自然資源治理助力共同富裕：政策演進、關鍵挑戰與應對策略

岳文澤，夏皓軒，鐘鵬宇，韋靜嫻

（浙江大學公共管理學院，浙江 杭州 310058）

共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征，更是全體人民的共同期盼[1]。在全面建成小康社會、實現第一個百年目標后，國家“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要將“推動全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”作為接續奮斗目標[2]。習近平多次強調，“要堅持以人民為中心的發展思想，在高質量發展中促進共同富?！?，不僅要“做大蛋糕”，更要“分好蛋糕”，以人為本地朝著共同富裕目標穩步邁進。

自然資源是人類生存之基、財富之母、民生之本、生態之依，處于國民經濟循環的源頭地位，對扎實推進共同富裕具有關鍵作用。面向新時代的新需求，自然資源治理仍然面臨一系列挑戰，亟需深化全域全要素自然資源協同共治，提升自然資源保護和利用水平，為扎實推進共同富裕蓄勢賦能。本文探討了自然資源治理的概念內涵，從目標、對象、價值、實踐等方面厘清自然資源治理與共同富裕的邏輯關系，梳理了共同富裕視角下我國自然資源治理的政策演進，明確了自然資源治理助力共同富裕的主要挑戰，提出針對性的改革策略，為完善自然資源治理體系提供支撐。

1 自然資源治理與共同富裕的關聯邏輯

1.1 自然資源的關鍵特性與治理內涵

人類文明的發展與變遷，是一部對自然資源進行開發、利用與保護的歷史。自然資源不僅是基礎性生產要素，也是社會經濟發展的重要引擎，長期以來廣受學界關注[3]。聯合國環境規劃署將自然資源定義為“一定時空條件下能夠產生經濟效益，以提高人類當前和未來福祉的自然環境因素的總稱”，此外，ZIMMERMANN[4]、孫鴻烈[5]、蔡運龍[6]、封志明[7]等學者對此亦有探討。盡管學界對自然資源的概念界定尚未統一，但對其內涵理解有一定共識：一是基礎性，自然資源是構成生物生存環境的基本組分，如土地、水、礦產、海洋等；二是可用性，即自然資源能為人所用、提高人類福祉，沒有使用價值或無法利用的自然稟賦只是“中性材料”，不納入資源范疇；三是發展性，自然資源開發保護的范圍、強度與社會發展水平同頻共振；四是共享性，作為生態系統的關鍵要素與生態產品的載體，自然資源開發利用具有高度外部性。

由于自然資源種類繁多、價值不一、用途廣泛，導致開發保護活動中對象、過程、方式的高度復雜[8]，而治理是決定其有效性、可持續性和公平正義的關鍵[9]。據世界自然保護聯盟（IUCN）定義，自然資源治理是指決定如何行使對自然資源的權責、如何做出決策，以及如何使不同群體參與自然資源管理并從中受益的規范、體系和程序[10]。自然資源治理模式根據管制性可以劃分為開放進入使用、國家集權管理體制、公眾（私有化）參與管理體制和基于社區的管理體制[11]。隨著對人地關系認知的深化，治理模式也在迭代更新，在生態文明、高質量發展和國家治理現代化等目標要求下[12-13]，新時代自然資源治理的核心內涵包括：以可持續發展為根本理念，構建人與自然和諧共生的治理規范與體系，強化各類自然資源要素保障；以協調效率與公平為關鍵抓手，在決策中重點考慮利益攸關者自然資源利用偏好的權衡關系，優化治理工具的收益與成本[14]；以協同善治為主要原則，不僅強調政府、市場、公民社會的協同互促與因地制宜[15-16]，而且要綜合協調實體空間—功能空間—管理空間的對立與統一[17-18]。

1.2 面向共同富裕的自然資源治理框架

從“大同社會”“天道均平”的思想萌芽到“各盡所能，按需分配”的社會主義勞動分配論，共同富裕不僅是中華民族千百年來夢寐以求的時代愿景，也是馬克思主義的內在本質與鮮明特征[19]。中國特色共同富裕道路根植于社會經濟“漸進式改革”以及獨特的國家—社會關系[20]，具有發展性、共享性與可持續性等關鍵特征[21]，這意味著實現共同富裕是共建與共享、效率與公平、群體與代際等關系的有機統一[22]。自然資源治理對共同富裕進程具有關鍵作用，本文嘗試從目標、對象、價值、實踐等維度建立自然資源治理與共同富裕的關聯耦合框架（圖1）。

圖1 面向共同富裕的自然資源治理框架Fig.1 The natural resource governance framework for common prosperity

（1）目標協同性。共同富裕是中國式現代化的重要特征之一，包含政治、經濟、生態、社會等多個維度[23]，其本質是在中國特色社會主義制度保障下共建世界領先的生產力、共享幸福美好生活，不僅要做大蛋糕，夯實物質基礎，也要分好蛋糕，共享發展成果。而自然資源治理的兩大初始動機則分別是提高發展效率與改善公平正義，其本質與共同富裕目標緊密相關。例如，IUCN提出的自然資源治理框架就是圍繞“維護自然”和“實現社會公平正義與尊重相關方權益”兩項目標所構建的[9]。

（2）對象契合性。良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。自然資源作為生態系統重要組成部分，不僅提供多種生態系統服務，更關乎人類福祉。根據效用價值理論與產權理論，自然資源因其特殊的公共性、稀缺性、外部性[24-25]，形成了一定程度的資產化與資本化，使得土地、礦產等要素不斷吸收社會剩余勞動，在國民收入分配中擠占勞動要素的分配份額。因此，亟需促進自然資源的集約高效利用與公平合理配置，加強生態產品供給，提高社會總體福利。

（3）價值關聯性。推動全體人民實現共同富裕是中國特色社會主義改革的重點方向，這一頂層設計的初衷與人民對美好生活的新期待共軛融通[26]。對于自然資源治理而言，評判其是否順應“人民至上”理念從而形成“善治”[27]，彰顯了共同富裕在此層面的價值。根據HENDRIKS[28]提出的治理價值體系，包括響應（responsive）、有效（effective）、程序正義（procedural justice）、韌性（resilience）與平衡（counterbalance），在自然資源治理中應當體現多方利益訴求，提升治理效益與公平正義，構建長效穩態的體制機制，保障共同富裕的可持續性。

（4）實踐必要性。高質量的共同富裕，不僅要推動社會經濟發展的質量變革、效率變革與動力變革，也要著力完善初次分配、再分配和三次分配相協調的制度安排[29]。在此過程中，系統、高效的自然資源治理手段是其內在需求，應當圍繞共同富裕核心目標，從全生命周期視角推動自然資源調查評估、監測核算、開發利用、保護修復、保障儲備、市場交易、安全預警和國際合作等方面的治理改革[12]，完善自然資源治理的實踐體系。

2 共同富裕視角下我國自然資源治理改革歷程

2.1 社會主義革命與建設時期：“同步富?！毕碌木庵卫?/h3>

中華人民共和國成立初期，主要借鑒“蘇聯模式”實施以突破列強包圍為核心的“立國戰略”，采取以平衡財政、恢復農工業生產、調整私營工商業為主的強干預政策，為有效解決“三座大山”造成的經濟困頓，建構起社會主義整體秩序奠定堅實基礎[30-31]。鑒于當時我國為落后農業大國的國情，早期自然資源治理多服從于農業改造、工業生產等項目建設需求，在機構設置、治理政策等方面歷經多次變動，總體遵循“平均生產布局、平衡城鄉關系、平分資源產權”大方針。

在前蘇聯“大推進”“貧困惡性循環”等理論指導下，我國沿著“大項目、大投資、大均衡”發展思路，制訂了“一五”到“三五”計劃[32]，重點加強對“三線地區”人、財、物調配，使得工業發展重心偏向東北及中西部地區[33]。在此期間，自然資源要素流動優先服從于重大項目建設，例如，中央先后成立了林業部、森林工業部以滿足對大量木材的生產需要，頒布《關于在全國大規模造林的指示》 《關于確定林權、保護山林和發展林業的若干政策規定》，在全國范圍內創辦國營林場和社隊林場，實施“大砍大造”政策[34]。

為實現工農業部門的相對均衡，我國早期以行政力量直接控制農業部門剩余轉移，圍繞農業農村領域創設了糧食統購銷、土地征收等系列政策鏈[35]。一方面，政府通過價格管制、需求限額方式重新調整了農業商品的供求關系，為高價銷售工業產品形成“剪刀差”創造條件；另一方面，國家對于農村土地用途轉用實施全面控制，農村集體土地禁止買賣、出租，城市私有房地產流通被嚴格限制，1957年修訂的《國家建設征用土地辦法》將土地征收范圍擴大至經營性項目建設，為工業化進程提供了大量廉價土地資本。

在收入分配上，這一時期的土地產權收益分配是核心，從以地主為核心的產權制度轉變為國家、農民個體所有的產權制度。在借鑒前蘇聯集體化運動經驗的基礎上，1953年《關于發展農業生產合作社的決議》提出了“共同富?！边@一概念，確立了農業合作化、規模化發展的主基調，并于1956年初步完成了互助小組、初級社、高級社三級改造，農地、林木等自然資源實際上成為高級社“公共財產”，在廣大農戶從租佃關系中解脫出來同時，按勞分配、等價交換等市場原則相對弱化[36]。這一時期，“同步富?！背蔀閲野l展的核心訴求，區域、城鄉、工農關系以均衡發展為導向。

2.2 改革開放時期：“差異富?！毕碌膶I化分工

隨著社會主義市場經濟體系改革在全國推行，以鄧小平為核心的共產黨人開創性地提出了“先富后富”論，解放和發展社會主義生產力成為工作重心，以行政主導的“單位制”逐漸瓦解，資源配置轉向效率優先，自然資源治理逐漸從建國初期的“均衡性”轉向市場分工要求下的“專業化”。

“點軸開發”模式成為差異化發展的主要實踐路徑。沿海地區憑借地理區位、基礎設施和交通條件等優勢，在國家空間戰略、傾斜政策及產業布局作用下實現了要素集聚和率先發展。1990年浦東新區的先行先試掀起了全國層面自南向北、自東到西、自沿海向內陸的新一輪改革開放浪潮[37-38]。在“先富”取得顯著成效同時，“后富”問題備受關注，“八五”計劃中指出“促使地區經濟朝著分工合理、各展其長、優勢互補、協調發展的方向前進”。此后，西部大開發、東北振興和中部崛起等區域戰略陸續提出，逐漸形成了“以東部帶中部及西部”的國土空間開發模式[39-40]。

城鄉二元經濟結構在市場化與放權改革浪潮下開始解凍。家庭聯產承包責任制與農產品市場化改革強化了集體社員自治權，尤其是國家放開農民在集體土地上興辦企業、允許農民利用自有土地建城鎮、允許集體土地進入市場“三允許”政策，為鄉鎮企業興起與農林牧漁全面發展提供制度保障[41]。此外，《森林法》 《草原法》 《土地管理法》 《城市規劃法》相繼出臺，確立了所有權與使用權“兩權分離”的基本產權架構，為資源有償使用與市場交易提供法律依據，標志著我國自然資源治理邁入法制化與市場化軌道[42-43]。為協調地方增長主義與國家資源安全的矛盾，1998年原國土資源部成立，建立了土地利用總體規劃與用途管制制度以及耕地占補平衡、建設用地配額、城鄉建設用地增減掛鉤等一系列政策工具[44]。

城鎮偏向性的分配制度體系逐漸形成，不同群體之間的福利差異成為改革痛點。改革開放初期，為了獲取農村廉價人力資本與物質資本，各類具有歧視性的勞動力、土地與財稅政策出現，尤其是鄉鎮企業式微與分稅制改革后縣鄉一級財政缺口問題凸顯，農村公共服務設施供給落后，城鄉福利差距于20世紀90年代后期迅速擴大[45]。為調整城鄉關系，中共十六大提出了城鄉統籌發展戰略，確立了“多予、少取、放活”的總方針，為農民增收創造條件、提供支持，如全面取消農業稅、健全農業補貼制度等。

2.3 全面深化改革與生態文明建設時期：“多維富?！毕碌南到y治理

為推進國家治理體系與治理能力現代化，中共十八大以來，國家開啟了經濟、政治、文化、社會、生態文明五大方面的全面深化改革。在履行“兩統一”職責的指引下，自然資源治理逐漸從專業化分工走向整體性部署與系統性治理，“多維富裕”的重要性愈發凸顯。

統一國土空間規劃與用途管制體系成為制定與落實發展藍圖的重要抓手。自然資源部組建后，建立“全國統一、相互銜接、分級管理”的國土空間規劃與用途管制體系成為全面深化改革的重要內容，底線思維、生態優先、以人為本等理念得以落實在一張藍圖上。與此同時，在要素流動更加自由、市場環境愈發開放背景下，區域發展不平衡不充分問題日益凸顯[46]，京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等重大戰略相繼提出[47]，跨區域合作治理機制不斷完善，國土空間開發保護新格局逐漸清晰。

農村土地制度改革全面鋪開，建立健全城鄉融合體制機制成為縮小城鄉差距的重要路徑。中央沿襲擴權賦能思路，不斷完善農村土地產權制度，深化土地要素市場化配置，實現了脫貧攻堅與鄉村振興的有序銜接。在保障農地承包關系“長久不變”基礎上，將農地“三權分置”法制化，培育更為多樣化的適度規模經營體系。農村“三塊地”改革取得了突破性進展，土地征收范圍、程序與補償標準被納入法制，滿足被征地農民合理、多元的利益訴求。集體經營性建設用地入市約束在法律層面得以解除，《土地管理法》 《鄉村振興促進法》對入市范圍、路徑與主體做出明確界定，城鄉統一的土地要素市場建設逐漸成型。另外，宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”賦予農戶更多自主權，為盤活閑置土地資源、增加農民財產性收入創造條件。

生態文明建設持續深化，綠色成為自然資源治理最鮮亮的底色。一是生態文明建設的機構改革大幅推進，2018年國務院統一組建自然資源部、生態環境部等職能部門，科學劃定并嚴格管控生態保護紅線、自然保護地體系建設等工作不斷推進；二是生態保護修復取得顯著成效，天然林保護、退耕還林還草等各類重大生態保護修復項目穩步實施；三是自然生態空間“兩山”價值得以彰顯，浙江、福建等地成立“兩山銀行”“森林生態銀行”，開展綠色GEP核算、生態產品認證、生態資源權利交易等實踐[48]，為普惠生態福祉提供了制度保障。

3 共同富裕目標下自然資源治理面臨的主要挑戰

共同富裕需要客觀認識差距的存在，并致力于將差距控制在社會合意的區間內。由于制度性與非制度性因素耦合作用形成了巨大的區域、城鄉、收入差距，隨著資本積累與財富增值不斷提速進一步擴大差距。因此，亟待厘清當前自然資源治理面臨的區域失衡、城鄉二元、財富分化等主要挑戰。

3.1 自然資源配置體系不完善，區域發展動能差異明顯

改革開放后，“以東部為重心”的沿海發展戰略深刻地改變了我國國土空間格局，然而，資源環境失衡、產業發展失調、人口流動失序等問題逐漸凸顯，中央政府面臨日益嚴峻的協調壓力[49]。區域差異“馬太效應”加劇的主要原因之一是以土地資源配置為核心的自然資源配置體系不完善，造成先發地區社會不公平和后發地區經濟低效率的雙重困境。由于人口流動帶來的收益與成本具有不對稱性[50]，優勢建設用地要素更多向先發地區傾斜，并優先配置于商品住房與產業項目，缺乏均等化的公共服務保障，這與大量中低收入及外來人口的生活需求極不匹配。后發地區在人口外流、市場競爭力缺失的窘境下依賴“以地生財”，導致土地資源粗放開發與低效利用。2002年中小城市建成區面積占全國的比重接近一半，到2013年這一占比提高到了64%；2020年北京、上海的城區人均居住用地面積僅為新疆的三分之一，在土地等自然資源配置上呈現“支持中西部、限制大城市”現象[51]。

上述制度背景下，中央政府開展建設用地指標（發展權）市場配置的政策探索[52]，鼓勵地方進行跨區域指標交易。城鄉建設用地增減掛鉤[53]、重慶地票[54]、浙江折抵指標[55]等政策均發軔于此。然而，由于產權界定模糊、市場機制不完善、交易范圍局限，發展權市場交易進一步加劇區域資源錯配問題。當前，大部分政策試點收效甚微，或因耕保壓力而被叫停，導致后發地區出現大量低效閑置建設用地。以行政主導的“增減掛”成為當前土地等自然資源轉移的“唯一通道”，不僅導致城市化地區受困于“內卷式”指標博弈，更壓縮了生態功能區、農產品主產區的發展權補償路徑，導致內生性增長動能不足。

3.2 自然資源治理結構二元化，城鄉之間仍存在較大差距

在城鎮化與工業化的驅動下，自然資源治理也形成了二元化結構，農村要素以不等價形式被交換到城市[43]，導致城鄉差距逐漸拉大。首先，空間規劃重城輕鄉，鄉村發展空間受到擠占。長期以來，我國城鄉空間管制分別依靠城市規劃與土地利用規劃兩大平行系統，形成了在城市進行開發建設，在農村實施耕地保護的二元治理思維[56]。盡管機構改革為構建國土空間規劃體系提供了組織保障，然而城鄉共治的規劃目標仍缺乏具體抓手[57]。由于建設用地指標配置及空間用途管制都以城市為重心[58]，導致鄉村產業落地難、閑置資源盤活難、自然資源資產變現難等問題，迫使鄉村空間利用粗放、組織失序、活力衰退。其次，城鄉土地同地不同權、同權不同價、同權難獲利，農民難以享受自然資源資產化所形成的市場紅利。現階段農村集體土地入市改革，雖然歸還了部分農民應有的權利，但仍存在條件嚴苛、市場受限、政府不積極等現象。在集體經營性建設用地入市改革試點D縣調研時發現，該縣確定符合就地入市地塊為1 036宗，至2020年底實現入市的不足1/4，范圍小、推廣難、信任風險高等問題較為普遍。最后，城鄉要素雙向流通不暢，利益格局亟待重塑。2006年以來，“增減掛”政策一定程度上緩解了城市建設用地不足的困境，但在公共服務供給、產業用地保障等方面較少惠及農村地區，“向農村要發展”模式難以為繼。

3.3 自然資源資產化進程錯位，財產性收入差距分化嚴重

全民所有自然資源資產有償使用制度逐步建立健全，成為生態文明建設制度體系的核心之一[59]。自然資源部組建后，同時管理公益性自然資源（如國家公園、自然保護地等）與經營性自然資源（如國有土地、礦產、海洋等），采用的治理手段存在較大區別。在我國經濟快速發展、社會財富不斷積累的同時，群體之間、代際之間的收入差距問題日益凸顯，原因之一是經營性自然資源的過度資產化，造成“價值漂移”，而公益性自然資源資產化進程滯后，導致財產性收入差距不斷擴大。由于礦產、土地等經營性生產要素存在過度資本化傾向，“煤老板”“房老板”暴富現象借此而生，不同社會群體的財產性收入失衡。一些經濟發達地區的國有土地資源過度資本化已經從商住用地擴張到工業用地，地方政府為招商引資將工業用地低價出讓給企業[60]，而企業面對工業用地一、二級市場價差，傾向于追逐資產性收益而非生產性收益，導致工業用地“空轉”與“房地產化”。根據《中國國土資源統計年鑒》《中國財政統計年鑒》，國有土地出讓收入自2001年就開始激增，僅2003年就達到地方本級預算的55.04%，2019年國有土地出讓收入為72 580.48億元，約為2010年的2.41倍。

生態產品交易的市場發育遲緩，生態功能區經濟增長動力不足。生態產品是公益性自然資源的重要構成及其功能延伸[61]，由于其具有公共物品屬性而易造成市場失靈，且碳排放權、排污權等的市場交易機制尚未健全[62]，生態產品價值實現、收益變現仍處于探索階段，交易過程中常存在“搭便車”現象[63]。例如，在流域生態補償中，上游保護者與下游受益者之間的權責不對等，生態補償主要依賴中央政府與地方政府的財政轉移支付，后發地區缺乏產業造血功能以及優質的公共服務。此外，公益性自然資源資產具有投資回報周期長、收益低等特征，社會資本參與積極性不高，缺乏激勵政策與金融機制，自然資源管理部門作為代理交易主體，亟需通過政策干預建立健全市場交易體系[59]。

4 自然資源治理助力共同富裕的改革路徑

4.1 構建土地發展權三級配置體系，促進區域協調 發展

SEHLOSBERG在其著作中所提倡的正義內涵包括認同正義、程序正義與分配正義[64]。同時，發展機會公平、追求人均意義上的均衡、鼓勵多元主體參與的理念也是自然資源治理改革的核心訴求之一。在縮小區域差距、促進協調發展中，應當完善“政府調控—市場交易—社會幫扶”配置機制，優化新增建設用地指標、耕地保護目標等土地發展權的區域配置，以平衡權威體制與有效治理之間的張力[65]。首先，初始配置中應堅持以政府為主導，根據區域主體功能定位、重大項目布局、人口流動特征等因素進行綜合配置，滿足區域發展基本需求。在先發地區加大公共服務、基礎設施的配置力度，在后發地區做好對低收入群體的兜底保障。其次，二次配置中要著力探索人口凈流出的農產品主產區、生態功能區土地發展權有償轉讓的市場交易機制，在提升先發地區集聚能力與經濟效率同時，要讓城鎮化和工業化紅利惠及后發地區。最后，嘗試建立“幫扶救濟”調劑機制，對后發地區要素配置發揮補充性平衡功效。例如，積極發揮“飛地經濟”的作用，以新產業、新業態、新模式提升飛入（出）地經濟活力，逐步完善財稅比例、土地出讓收益等利益分配措施，優化共建共享機制。

4.2 健全城鄉融合發展的治理體系，構筑城鄉共富基石

城鄉融合的核心目標在于破解城鄉發展失衡難題、激發鄉村發展活力，推進城鄉關系從對立走向統一[66]。因此，需要加快構建城鄉融合發展的自然資源治理體制機制。一是健全空間規劃體系，深化“多規合一”改革。在充分考慮資源稟賦與文化特色的基礎上，規劃中要預留一定比例的建設用地指標以保障鄉村產業發展，逐步實現城鄉基本公共服務均等化。二是構建全域土地綜合整治升級版，優化城鄉生產、生活、生態空間格局。逐步探索縣域土地綜合整治，針對“增減掛”指標實施分類管理、分離使用，實現自然資源在縣域空間的適配與優配。三是深化農村用地制度改革，活化宅基地、集體經營性建設用地權能，拓寬農民增收渠道。在集體經營性建設用地入市需求集中、試點基礎較好的地區，以建設租賃住房為基點，逐步拓寬經營性入市地類。同時，在確權基礎上探索宅基地所有權、資格權、使用權分置改革，允許宅基地等集體建設用地復合、高效利用。

4.3 有為政府與有效市場有機結合，推動資源配置改革

針對以往“強政府—弱市場”治理模式帶來的資源配置扭曲、生態環境破壞等問題，中共十九屆五中全會創造性地提出了“推動有效市場和有為政府更好結合”的重要論述。在自然資源治理層面，要推動自然資源要素循環流轉與國民經濟循環體系耦合，著力實現公益性、經營性自然資源的公平高效配置。一方面，深化經營性自然資源資產有效市場建設，使自然資源要素流向高效利用部門。例如，創新工業用地市場化出讓與彈性年限使用制度，包括“項目遴選、先租后讓、租讓并舉、聯合競買”等方式。另一方面，建立健全自然資源資產儲備制度，強化有為政府建設。整合“摸底清查、規劃管理、資產入庫、前期管護、分類供應、資金管理”等環節，將分散低效的自然資源使用權或經營權進行集中流轉收儲和專業化運營；創新開展排污權、用水權、碳排放權等生態資源指標及產權交易，鼓勵社會資本以政府購買服務、特許經營、股權合作等模式深度參與。

4.4 強化自然資源的節約集約利用，厚植共同富裕根基

可持續性是自然資源治理的應有之義，亟需構建長效、精準、智能的政策體系，提升自然資源的節約集約利用程度。一是健全耕地保護長效機制。以保障糧食安全、提升糧食產能為著力點，分區分類推進高標準農田建設。以土地出讓金、新增建設用地有償使用費等為來源，增設耕地保護補償專項基金，激發后期管護積極性。二是優化工業用地再開發機制。出臺低效工業用地認定標準，鼓勵企業以“協議退出”“協商置換”等方式有序退出。創新混合用地政策，允許工業用地建設租賃住房，提供工改辦、工改居、商改居等用途轉換路徑。三是開展多尺度、跨流域“山水林田湖草沙”一體化保護和修復行動。通過組建統一機構，明確修復責任主體，貫徹基于自然的解決方案（NbS）理念，采用自然恢復與人工恢復相結合的方式提升陸域、海洋生態系統的完整性、連通性和原生性。四是加快自然資源治理數字化改革。推進國土空間信息化與數字化治理，實現央地之間、部門之間、政民之間數據共建共享。加強自然資源監督監管體系建設，精準、及時維護治理秩序與相關權益人權利。

5 結語

本文從自然資源的關鍵特性出發，首先探討了自然資源治理的概念內涵，從目標、對象、價值、實踐等方面構建面向共同富裕的自然資源治理邏輯框架；其次，梳理了我國自然資源治理的政策發展歷程；再次，明晰了當前我國自然資源治理面對“三大差距”的關鍵挑戰；最后，提出了優化發展權配置體系、健全城鄉融合體制機制、推動有為政府與有效市場的結合、提高集約利用水平等治理路徑。

共同富裕是一個歷久彌新的重大議題，不僅影響著我國國家現代化進程，對全球治理格局重塑也非常重要[67]。2018年機構改革以來，自然資源治理體系發生了整體性、系統性、重構性變革，而在共同富裕目標的要求下亟待完善與之相適應的制度框架，這不僅是對理念轉變的新訴求，也是治理改革與技術突破面臨的新挑戰。本文認為走向共富型治理需在以下方面展開進一步探討：第一，借鑒國際上產權制度、跨區域合作等方面的先進理論與實踐，完善面向共同富裕的自然資源治理體系；第二，健全自然資源治理法律法規與政策體系，尤其是在涉及多部門、跨區域、多層級的問題上要探索整體性聯動機制；第三，依托區塊鏈、人工智能、大數據等先進技術，強化數字化治理能力，迭代更新自然資源治理的系統框架與應用場景。

致謝：感謝浙江省自然資源廳改革發展處盧艷處長、陳建杰副處長對本文部分觀點的貢獻。