縣域城鄉融合發展與農村土地制度改革：理論邏輯與實現路徑

陳 磊，姜 海，田雙清

（1.西華師范大學管理學院，四川 南充 637002；2.南京農業大學中國資源環境與發展研究院，江蘇南京 210095；3.南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095）

1 引言

城鄉關系是影響我國經濟社會發展的重要因素。長期的城鄉分治導致城鄉二元化體制以及城鄉發展不平衡不充分問題，已成為新時期落實鄉村振興戰略、實現共同富裕目標亟需補齊的短板。縣域是我國國家治理體系中最穩定的單元，是城鄉融合發展的關鍵場域[1]。2021年中央一號文件指出，把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，且之后的各項政策與實踐向縣域深度下沉。2022年6月，國家發改委印發《“十四五”新型城鎮化實施方案》指出，以縣域為基本單元、以國家城鄉融合發展試驗區為突破口，促進城鄉要素自由流動和公共資源合理配置，逐步健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。因此，推進縣域城鄉融合發展是解決新時期我國社會主要矛盾、助力鄉村振興的關鍵之一，對我國跨越中等收入陷阱、實現高質量發展具有重要意義。

目前，學者們已從理論上闡釋了城鄉融合發展理論溯源[2-3]、內涵與外延[4-5]、政策路徑[6]以及制度保障體系[7]，從實踐中探究了國內外城鄉融合發展模式[8-9]、城鄉融合發展水平[10-11]及其影響因素[12]、實施對策[13]等。既有研究在國際國內經驗與實踐、學理溯源與認知等方面均取得碩果，但集中于國家、區域和省級尺度研究[14]，對縣域尺度研究有待加強。同時，城鄉問題的產生，既受經濟發展規律制約，也受制度政策影響。土地是我國城鄉發展的基礎要素[15]，土地制度是影響城鄉失衡最主要的制度。城鄉分割的土地制度抑制了農村多元化價值實現和城鄉人口、資本流動，在堅持農村土地集體所有制的基礎上，盤活土地要素是推進城鄉融合發展的關鍵，且在順應人口和資本的城鄉流動趨勢下，需要深化農村土地制度改革。因此，從縣域出發，基于城鄉融合發展內涵認知，把握城鄉融合發展的縣域問題及其關鍵要素，指出農村土地制度改革對縣域城鄉融合發展的影響機制和實現路徑，以期為深化縣域治理、打通城鄉融合發展“最后一公里”和助力鄉村振興提供參考。

2 城鄉融合發展的內涵認知

現代社會治理中的城鄉融合思想最早由恩格斯提出，是絕對與相對的統一，即生產力極大發展會對生產關系提出新要求，城鄉關系必然走向融合[2]；同時要與生產力發展階段相適應，否則會帶來各種扭曲，甚至偏離目標。中共十八大以來，雖然我國在城鄉統籌發展等方面取得顯著進展，但由于城鄉產權不對等、市場割裂、制度規制要素流動以及人地要素配置失衡，使得城鄉要素流動不暢、經濟差距較大、公共資源配置不均等問題依然存在，城鄉融合發展的體制機制障礙尚未消除。因此，基于我國基本國情和新時期發展需求，推進城鄉融合發展應圍繞經濟、政治、文化、社會、生態文明“五位一體”協調發展理念，遵循比較優勢原則，以城鄉要素自由流動、功能深度耦合、權益均等化為基本出發點，實現城與鄉的融合發展。

圖1描述了城鄉融合發展的內涵框架，可從6個方面闡釋。（1）城鄉依據比較優勢分工協作。城鄉融合發展并非城鄉同質化發展，應依據比較優勢原則，按照城鄉地域分異特征，明晰主體功能、注重產業分工協作，優化城鄉格局，實現經濟社會整體發展效益最優。（2）城鄉生態環境宜居相互滲透。城鄉自然物質形態、人文生態景觀系統健全互通，遵循人與自然和諧共生理念，注重城鄉空間開發與資源承載力相匹配、人居環境與人文要素相適應，具有與新時代生態文明理念相對應的綠色文化內涵。（3）城鄉要素交換流動自由順暢。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，保障以土地要素為本底、以人口和資本等要素為依托的生產要素在城鄉自由順暢流動，通過要素合理配置提高邊際生產率，促進生產要素在結構和空間分布上更加協調。（4）城鄉社會保障體系公平化。更好地發揮政府的作用，立足政府主體地位，加強立法監管制度落地，完善城鄉統一的社會保障體系，妥善處理群體利益分配關系，不斷改善民生，促進城鄉社會保障公平，讓城鄉人民共享時代發展成果。（5）城鄉基本公共服務均等化。統籌城鄉公共設施與服務建設，為農村提供與城市均等的且與公共財政職能和政府財力相適應的公共產品，提升農村生活、環境等公共設施水平，完善農村醫療、教育、養老等公共服務政策，形成城鄉一體的公共服務體制。（6）城鄉收入福利水平平衡化。城鄉差距最基本且起本質性作用的是收入差距。當城鄉地域分工合理、生態宜居滲透、要素流動順暢、社會保障公平、公共服務均等時，能夠促進農村勞動生產率、農民收入水平及社會福利水平提升，城鄉居民收入和社會福利水平趨于平衡。

圖1 城鄉融合發展的內涵框架Fig.1 The connotation framework of urban-rural integrated development

因此，城鄉融合發展可理解為現代經濟社會發展背景下，城鄉發展在“分工協作、生態宜居、要素流動、保障公平、服務均等、收入平衡”6個方面的差距持續縮小的過程，其本質內涵是以滿足人民日益增長的美好生活需要為目標的城鄉功能優勢互補、分工協作與發展平衡的過程，目的是解決城鄉發展不平衡不充分，實現城鄉等值化發展和空間均衡。因此，實現城鄉關系從“不協調”向“融合”發展，需要統籌兼顧6個方面。但更應看到，其關鍵在于實現途徑環節，強調城鄉要素交換流動自由順暢，是實現城鄉融合發展的關鍵著力點。

3 城鄉融合發展的縣域問題表征及其關鍵要素

3.1 城鄉融合發展的縣域問題表征

縣域由于實踐場域的特殊性，是破除我國城鄉割裂的關鍵。縣域城鄉融合發展的重點依然在于要素市場化配置，強調城鄉要素交換流動自由順暢。2019年4月，中共中央、國務院《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》指出，堅決破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素更多向鄉村流動。其中土地、人口、資本要素是重點，應深化農村土地制度改革，不斷暢通城鄉人口流動渠道、保障農村發展資金需求。然而，城鄉顯著的收益差造成各類要素均從農村向城市單向凈流出，農村發展勢單力薄，存在農村產權改革滯后阻礙土地要素流動、人口外流及其結構失衡導致勞動力匱乏、基層政府財力薄弱造成資金投入不足等阻滯城鄉融合發展的縣域問題（圖2）。

具體而言，一是縣域產權改革滯后，城鄉融合土地要素流動阻塞。城鄉中國的二元經濟結構依然存在，經濟門檻依然較大，導致各類要素在城鄉流動受阻，而農村產權制度改革滯后是主因[16]，表現為產權權能缺失、實現不暢，阻礙土地市場化配置，侵蝕農民權益。但其影響并非唯一：集體所有權主體模糊導致主體利益矛盾，阻礙土地要素順暢流動，制約農村發展；農地承包權和經營權不穩定影響農民土地財產權益，造成農民土地發展權受損；農村發展用地不足與閑置浪費并存，導致國土空間低效開發問題突出等。二是縣域人口配置失衡，城鄉融合勞動力匱乏。我國人口流動總體趨勢依然是農村單向流入城市、經濟落后區流向經濟發達區，縣域面臨著人口外流壓力。即城鄉收入差顯著誘導農村年輕勞動力持續外流、離鄉短期經濟行為造成流動不徹底、留守老人與婦女勞動力不足等局限，造成農業生產勞動力匱乏、農村粗放用地問題突出；同時，農村集體經濟發展內生動能不足造成人才難留，使得農村發展缺乏人才，加之農村消費市場乏力，造成農村集體經濟發展規模擴張和水平提升受限，農業現代化發展受阻。三是縣域財力薄弱，城鄉融合資金投入不足。縣域城鄉融合發展更需財政加持，但我國財政直接用于農村發展的比例相對較低。尤其是分稅制改革后，財權（初次分配）上移、事權（公共支出）下移的權屬不對稱導致基層政府陷入財政困境。加之財政民生支出、轉移支付和專項支出歸屬基層政府，造成縣級政府財政分配難以科學統籌，存在顧此不及彼的問題，致使公共服務水平不足，且財政支出權責下移不足、自主權較弱，存在縣級政府服從上級政府決定的矛盾，加劇了基層財政壓力，制約著城鄉融合發展。

3.2 縣域城鄉融合發展的關鍵要素及其內在關系

面對縣域城鄉融合發展問題，需要從關鍵要素入手破解困境。縣域城鄉融合發展在外部環境作用下，受內部的自然稟賦、人口、資本等物質基礎及其與之相應的教育、科技、制度等非物質基礎共同影響，是自然、經濟、社會要素繁雜交織的結果，其中自然要素是基礎。土地是最根本的自然要素，在城鄉發展中承載人口、資本等要素，對要素配置起系統性引領作用。而制度安排在其中發揮著牽引要素流動組合的關鍵作用，尤其是我國特有的管理體制下，制度安排影響著要素配置。因此，在高質量發展、鄉村振興和共同富裕等戰略指引以及城鄉資本、人口要素市場化背景下，土地由于其稀缺的自然屬性，仍然是影響縣域城鄉融合發展的本底要素，農村土地制度則是其關鍵制度安排（圖3）。

圖3 縣域城鄉融合發展、土地要素與農村土地制度的一般關系Fig.3 The relationship of urban-rural integrated development at the county level, land element and rural land institution

具體而言，一方面，土地要素是縣域城鄉融合發展的本底要素，受制度安排規制。土地作為本底要素，能否實現整體性、綜合性資源優化配置，重點在于現行制度安排能否保證縣域城鄉融合發展過程中土地要素的有效供給與配置。高效的土地供給與配置有利于縣域城鄉經濟合理分工布局，提高土地空間配置效率，縮小縣域城鄉發展差距。同時，通過創新土地要素在不同范疇之間的配置機制，能夠促進土地及其關聯要素（人口、資本等）最優組合，助推土地利用帕累托最優和農村高質量發展，是實現縣域城鄉融合發展的重要基石。另一方面，農村土地制度是土地要素供給與配置所產生的經濟關系在法律和制度上的表達，是影響縣域城鄉融合發展的關鍵制度安排。土地制度決定市場經濟體系，影響其他制度的形成與發育。革新農村土地制度能夠促使農村土地產權明晰、市場活躍、效率提升和規制清晰，且影響縣域城鄉融合發展的可持續性和代際－代內公平，決定全要素生產率。尤其是農村經濟進入投資拉動和技術創新過程中，完善的農村土地制度能夠在經濟發展水平達到一定程度后，倒逼農村發展模式從以消耗土地及其生態為主的傳統模式向以效率優先、綠色發展為主的現代模式轉型，促進農村三次產業融合發展，縮小城鄉發展差距。

4 農村土地制度改革對縣域城鄉融合發展的影響機制

綜上所述，縣域城鄉融合發展應重點圍繞土地要素在城鄉交換流動這一主線，從制度對城鄉土地要素及其關聯要素交換流動的影響出發，破除制度壁壘、打通制度性通道。NORTH認為，制度構造了資源配置的外在框架[17]，農村土地制度是基礎制度，現行城鄉分割的土地制度下，需要通過農村土地制度改革“補齊短板”和“提質增效”兩大影響路徑（圖4），推進縣域城鄉要素自由流動、功能深度耦合和權利機會均等，促進城鄉－工農關系革新、縣域城鄉發展效率與公平統一，讓農村土地制度在縣域城鄉之間發揮應有之效。

圖4 農村土地制度改革對縣域城鄉融合發展的影響機制Fig.4 Influence mechanism of rural land institution reform on urban-rural integrated development at the county level

4.1 農村土地制度改革的價值功能

縣域城鄉融合發展要求依托現有土地制度體系，保障農村土地制度改革能夠充分發揮在權益保障、激勵約束、資源配置等方面的價值功能。也就是說，在穩定地權、明晰產權的前提下，保障土地產權人權益，激勵土地產權人經濟行為并約束利益相關者機會主義行為，促進土地資源優化配置，實現效率與公平的統一。具體來看：（1）權益保障功能。明晰土地產權歸屬能夠保障土地產權人的選擇權和由之帶來的經濟利益，使得土地產權人能夠相對自由地選擇經濟活動，并承擔由之產生的經濟后果。（2）激勵—約束功能。作為理性經濟人的土地產權人，只有在能夠獲得潛在收益的情況下才會做出經濟行為選擇，良好的農村土地制度環境能為其提供潛在收益機會，這就要求農村土地制度改革必須對土地產權人用地選擇行為產生激勵；同時，這一選擇過程必須嚴格約束政府行政權利，建立平等公平的產權交易環境，使土地產權人能在平等談判的交易過程中實現自身權益。（3）資源優化配置功能。縣域城鄉融合制度環境下，通過明確土地產權歸屬以保障土地產權人權益、激勵土地產權人經濟行為選擇，并有效約束政府行政權利，以促進土地交易的外部性內在化，顯化潛在經濟價值，進而實現土地資源優化配置。

4.2 農村土地制度改革對縣域城鄉融合發展的作用機制

4.2.1 “補齊短板”：木桶效應

一直以來，城鄉分割的土地制度造成城鄉要素流動受阻，致使農村發展不充分，但農村深度發展空間及其潛能巨大，是現階段乃至今后很長一段時間內助力經濟社會發展的潛在動能。一方面，農村土地制度改革是以土地要素為載體，通過深入完善農地經營權流轉、宅基地使用權流轉、集體經營性建設用地入市等制度與規則，規范并放活土地要素市場行為，全面釋放農村土地要素活力，能夠促進土地規模化經營和非農產業用地合理配置，為農村產業興旺、生態宜居提供良好條件，解決縣域城鄉融合發展土地問題。另一方面，農村土地制度改革伴隨著土地要素再配置，能夠促使土地內部關聯要素作用發揮，激發縣域城鄉要素活力。完善農村土地制度能夠保障農民土地權益，進一步釋放農業勞動力，引導農業新型經營主體進入農村和農村精英回流返鄉，推進農村人口結構優化。同時，通過探索農地承包經營權、宅基地使用權等用益物權屬性[18]，挖潛農村土地內生資本，吸引工商金融資本下鄉參與農村建設。通過農村土地制度改革補齊縣域城鄉融合發展短板能夠激發農村發展內生動力，為農村發展提供基礎性生產要素供給，促進縣域城鄉融合發展。

4.2.2 “提質增效”：聯動效應

地域空間要素系統是各要素相互聯系、交互聯結所形成的有機共同體。城市與農村在地域空間范疇內沒有絕對的割裂點，在空間結構與功能上互為補充[4]。農村土地制度改革在補齊縣域城鄉融合發展短板中發揮作用的同時，亦能帶動相關制度（政策機制）完善，具有聯動效應。一方面，縣域經濟高質量發展要求破除縣域城鄉二元化制度，尤其是以農村土地制度改革為突破口，建構產權明晰、地權完整的新型縣域城鄉關系，有利于促進縣域城鄉要素按照價格信號交換流動，形成統一的縣域城鄉土地市場，同時實現農村土地金融體系、土地增值收益分配等政策制度聯動供給，保障農民權益和農村發展，帶動縣域城鄉融合發展。另一方面，農村土地制度的嬗變與完善促使其所引致的資源要素流動、利益主體進退、產業組織興衰等對基層治理（農村社會結構形態和治理模式）產生深刻影響，能夠打破城市偏向導致農村發展不充分的局面，提升農村發展質量與效率，并引導縣域城鄉空間功能與結構優化，促進縣域城鄉治理秩序轉型，實現縣域城鄉空間均衡發展、城鄉居民生活質量相當的等值化態勢，助推鄉村振興，實現對縣域城鄉融合發展的積極響應。

5 農村土地制度改革助力縣域城鄉融合發展的實現路徑

基于上述分析，結合國家現行重大戰略需求，縣域城鄉從分割到融合，應以城鄉要素自由流動、功能深度耦合、權益均等化為價值目標，遵循政府－市場協調、效率－公平統一的原則，從農村土地制度改革出發，圍繞以完善產權制度和要素市場化配置機制為重點、以配套政策（制度）措施為保障的思路協同推進縣域城鄉融合發展，實現縣域城鄉要素互通和公共資源優化配置。從“制度環境→價值目標→行為響應→策略選擇”的邏輯出發，構建農村土地制度改革助力縣域城鄉融合發展的實現路徑（圖5）。

圖5 縣域城鄉融合發展農村土地制度改革的邏輯思路Fig.5 The logical thinking of rural land institution reform by urban-rural integrated development at the county level

5.1 補齊農村土地制度短板，夯實縣域城鄉融合發展基礎制度

制度改革并非一蹴而就、全盤皆顧及，需要從關鍵制度入手補齊農村土地制度短板，破解縣域城鄉融合發展壁壘。就農村土地制度而言，產權制度是激活農村發展的源動能，是助推縣域城鄉融合發展的核心要求。同時，現行產權制度下，農村承包地制度、宅基地制度和農村集體經營性建設用地入市制度關乎著農民基本權益。

第一，革新農村土地產權制度。基于中國特色社會主義基本制度剛性約束和穩定農村基本經營制度的要求[19]，堅持農村集體土地所有權不變，賦予土地使用權完整的物權屬性，建立適應縣域城鄉發展的農村土地產權體系，并按照物權原則規范基本權益，讓農村集體所有土地和城市國有土地的產權對等且使用權享有同等的產權功能，以提升農地配置效率、降低交易成本、維護農民權益。同時，通過落實農地承包經營權、宅基地使用權確權頒證，以及讓農村集體成員以成員權的資格依法享有流轉土地的收益分配等形式，明晰農村土地產權主體，保障農民對土地享有的財產權力，賦予農民更加完整的收益權能，激勵農民土地優化配置的積極性。此外，給予農民完整的用益物權權能，以確保農村土地產權的完整實現。

第二，完善農地“三權分置”制度。堅持農地所有權、承包權和經營權“三權分置”制度，維護農地集體所有、家庭經營基礎地位和承包長期穩定關系。通過明晰“三權”性質與權能界定，強化集體經濟組織成員權的集體土地所有制以落實主體管理權能，賦予農民享有完整的承包權和農地支配的經營權（及其與之相應的收益權）。完善承包權自愿有償退出機制，探索經營權在農民本位基礎上打破主體身份限制而“對外”開放的流轉機制，不斷優化農地配置。同時，在承包權退出、經營權放活的基礎上，加大培育家庭農場、專業大戶等農業新型經營主體并規范其行為，通過投貸聯動、投貸保聯合等投融資模式引導金融資本下鄉，深度推進農地適度規模經營發展，提升農業生產邊際效率，推動三次產業融合發展。

第三，創新宅基地使用制度。從立法上跳出公法對宅基地居住權能的限定，立足宅基地“三權分置”制度，堅持農村集體所有權不變，保護農民宅基地資格權和房屋財產權，放活宅基地使用權且明確使用主體及其公私屬性，賦予村集體和農民更多處分權且明晰責任與義務。堅持宅基地使用權自愿流轉原則，放開流轉主體范圍和取得方式，除本集體成員可獲取初始使用權外，允許在非本集體成員之間流轉，甚至跨集體之間轉讓，并從規劃、審批、監管、稅收等方面建構流轉風險防范機制。完善宅基地使用權有償退出制度，改變不得用作經營性用途的籠統規定[20]，探索共建共享等對外經營模式，賦予村集體享有宅基地使用權流轉增值收益分配的權利，以調動農村要素投入經濟活動，助推農村經濟結構轉型升級。

第四，完善農村集體經營性建設用地入市制度。依據入市應符合規劃與用途管制的前提條件[21]，基于鄉鎮國土空間規劃編制契機，落實村莊國土空間規劃，統籌農村生產、生活、生態空間用地布局，且留有發展余地。注重農村建設規劃許可和用地審批深化改革，適度下放審批權、優化審批程序，拓展入市范圍，探索農村廢棄土地、閑置學校用地等建設用地的經營屬性。依據新《土地管理法》，按照同地同權同價同責、同等進入城鄉統一土地市場的原則，完善入市實施辦法并落實細則，明晰入市方式、主體及權能、途徑與規程等內容。建構土地增值收益分配共享機制，在建立符合基本國情且兼顧多元主體的收益分配體系的基礎上，明確分配金額比例，維護農民的公平權益，注重農民集體內部分配管理。此外，完善監管機制，強化土地用途監管，嚴控代理人行為風險。

5.2 完善農村土地市場機制，增強縣域城鄉融合發展引擎功能

城鄉割裂的土地市場體制導致縣域城鄉發展失衡，究其原因在于農村土地市場機制缺失。完善縣域農村土地市場機制是推進農村土地制度改革的內在要求，既有利于加快推進城鄉統一的土地市場建設、促進縣域城鄉融合發展，又有利于提高農村發展效率、解決土地供需矛盾、實現土地資源優化配置。

一方面，從縣域農村土地市場整體出發，建立市場交易管理辦法和價格管理體系，搭建交易平臺實施市場化管理。一是制定縣級農村土地市場交易管理辦法，明確交易內容、運作程序、主體與職責等交易規則，規范土地權屬、收益分配關系以及農民交易行為。依托征地區片綜合定價體系建立契機，出臺縣級農村土地市場價格評價體系和地價信息公布制度，形成縣級農村土地市場統一的價格管理體系。二是依托上位土地交易網絡平臺，發揮大數據優勢，設立縣級農村土地交易中心及其下屬交易所，明確縣級交易歸屬交易中心、鄉鎮（村）交易歸屬交易所的業務范圍，實施縣級農村土地流轉交易市場化管理。建立交易信息臺賬，保障農村土地流轉交易的規范化、透明化。三是完善政府對縣域農村土地交易行為的調節與監管，堅持放活交易要素與管好交易行為相結合，引導土地要素參與其關聯要素作用的協同關系，杜絕非契約化、非公開化現象，促成農村土地公正競爭與公平交易。

另一方面，從差別化用地類型出發，明晰各類土地市場化運行重點，確保縣域城鄉土地處置權利平等化。一是農地市場化配置的重點在于引導農地經營權流轉，通過確權賦能保障農民土地權益，并依托地區資源比較優勢，深化價格體制革新，減少政府定價，搭建供求雙方平等、公開協商的競價機制。注重農地供需市場培育，鼓勵社會組織、個人等參與農業生產，形成農地流轉市場多元主體，以競價機制帶動供需機制，提增農地市場運轉效率。二是宅基地制度改革的目的是引導農民財產性資源由保障功能向資產功能轉化，應建立以市場為導向、農民為主體的宅基地使用權流轉市場。在明晰農民供給主體地位的基礎上，建立掛牌、招標和拍賣供地的市場競價機制，依托區片綜合定價明確宅基地地上建筑物與附作物定價規則。探索開放交易和金融化流轉模式，鼓勵城市資本下鄉，激活宅基地增值潛能。三是農村集體經營性建設用地入市應限制新增、盤活存量，依托區位和行業差異，注重集體經營性建設用地差異化供給。保障農民議價主體地位，遵循基準地價標準，參照國有土地定價規則，激活市場交易競價機制。基于協議出讓主導方式，通過掛牌、作價入股等優化出讓方式，盤活土地二級市場，探索跨區域入市交易模式，提增市場配置效率。

5.3 健全農村土地配套制度，確保縣域城鄉融合發展實際效能

制度效用發揮，除受制度本身安排影響外，與所處的制度環境密切相關。公共政策配套是確保農村土地制度效率、助力縣域城鄉融合發展的重要保障，需要進一步從政府考核績效、規劃計劃引領、財政金融支持和戶籍制度保障等關鍵方面健全配套制度，保障縣域城鄉融合發展效能。

一是政府考核績效。構建以法治化為基礎、以多元主體為依托的政府績效考核機制，明確地方政府績效管理在推進縣域城鄉融合發展的經濟、社會、生態層面內容，以及農民、企業、社會團體等主體參與地方政府績效考核的權責。依托大數據，構建地方政府經濟綜合發展監管平臺，強化地方政府預算管理，充分發揮財政資金支持農村建設應有之效，推進地方政府職能從管理型向服務型政府轉變，突出民本位、社會本位的職責。二是規劃計劃引領。加快落實縣域國土空間規劃工作實施，推進鄉鎮國土空間規劃編制工作同城鄉融合發展要求相契合，合理布局城鄉功能分區，明晰不同功能分區權責及其關聯作用，顯化農村土地發展機會，保障農民土地發展權[22]。探索縣域用地計劃指標交易制度，構建縣域用地計劃交易平臺[23]，建立城市建設與農村發展聯動機制，在明確縣域內部指標公平配置且優先用于重大項目建設需求的基礎上，允許指標充裕地區將結余指標在縣域之間實施跨區域交易，滿足土地供需矛盾地區發展需求。三是財政金融支持。上級政府應加大縣級政府財政專項支持力度，賦予縣級政府更加自主的財政權利，全面統籌和整合涉農資金，通過財政民生支出、轉移支付等形式向農村公共服務和基礎設施建設傾斜，完善縣域城鄉在就業、教育、養老、住房和醫療等方面利益的公平分配[24]。加快農村專項金融服務主體培育，構建農村金融精細化服務體系，形成有力的社會資本參與農村建設的引導能力。四是戶籍制度保障。深入推進城鄉戶籍制度改革同基本公共服務均等化并行，且依托農村土地確權頒證工作落實，探索農地承包權、宅基地使用權等農民權益從戶籍制度中剝離出來，引導戶籍制度與資源配置“脫鉤”[25]，保障農民財產權益，減輕農民進城的后顧之憂。探索鄉賢精英返鄉（社員）資格權認定，解決返鄉人才“落戶”農村問題，真正讓返鄉人才融入農村，并轉化為縣域城鄉融合發展的新動力。

6 結論

縣域是城鄉融合發展的關鍵場域，推動縣域城鄉融合發展需要更加系統有力的制度創新。城鄉融合發展是城與鄉在分工協作、生態宜居、要素流動、保障公平、服務均等、收入平衡6個方面的差距持續縮小的過程，具有農村產權改革滯后阻礙土地要素充分流動、農村人口外流及其結構失衡導致勞動力匱乏、基層政府財力薄弱造成資金投入不足的縣域問題，其關鍵在于城鄉要素交換流動順暢充分，需要重點圍繞土地要素在城鄉之間交換流動這一主線，深化農村土地制度改革。農村土地制度改革具有權益保障、激勵約束和資源優化配置等價值功能，對推進縣域城鄉融合發展具有木桶效應和聯動效應。結合國家現行重大戰略需求，實現從縣域城鄉分割到融合發展轉變應在完善農村土地產權制度的基礎上，以革新農地“三權分置”制度、宅基地使用制度、農村集體經營性建設用地入市制度補齊農村土地制度短板和完善農村土地市場機制為重點，從政府績效考核、規劃計劃引領、財政金融支持、戶籍制度保障等方面健全農村土地配套制度，實現縣域城鄉要素自由流動、功能深度耦合和權益均等化，助力鄉村振興。通過對關鍵制度（政策）體系優化革新、協同推進配套保障措施落實，才能最大化地確保縣域城鄉關系朝著更加有序的方向發展。