特色農業產業推動鄉村振興的現狀、問題及對策
——基于上海特色農業產業的研究

章友德，杜建軍，李勃延

（上海政法學院a.政府管理學院；b.經濟管理學院，上海201701）

一、引言

黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略的總要求，堅持農業農村優先發展，因此，黨的十九大報告濃墨重彩描繪了鄉村振興戰略，也對上海的鄉村振興及城鄉融合發展指明了前進方向。從宏觀方面看，近些年盡管上海農村在政府政策的支持下發展取得了巨大進步，但怎樣解決上海農村的內生造血功能，以市場化的手段推動上海鄉村振興仍然存在一系列問題亟待解決。從微觀方面看，產業興旺是鄉村振興的最重要內容，因此，各個鄉村如何依據自己的優勢資源，培育發展現代化農業是鄉村振興的重要依托。在此背景下，政府進行頂層設計，加快發展特色農業產業的政策供給，推動上海特色農業產業持續穩定發展，對于探索一條有效的市場化的推進上海鄉村振興的路徑，推動上海城鄉融合發展，破除上海城鄉不均衡發展的局面，實現上海全面發展之路，具有重要實踐價值。

鄉村振興的外生發展模式認為，國家干預和資本介入能夠推動農村發展，但不能有效激發農村居民自主性。而發揮居民主體性能推動現代化進程，后發國家也可以內生發展。農村內生發展的關鍵是創造彈性、多元以及可持續的地方經濟。但推動農村內生發展，也需要專家和政府人員的介入。各國推動鄉村振興都各有特色，美國在技術創新、電子網絡和鄉村經濟等領域促進鄉村發展。泰國由有能力的個人或組織主導自治促進鄉村可持續發展。法國鼓勵多功能農業和創業，激發鄉村內生發展動力；歐盟以農村社區為基礎推動農村內生發展；日本拓展農業和鄉村的多功能性。

現有研究集中在鄉村振興的政策研究方面，缺乏對鄉村振興的內生化路徑進行有針對性的研究。本研究著力梳理出以鄉村振興內生化為突破點，發展特色農業產業推動鄉村振興的路徑。然后，設計出一套通過做大做強特色農業產業，以市場化手段推動鄉村振興的內生路徑和對策。

二、特色農業產業的內涵、發展途徑與作用

（一）特色農業產業的內涵

特色農業是在資源、氣候、地理條件和特殊物種等優勢基礎上，充分利用當地獨特的資源、產業與地理等條件，依據市場經濟的要求發展起來的具有鮮明獨特產品品質和地域生產特征的市場化、高效化農業，是具有一定規模優勢、品牌優勢和市場競爭優勢的高效農業。目前，按照經營主體與生產組織方式的不同，主要形成了三種特色農業產業發展模式：一是本地外出創業企業家返回家鄉或當地原有企業家從事農業承包經營以及農業產業化經營。二是外來工商資本與大企業進入當地特色農業產業領域，從事反租倒包，進行連片開發。三是推進各種形式的土地承包經營權流轉，延伸與發展家庭經營，推動農業大戶實現規模經營。

（二）特色農業產業發展途徑

主流觀點寄希望于通過工商資本帶動農戶，形成“公司+合作社+農戶”或“公司+農戶”的方式。然而，這種路徑的問題是利益聯結機制建設的作用邊界很難把握，容易演變為面子工程，存在工商資本和小農戶的不平等，普通農戶被邊緣化的問題。近年來，提倡組建合作組織的觀點越來越多，合作社是推進農業產業化，穩步推進脫貧攻堅的重要載體。另外，亦有觀點提出，小農戶是專業村的經濟和社會主體，是特色農產品的生產者，因此應該由專業村和小農戶主導特色農業產業化的發展。

（三）特色農業產業的作用

第一，開拓市場功能。開拓國際市場必須依靠過硬的品質以及一定的壟斷性，而特色農業產業順應了國內外市場發展變化的趨勢，已經表現出強大的開拓市場能力。第二，調整產業結構功能。發展特色農業產業，充分發揮地區比較優勢，因地制宜地調整農業產業結構已經成為農村地區的主攻方向。第三，扶貧開發功能。發展特色經濟作物種植，能夠顯著的降低貧困發生率和增加農戶消費。將本地優勢特色農業資源與扶貧資金相結合，推進產業化開發，目前已經成為中國扶貧開發的重要途徑。第四，增強農業的競爭力和區域抗風險功能。傳統農區急需提高區域抗風險能力，而特色農業能顯著提高區域抗風險能力。特色農業的發展壯大將有力地提高農業的競爭力，增強區域抗風險功能。

三、上海特色農業產業發展現狀

特色農業產業，是指在農村范圍之內，由外來個人、企業投資或者村民農戶經營的，與農業、農產品加工制造或者服務業相關的特色農產品種植，以及餐飲、住宿、觀光、旅游、康養、度假等體驗類設施，如休閑農莊、民宿、觀光采摘園等。

從國際農業發展的規律來看，規模化、現代化、休閑化、集群化、科技化和資源利用高效化是其共同的趨勢。目前上海特色農業產業發展現狀如下：一是處于集群形成初期，集聚程度低。受制于資金、規模、管理、技術水平等限制，很難實現自身經濟模式、規模的突破。二是上海各區域特色農業產業雷同，缺乏特色，影響了特色農業產業的可持續發展。只有青浦的特色餐飲農莊產業集群將一產、二產和三產密切結合，形成了一定的優勢特色。三是農業產業鏈條短，大多集中在一產和三產環節。休閑農業三產和一產間缺少二產的聯系，造成產業鏈條的斷裂，進而影響現代農業產業的進一步發展。四是資本和龍頭企業支持力度弱，導致經營者實力較弱，推廣力度不足，嚴重限制了特色農業的發展。

四、上海特色農業產業發展面臨的突出問題與挑戰

（一）農村建設用地指標瓶頸

上海特色農業產業發展遇到了以下突出的農村建設用地指標瓶頸：一是現代農業是以一產為基礎，一、二、三產業綜合發展的現代農業產業。但因為農業一般投資較大、周期較長、收益較低，顯然純粹以農業種植業推動鄉村振興是不可能的，必須以農村與農業為基礎，依托農村良好的生態環境與優美自然風光，發展農業特色種植及養殖、農產品深加工、住宿餐飲與觀光旅游等特色農業產業。但發展特色農業產業需要一定數量的農村建設用地指標，同時特色農業產業內部的一二三產業是交錯布局的。然而，目前耕地保護嚴格，農村建設用地和農業設施農地指標太少，嚴重阻礙了特色農業產業的發展。二是2015 年開始的土地整治和2018 年開始的大棚整治執行標準過于嚴厲，給予整治時間過短，不同程度地挫傷了投資者的信心。

（二）政策性的穩定性和一致性有待提高

一是土地流轉時間較短，一般只有兩三年，合同期限短，后期政策不明，導致資本不愿投入。二是與特色農業產業和鄉村振興聯系最緊密的部門政策執行上，有的重發展，有的重規范，當務之急是如何在規范中求發展。三是證照辦理過程中，存在沒有相關的政策依據的情況下，就按照城市高標準要求，致使特色農業證照辦理困難。例如，特色民宿的消防和食品許可證按照城市賓館和大酒店的標準，提高了民宿行業的門檻。四是環保標準要求高，農民房屋自己住污水排放符合標準，但改為民宿后，排污不達標，把城市的環保、消防等標準搬到了農村。

（三）特色農業產業缺乏金融支持

特色農業產業都是使用農業耕地和農村建設用地，而目前上海在農業耕地和農村建設用地頒證確權和抵押融資方面遲于成都和重慶，農業耕地和農村建設用地仍然不能抵押融資，導致一些特色農業產業為了發展，只能用其他資產進行抵押融資支持農業部分的發展，限制了特色農業產業的發展及鄉村振興的推進。

（四）從事特色農業產業人才缺乏

上海農業人力資本供給不足，從事農業的大學生較少，大部分農民專業知識與技能相對缺乏。從上海情況來看，2016 年，上海持專業證書的農業勞動力占比為51%，大部分農民專業知識與技能相對缺乏。

五、鼓勵上海發展特色農業產業的對策建議

（一）做好整體發展規劃

長期規劃先行，政府把握總體規劃，土地規劃、農業規劃和村莊規劃統一、“不打架”。讓資本投資特色農業產業及鄉村振興有據可依，消除資本投資特色農業產業及鄉村振興的不穩定預期。同時，在長期規劃中融入休閑農業要素，使上海的特色農業產業成為上海的生態屏障。

（二）統一頂層設計

在鄉村振興領導機構內成立專門、高效的辦事機構，統一制定鄉村振興的相關法規政策，避免相關部門各自為政；同時監督、協調涉農部門的執法行為，減少國土、環保、消防、食品監管等相關部門一刀切式執法，如環保、消防、食品監管等相關部門不能嚴格套用城市的大酒店標準來要求民宿，不能嚴格套用城市標準來要求農業、農村。政府國土、環保、消防、食品監管等相關部門要放松管制，資本及企業也要自我規范，在規范中求發展。

（三）提高特大城市土地利效率

上海、北京等特大城市的農用土地純粹發展種植業等第一產業顯然是非常不符合土地利用效率。因此，可以由市政府出面與自然資源部協商，宏觀上爭取在農用土地指標范圍內靈活配置農村建設用地和農業耕地指標；微觀方面讓資本和企業在規劃和用地指標范圍內靈活配置農業耕地和建設用地指標；同時推進臨時用地備案制。這不但能推動發展特色農業產業及鄉村振興，也提升了上海、北京等特大城市的農用土地利用效率。

（四）促進規范與發展相平衡

國土、環保、消防、食品監管和農委等相關部門在執行相關政策，對待不規范的特色農業綜合體應該遞上“手術刀”而不是一拆了之，應以扶持發展特色農業產業為重，以鄉村振興大局為重，堅持在規范中求發展。

（五）改變農業補貼方式

在農業補貼策略上，要從撒胡椒面似的均衡戰略轉變為突出重點補貼的非均衡戰略。從現在按種植面積、農田數量和售糧數量為主的普惠式的補貼模式，轉變為重點補貼農地流轉，補貼農業人力資本培訓，補貼特色農業產業發展。用財政補貼撬動社會資本投資于特色農業和鄉村振興。通過稅費減免和政策引導，鼓勵城市資本投資特色農業產業，推動資本與農業相結合，實現城鄉融合發展。支持做大做強農業龍頭企業，強化農業龍頭企業對特色農業產業的輻射帶動作用。

（六）培育新型職業農民

特色農業綜合體的發展和鄉村振興終究是由農民主導，因此，對農民持續地培訓提升農業人力資本變得尤為重要。應該由農民自己提出需求，政府農業部門派專家進行培訓授課，通過補貼大力加強對農民多層次、多形式的培訓。要進一步解放思想，吸引大量高素質人才從事農業生產經營，在土地、資金等資源方面給予必要支持。