：“保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，研究制定依法自愿有償轉讓的具體辦法?！痹谶@一政策框架下，進城落戶農民可享有城鎮戶籍所附帶的各項福利，同時在承包期內保留土地承包經營權，并通過土地流轉獲取現金收益，對應了更加復雜多元的農地功能。

目前我國農地功能呈現出就業功能持續弱化、保障性功能更加多元、財產性訴求加速顯現等階段性特征。農村就業人口的結構加速變化。在第二階段初期的2006年末，全國農業生產經營戶中以農業收入為主的占到58.4%，較1996年減少7.2個百分點；農業從業人員中51歲及以上的占到32.5%。2016年末，全國農業生產經營人員中55歲及以上的占到33.6%；規模農業經營戶398萬戶，占到農業生產經營戶的1.9%。農業經營收入在農民收入中的比重持續降低。2021年全國農村居民人均可支配經營凈收入6566元，僅占到農村居民人均可支配收入的34.7%。

可見，農地退出政策的提出基于我國城鎮化進程進入后期、化解城鄉二元結構問題進入關鍵期、農村土地制度改革進入攻堅期的特定歷史背景，理應具有特殊的政策定位?，F代農業的土地規?；洜I需求和轉戶農民成因復雜的農地保有意愿之間的矛盾，正在成為實現農業現代化亟待解決的現實問題。

三、農地退出的政策初衷與等價交換原則下的現實困境

探討農地退出政策的政策初衷，是設立分層次分階段政策目標以及明確其最終政策目標的前提，更是評價各項退出模式適用性和推廣性的關鍵。

(一)現階段農地退出的政策初衷和核心目標

從現實層面來看，農地退出政策回應了進城農民和土地規模經營主體的需求。一方面，農村土地的保障性功能不斷弱化。農村人口持續向城市轉移、農業勞動力向非農領域轉移，農地的就業供給和基本保障功能逐步弱化，“離地”“離農”農民的財產性訴求加速顯現。另一方面，現代農業發展對于土地規?；┙o提出了更高要求。土地流轉作為經營主體與農戶間相對短期的契約行為，已難以與現代農業生產的規模效應、高投資強度、長回報周期等特征相匹配。為解決上述矛盾，需要充分考慮農民的保障、就業、財產等多方面訴求，同時盡量滿足土地規模經營主體獲得連片土地的成本控制需求，引導農民自愿有償退出成為可行的政策選擇。

從政策定位來看，農地退出應當被視作保障進城落戶農民發展機會的階段性政策。國家大力保障進城落戶農民土地承包權并建立自愿有償退出機制，更多是出于解決城鄉發展二元結構歷史遺留問題的考慮。農地退出應作為實現城鎮化進程平穩推進的兜底性政策，而非屬意為成功市民化的農民提供世代享有的收益。由于城鄉發展的差距，進城落戶農民實現市民化的物質基礎相對薄弱。通過保留承包經營權，農民可在承包期內獲得農地流轉收益，并保留返鄉務農的機會，農村轉移人口市民化的風險和成本得到有效降低。值得注意的是，盡管一些地區保障農民市民化所需的成本較低，農地退出政策仍應提供不低于農民保留承包經營權所獲得的收益，否則必然難以推進。

(二)實踐中多方妥協下形成的等價交換原則

近年來，按照全國改革試驗區任務要求，四川、重慶、寧夏等地開展了相關試點并取得了積極成效。由于各地資源稟賦、發展條件、政府財力、農民偏好等因素的差異，在實踐中形成了多種形式的農地退出模式。試點地區的政策創新側重點各有不同，涉及以農地交換現金補償、農地交換村集體經濟組織股權、農地交換社會保障等多種補償形式。

總體來看，試點模式中的補償標準設立主要遵循市場化等價交換原則，這是農戶、村集體、地方政府、規模經營主體等多方妥協下的結果。由于農民對永久退出承包經營權存在諸多顧慮，在同一試點模式中農地長期退出和永久退出方案并存的情況較為普遍。長期退出通常是農民退出本輪承包期剩余期限的承包經營權以獲得一次性補償，其補償標準以土地流轉租金為基準，認可該補償報價的農民自愿退出并獲得補償。對于永久退出而言，各地補償標準差異較大，但是大多與所退土地的市場價值、預計產生的經濟效益正相關。例如浙江省嘉興市對進入城市就業并繳納城鎮職工養老保險但是沒有放棄承包權的農戶，按照置換社會保障的補償標準，以一次性貨幣補償的方式換取土地承包權；四川省內江市對永久退出且以農地換現金的農戶，按照土地流轉價格的2倍，以30年計算，給予3萬元/畝一次性補償。

(三)以等價交換原則推進農地退出所面臨的困局

基于等價交換原則設計補償方案，需要評估農民所讓渡承包經營權的市場定價價值，進而為農民提供等價的財產性或保障性補償，本質上是將土地未來收益貼現至當前并預支。以該原則設定補償標準具有一定合理性，易為各方所接受，但是其對于農地退出的引導作用薄弱，并可能導致兩方面負面影響。

一方面，地方政府或村集體推動農地退出的積極性與農民農地退出偏好難以匹配。在等價交換原則下，決定農地退出政策能否實施的是現狀用途經濟價值而非人地分離情況，難以解決農地配置效率低下的問題。農地大范圍退出可以為農業規模經營主體提供長期穩定的土地使用權，對于推動農業規?；洜I的積極作用顯而易見。但是，在等價交換原則下，決定農地退出政策的是否實施，取決于農地現狀用途經濟價值和發展權價值。在實踐中，農地退出的補償資金來源主要有政府墊資、村集體出資和土地流轉轉入方出資。土地流轉轉入方不能改變耕地用途，很多轉入方只能將農地改種經濟作物以獲得更高收益，因此僅意愿支付農地現狀用途經濟價值。為了達到等價交換所需的補償標準，通常需要地方政府墊付農地發展權價值。農地發展權價值的兌現條件苛刻、不確定性強、時間周期長，容易導致地方政府或村集體推動農地退出的積極性不高。對于土地經營收益較高的區域而言，土地流轉價格相對更高且流轉更加便利，農民退地積極性不高，社會資本和地方政府推動土地連片經營的積極性卻較高。由此，最終導致等價交換原則下的農地退出政策局限于個別試點區域，難以大范圍推廣。

另一方面，按照市場價值確定的農地補償標準較低，無法全面替代農地實際功能，難以充分滿足農戶發展需求。在等價交換原則下，不同農地的經濟價值差距較大，補償標準的差距客觀存在。特別是對于地理位置不佳的部分“空心村”“空殼村”而言，農地經濟價值較低是普遍現象。盡管有大量農民進城和大量土地閑置，亟待進行土地資源優化配置，卻往往因為市場化確定的補償標準過低而難以實現。對成都市的調查發現，農戶的保障需求、情感需求、發展需求均高出成都市現行補償標準。對于大部分進城農民而言，農地退出補償不足以彌補其與市民在受教育程度、職業技能等方面的差距，實現市民化的難度較大。即使同步退出宅基地使用權和集體收益分配權，也難以完全覆蓋其住房、醫療、養老等方面需求。在不能通過土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權退出以獲得發展保障的情況下，農民保留農地既能通過土地流轉獲得相對穩定的現金流，也能獲得農地的就業和農村住宅的居住兩項“兜底”保障，最終其退出決策會趨于保守，不利于從根本上破解小農生產格局和“半城鎮化”難題。

可見，在等價交換原則指導下，以純粹市場化定價的方式提供農地退出補償，僅能部分替代農村土地的保障功能，難以體現農村土地發展性功能，因此很難推動進城落戶農民大規模進行永久性土地退出，需要明確農地退出補償政策設計的功能替代原則，充分發揮其引導農民自愿退出承包經營權的作用。

四、基于功能替代原則推動農地退出的政策意義與實踐價值

在政策設計中遵循功能替代原則，是指將充分替代原有政策的核心功能作為政策設計的出發點，這是一種從功能觀出發的政策設計理念。該原則能夠較好地保障政策目標對象利益，因此適用于解決相對復雜的現實問題，理應為社會主義宏觀調控理論與實踐創新所重點關注。基于功能替代原則開展農地補償制度設計，應在充分考慮現有農地承包經營權所承載功能的基礎上，以不降低農地為農民提供的各項保障和福利水平作為首要目標。在農地承載功能多元化和農民農地退出意愿復雜化交織的現實困境下，基于功能替代原則開展退出機制設計，具備積極的政策意義和實踐價值。

(一)功能替代原則有利于破解以等價交換原則推進農地退出所面臨的困局

在實踐中遵循功能替代原則，充分考慮農地的功能演變及其引致的農民訴求變化，開展差異化個性化的補償方式和標準設計，能夠較好解決以等價交換原則推進農地退出所面臨的現實困境。

一方面，功能替代原則能夠較好匹配地方政府或村集體推動農地退出積極性與農民自愿退出農地的偏好。在這一原則指導下，地方政府和村集體需要科學、多角度設計補償方式和標準，從而更好地實現對于農地現有功能的替代，農民對其政策接受度將獲得顯著提升。在設計補償土地發展權價值中，不僅關注提供直接的現金補償方案，政府方面可以充分利用已有的醫療、教育等資源從農地社會保障功能出發設計相應的補償方案，為退出農地的農民提供更好的社會保障條件，從而激發其退地積極性，同時此舉還可能適當減少政府直接的資金支出，也間接提高了政府推動農地退出的積極性。在土地經營收益較高的區域，大量農民意愿從事農業生產經營活動而非進城務工。出于維護農地承載的農民就業功能考慮，此類區域既可以暫緩推進農地退出，也可以通過發展農業合作社、壯大集體經濟組織等為農民提供同等就業機會以引導農地退出。相較于等價交換原則，遵循功能替代原則有望避免地方政府對農民離地決策的過度干預，充分維護農民利益。

另一方面，基于功能替代原則設定的農地退出補償標準可以大幅超過農地經濟價值，從而加強政策設計的引導作用，增強政策設計的靈活性。在農地價值不高的區域，農地主要發揮失業保險功能和對農民市民化的支持功能。在此類區域推動農地退出，必須提供遠高于農地市場價值的補償，才能夠對上述功能進行替代。而地方政府在缺乏頂層設計依據和上級政策支持的條件下，很難有能力提供大幅高于征地補償的農地退出補償。而將農地退出問題置于破解城鄉二元困境、實現高質量城鎮化、推動鄉村振興戰略實施的宏觀視野下考慮，確立功能替代原則為農地退出補償的指導原則，可以充分釋放各級政府現有的各類資源稟賦，為各級政府多渠道籌措資金、科學全面設計農地退出補償方案、充分保障進城落戶農民公平發展機會指明了方向。

(二)功能替代原則有利于破解農地退出意愿差異化的現實約束

制約農地退出大范圍推廣的制度瓶頸和現實制約眾多，退出補償方案和標準與農戶訴求之間的“匹配難”是影響退出工作推進的直接因素，基于功能替代原則開展政策設計有望助力破解這一難題。

農民的農地退出意愿受到多重因素共同影響。在地區差異擴大、農戶分化加速、土地流轉難度不一、農民認知偏差、情感寄托需求等現實因素的影響下，農地承擔的功能更加復雜，表現為農民農地退出意愿的多層次和疊加性特征。多位學者開展了相關調查研究。在滬、蘇、浙等相對發達地區的農戶中，對農地依賴性較弱的農戶更傾向于退出，對農地依賴性強的更傾向于保障性補償(就業機會或社會保障)而非純經濟補償；冀、魯、豫三省農戶更易接受政府征地和換工資性收入方式(養老保險、退休金等)；與子女分戶承包的老夫妻農戶普遍愿意一次性全部退出土地承包，且年齡越大，退出承包地換取增加社會保障的意愿越強烈；農村社會保障對進城務工人員的農地退出意愿影響顯著；由于非農業戶口價值的降低，農村進城買房家庭進城落戶的愿望并不強烈，土地退出意愿不強。差異化的退出意愿難以通過統一的退出補償方案和標準滿足，而應通過覆蓋面更廣和相對個性化的退出政策予以滿足。

基于功能替代原則設計補償機制，能夠較好滿足農戶差異化的補償訴求。對于城市郊區農民而言，農地的失業保險功能生效空間較小，財產性功能更加突出，補償方案可以提高貨幣補償比例。老年農民特別是子女進城就業生活的農民，存在退出土地換取高標準社會保障的需求，補償方案可以側重于社會保障功能。特別是對于欠發達地區的“空心村”“空殼村”，以高于市場價值的標準提供退地補償，在為規?；洜I創造條件的同時，可以為進城農民市民化提供有力支持。

(三)功能替代原則更加契合農地退出政策的政策定位

確保農村土地集體所有制不動搖、確保農民權益不受損、切實保障國家糧食安全和生態安全是農地退出制度設計的大前提。作為保障進城落戶農民發展機會的階段性政策，農地退出制度創新還需要優先解決現階段改革所面臨的主要現實問題，并在政策設計層面予以充分考慮。面對人地分離、規模化經營等人地關系的新變化，當前階段農地退出政策設計至少應兼顧三方面任務：一是解決好農村土地利用效率低的問題，使農地資源更好地為農業高質量發展提供支撐；二是充分保障“離地”“離農”農民的利益，適當延續農地的保障功能，降低城鎮化進程中的系統性社會風險；三是圍繞推動農村轉移人口市民化，充分保障其發展機會，確定科學合理的補償方式和標準以引導進城落戶農民退出土地承包權。

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基于功能替代原則設計補償機制，能夠較好滿足上述目標要求。在提高土地利用效率方面，功能替代較等價交換原則的政策針對性更強，可以引導更多農民退出承包經營權，為規模經營主體提供長期穩定、大規模連片的土地，提升土地生產資料供給質量。在保障“離地”“離農”農民利益方面，功能替代原則能夠提供多元化組合式的退出補償方案，充分保障其利益訴求。各地可立足實際，設立嵌入政策框架的社會保障機制，對不同年齡、不同就業能力農戶提供分類補償方案，最大限度減少農民永久退出承包地的后顧之憂。在支持進城落戶農民發展方面，功能替代原則通過為農村轉移人口提供發展機會，能夠兼顧土地要素和勞動力要素的優化配置，具有很強的實踐性。農地退出政策的初衷不是由政府出資按照農地市場價值對農民的承包經營權進行“贖買”，而是旨在提供制度創新加快破解城鄉二元結構，引導推動農村土地和勞動力等資源實現優化配置，使進城農民獲得更加公平的發展機會。

(四)功能替代原則有助于解答若干存在爭議的制度性難題

關于農地退出選擇永久退出方式還是長期退出方式問題，目前尚存在爭議。從功能替代觀點出發，二者對應的農地功能不同，應選擇不同的解決思路。永久退出的農戶放棄農地的全部功能并且該過程不可逆，因此應獲得相應經濟、社會、文化等功能的替代補償。長期退出的農戶在退出期滿后有權再次承包土地，本質上是由村集體“背書”的期限更長、契約關系更加穩定的高水平土地流轉，因此可以參照土地流轉，通過市場機制確定補償標準。從現實來看，允許永久退出和長期退出方式并存符合農地退出改革的階段性特征。對于已實現市民化的進城農民，不再需要農地提供的就業保障，引導其永久退出農地并獲得相應補償，能夠理順農村人地關系。對于正處于市民化進程中的進城農民，農地所承載的失業保險等功能無法被完全替代，允許其采用長期退出方式分享土地收益具有合理性。

關于農地退出的補償資金來源問題，2017年中央一號文件提出“允許地方多渠道籌集資金，按規定用于村集體對進城落戶農民自愿退出承包地、宅基地的補償”。在實踐中，地方政府通常為村集體墊付退出補償，并期望通過規?；r地的更高土地流轉租金收回墊付資金，這本質上是等價交換原則下的政府低水平有償投入。功能替代原則允許地方政府出于保障進城農民利益等考慮提供更高水平無償投入，為補償方案設計提供了另外一種思路。與此同時，除加大財政投入外，進一步理順農村土地資源配置機制，暢通各類規模經營主體承接土地承包經營權的渠道，亦有助于拓寬農地退出的補償資金來源。

關于進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權是否應聯動退出問題亦存在爭議。從功能替代觀點出發，宅基地使用權承載了農民的基本居住功能，集體收益分配權體現了農戶的世代積累，與土地承包權的功能均無天然聯系。因此，現階段不宜強制聯動退出上述三項權益，但是在制度設計和實踐試點中可以逐步探索協同退出的具體路徑。

五、研究結論與相關建議

農地自愿有償退出機制設計是現階段農村土地制度改革的重要一環，本文聚焦其中的補償原則問題，結合學界觀點和各地試點實踐開展了理論探討和政策討論。現階段農地功能的復雜化多元化演變趨勢應作為我國農地退出補償機制設計的重要背景和前提。實踐中的試點模式主要遵循等價交換原則設計農地退出補償方式和標準，難以充分滿足進城農民的發展需求，亦難以較好解決農地配置效率低下問題，存在一定的優化空間。將功能替代原則作為補償原則來推動農地退出，契合其政策初衷和核心目標，有助于破解補償方案和標準與農戶訴求之間的匹配難題，具有一定的政策意義與實踐價值。