新時代加強基層治理現代化的實證分析
——以X 市為例

黃婷婷 張琳

提 要：基層治理是國家治理的重要內容，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程。筆者發現，近年來X 市通過牢固樹立大抓基層的鮮明導向和抓實抓好基層治理的實踐探索，黨全面領導基層治理制度不斷完善，基層政權治理能力得到加強，自治、法治、德治、智治水平有效提升，但在治理理念、配套機制、治理能力等方面還存在不少薄弱環節，針對亟待解決的問題，需要從強化黨建引領、創新體制機制、夯實基層基礎、促進“四治融合”等方面為進一步推進基層治理體系和治理能力現代化助力。

基層治理是社會治理的關鍵支撐，是國家治理的重要基石。習近平總書記高度重視基層治理，多次強調“基層強則國家強，基層安則天下安，必須抓好基層治理現代化這項基礎性工作”。2021 年4 月，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》（以下簡稱《意見》），提出基層治理的工作思路和具體要求，對加強和提升基層治理效能具有重大戰略意義。為了進一步了解當前基層治理工作的推進現狀、發現存在的問題，課題組就基層治理問題對X 市作了深入的調研，獲取了第一手資料，并作了相應的思考。

一、推進現狀

要了解基層治理的實際狀況，需要解剖麻雀。為此，課題組采用問卷調查和走訪座談兩種方法，對X 市進行了深入調研。其中，問卷調查對象主要是鄉鎮（街道）黨政主要領導干部及部分副職領導干部，共收回352 份有效問卷。座談對象主要是鄉鎮黨委書記、鎮長，村（社區）“兩委”、網格員、兩新組織負責人；同時，課題組專門調研走訪了5 個鄉鎮，與基層一線干部、社會組織、居民代表等進行深度訪談，參與訪談及座談共計80 余人次，形成訪談資料4 萬余字。這些第一手材料，使課題組進一步了解了基層治理的現實狀況。

（一）關于黨對基層治理全面領導的情況

1.基層黨組織對基層治理工作較好實現全面領導。問卷調查結果表明，79.55%的鄉鎮（街道）及轄區村（社區）黨組織能夠完全做到對基層各類組織和各項工作的統一領導，絕大多數做到的占16.76%，基本做到的占3.41%，沒有做到的占0.28%。鄉鎮（街道）完全做到在涉及基層治理重要事項、重大問題上，由黨組織研究討論后按程序決定的占81.25%，絕大多數做到的占16.48%，基本做到的占2.27%，不存在完全沒有按程序決定的情況。鄉鎮（街道）及轄區村（社區）和各類社會組織完全做到黨的組織和工作的全覆蓋占69.89%，絕大多數做到的占26.14%，基本做到的占3.41%，沒有做到的占0.56%（見圖1）。

圖1 黨全面領導基層治理的情況

2.黨委領導、黨政統籌、簡約高效的鄉鎮（街道）管理體制基本形成。2020 年X 市出臺了《深化街道管理體制改革實施方案》，明確街道的職能定位和人員編制，切實向街道放權賦權，理順條塊關系，科學規范屬地管理事項。座談調研顯示，X市各街道已完成內設機構調整并組建直屬事業單位，人員通過轉隸或招考方式基本配備到位，街道所承接事項和職責邊界等內容比較明確，賦權事項整體上移交順利、銜接有序。通過改革，X 市各街道職能定位更加明確，體制機制更加順暢，機構設置得到優化，工作力量得到充實，統籌協調能力得到加強，更加突出了街道承上啟下、聯結四方的樞紐地位。

3.黨建帶群建成效明顯，社會組織發揮作用，區域化黨建迸發活力。問卷調查結果顯示，各鄉鎮（街道）轄區基層公益性、服務性、互助性社會組織，完全沒有的占12.78%，不超過三個的占51.42%，有四個及以上的占35.80%，已經涵蓋經濟、社會、文化、科技等多個領域。各鄉鎮（街道）轄區社會組織每年承接政府轉移職能和服務項目，完全沒有的占24.49%，不超過三個的占40.79%，有四個及以上的占34.72%。通過座談調研，街道“大黨建”實現與轄區單位組織共建、資源共享、活動共辦，形成“社區黨組織—網格黨支部—樓棟黨小組—黨員中心戶”的工作機制，基層黨組織多元聯動、統籌資源的能力不斷增強。

（二）關于基層政權治理能力建設的情況

1.鄉鎮（街道）行政執行能力方面。問卷調查結果顯示，當前鄉鎮（街道）綜合管理權、行政執法權、統籌協調權和應急處置權，全部都有的占25.64%，大部分有的占23.95%，有一部分有的占41.54%，完全沒有的占8.87%。鄉鎮（街道）對涉及本區域的重大決策、重大規劃、重大項目的參與權和建議權，全部都有的占56.74%，大部分有的占28.35%，有一部分有的占13.28%，完全沒有的占1.63%（見圖2）。

圖2 鄉鎮（街道）行政執行能力的情況

2.鄉鎮（街道）為民服務能力方面。問卷調查結果顯示，當前鄉鎮（街道）全部推進一窗式受理、一站式辦理，以及市域通辦、跨區域辦理的占48.30%，大部分推進的占44.03%，少部分推進的占7.39%，完全沒有推進的占0.28%。走訪調研顯示：絕大多數鄉鎮較好完成鞏固拓展脫貧攻堅成果、鄉村振興等任務的同時，高度重視人居環境整治及留守兒童、留守老人關愛服務等工作；街道則將更多精力放在市政市容管理、物業管理、背街小巷環境建設、流動人口服務管理、社會組織培育引導等方面。

3.鄉鎮（街道）議事協商能力方面。問卷調查結果顯示，當前已有54.05%鄉鎮（街道）黨（工）委能夠主導開展議事協商，完善座談會、聽證會等協商方式，未開展、已完善的占1.49%，已開展、未完善的占40.13%，未開展、未完善的占4.33%。已建立社會公眾列席村（社區）有關會議制度的占76.76%，未建立的占23.24%。通過走訪座談，群眾普遍反映，社區組織的“居民議事廳”，為基層民主協商搭建了平臺，較好地協調多方利益，助力民生實事。

4.鄉鎮（街道）應急管理能力方面。問卷調研顯示，88.12%的鄉鎮（街道）能夠明確屬地責任和相應職權，構建了多方參與的社會動員響應體系，11.88%的鄉鎮（街道）明確屬地責任和相應職權，多方參與的社會動員響應體系尚未構建。95.56%的鄉鎮（街道）針對不同類型的突發公共事件編制了應急預案，4.44%的鄉鎮（街道）未編制不同類型突發公共事件的應急預案。36%的鄉鎮（街道）統籌民兵、社會組織等資源，形成統一指揮的應急管理隊伍，定期組織開展綜合應急演練。

5.鄉鎮（街道）平安建設能力方面。問卷調查結果顯示，當前鄉鎮（街道）發生的矛盾糾紛數量3 個及以下占15.97%，4—9 個占18.34%，10 個及以上占65.69%。多年沒能化解或無法化解矛盾糾紛數量3 個及以下占33.84%，4—9 個占47.31%，10 個及以上占18.85%（見圖3）。當前鄉鎮（街道）的綜治中心標準規范化建設已達標的占83.81%，未達標的占16.19%。

圖3 鄉鎮（街道）發生的矛盾糾紛的情況

（三）關于基層自治、法治、德治的情況

1.基層群眾自治制度進一步健全完善。調查問卷結果顯示，當前已建立基層群眾性自治組織法人備案制度，加強了集體資產管理的占65.98%，已建立、未加強占16.27%，未建立、已加強占10.58%，未建立、未加強占7.17%；在基層公共事務和公益事業中，已實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監督，拓寬了群眾反映意見和建議的渠道占67.40%，未實行、已拓寬占10.87%，已實行、未拓寬占15.98%，未實行、未拓寬占5.75%。通過走訪座談，各地協商民主實踐，如：“小板凳議事”“群英匯”“居民議事廳”等作用充分發揮，不僅進一步拓展群眾反映意見的渠道，而且也成為高效組織居民參與基層自治的重要載體。為進一步優化基層服務格局，X 市出臺《推進市級高頻政務服務事項下沉基層的試點實施方案》，在街頭巷尾、小區場院、樓宇商圈等居民集中、人流量大的地方，規劃建設了一批城鄉社區綜合服務設施。截至2022 年5 月底，該市517 個社區中有451 個社區綜合服務設施達標，達標率占87.23%；中心城區213 個社區已建成“紅色驛站”637 個，平均每個社區有3 個“紅色驛站”，為居民提供政務服務及便民事項；加強對困難群體和特殊人群的關愛照顧，形成“四點半學校”、老年“幸福食堂”等特色品牌，為民服務有精度更有溫度。

2.基層法治、德治建設進一步推進。問卷調查結果顯示，在法治建設方面，22.37%的基層干部法治素養非常好，比較好的占49.94%，一般的占26.91%，比較差的占0.78%。認為轄區村（居）的村規民約發揮實際效果，非常好的占15.74%，比較好的占40.75%，一般的占40.27%，比較差的占3.24%（見圖4）。持續加強和規范法律顧問工作，實現一村（居）一法律顧問。在德治建設方面，已建立村（社區）道德評議機制，開展道德模范等評選表彰活動的占30.68%，有機制，部分開展占60.51%，有機制，全部未開展占3.13%，無機制，已部分開展占3.69%，無機制，全部未開展占1.99%（見圖5）。通過走訪座談，村（社區）能夠常態化開展科學常識、衛生防疫知識、應急救援知識以及誠信守法等的宣傳教育，能夠充分調動轄區黨員、志愿者力量開展愛國衛生運動、創建文明城市等活動。村（居）內道德風氣持續好轉，當前村（居）陳規陋習、人情風、賭博風、封建迷信等活動比較多的占4.55%，還有一些的占56.53%，比較少的占33.52%，完全沒有的占5.40%。在發展公益慈善事業方面，能夠吸納社會組織、社區工作者、社區志愿者、社會慈善資源等參與基層治理及應急救援。

圖4 法治建設方面的情況

圖5 建立村（社區）道德評議機制，開展道德模范等評選表彰活動的情況

（四）關于基層智治能力建設的情況

1.統籌規劃鄉鎮（街道）信息化建設，基本完成智慧城市、智慧社區基礎設施、系統平臺和應用終端建設。X 市于2021 年組建成立城市運行中心，實現“三級平臺五級應用”“一屏觀天下”，使市、縣、鄉三級城運體系并網聯動、互聯互通。目前全市已經建成12 個縣級城運中心，鄉鎮城運中心109個，占應建總數的94%。調查問卷結果顯示，鄉鎮（街道）的“雪亮工程”建設情況，按照要求的標準已實現全覆蓋占58.52%，部分覆蓋的占37.78%，少量安裝的占3.41%。

2.大部分地方完成數據資源整合共享。問卷調查結果顯示，鄉鎮（街道）及村（社區）已納入部門政務信息系統數據資源并實現共享的占72.68%，未納入的占27.32%。在X 社區專題調研顯示，該市電子政務平臺將智慧社區、網格化管理、政務服務事項管理、智慧政務云平臺綜合受理平臺等資源整合，實現了政務信息系統數據資源共享交換。

3.拓展多應用場景，政務服務平臺繼續向基層延伸。目前，X 市各縣（市、區）累計開發應用場景40 個，各地能因地制宜，開發水庫河道防汛監管平臺、秸稈焚燒、藥店智慧監管、明廚亮灶、藍天衛士等特色應用場景。X 市城市運行中心圍繞“高頻事項、聯勤聯動、融合指揮”三大事件類別，30 家單位9000 余萬條數據接入，匯集政法委、城管等各類業務系統55 個，通過全面梳理、流程再造，完成了問題發現、自動派單、現場處置、事后評價全閉環工作流程，市直、區直部門事件對下處置需通過城運平臺流轉，而社區、街鎮事件對上則可直達市直、區直部門，基層減負，和“社區吹哨、部門報到”的高效協同基本實現。

二、存在問題

通過問卷調查分析及訪談材料研究，課題組發現X 市基層治理體系不斷健全完善，基層治理能力顯著提高，但與新時代推進基層治理體系和治理能力現代化的要求相比還有一定差距，主要表現如下。

（一）黨對基層治理全面領導中存在的問題

1.基層機構改革的治理理念和配套機制較為滯后。具體表現為：一是治理理念轉變不夠到位。走訪座談發現，部分鄉鎮（街道）還習慣于垂直管理模式，落實上級要求多，回應百姓需求少；各職能部門習慣于依靠一級一級的行政賦權或通知要求的形式推進工作，以基層為主、服務群眾的治理理念有待轉變。二是配套機制落實不夠到位。自2020 年街道管理體制改革后，城區已經打破條線對應，設置街道綜合性辦事機構，但領導干部分工依然按照條線部門職能劃分，沒有充分發揮綜合科室內部協調的資源優勢。此外，考核機制未能重新設計，仍然以部門為主導，工作職責層層分解到街道，難以改變基層注重上級要求，輕視群眾需求的問題；對于一些部門的慢作為、遲響應，街道也缺乏相應的考核機制，在一定程度上會影響基層機構改革的實效。

2.基層對公益性、服務性、互助性社會組織的扶持力度仍然不夠。具體表現為：一是外部政策資源不足。雖然社會管理體制改革助推了社會組織的快速發展，但各級黨委、政府對社會組織培育扶持的整體性、持續性和針對性還有不足。特別是相關政策法規與上級文件不配套，當地經濟發展遲緩于發達一二線城市，調控政策和經濟的手段相對滯后，對社會組織的培育和監管力度也相對薄弱。除此之外，大部分（75.51%）鄉鎮（街道）、村（社區）能夠通過政府購買服務方式激勵和支持社會組織參與提供公共服務，但走訪中仍有部分地方因社會組織共建能力不足而沒有將其真正納入基層治理體系之中。二是內部資金資源缺乏。走訪座談發現，該市社會組織資金的主要來源為政府資助、社會捐贈、公益創投及其他服務性收入等。資金來源渠道的單一性使得社會組織發展不穩定。特別是由于資金有限，難以承擔相應的薪資要求，導致高質量專業人才流失，進一步限制了社會組織的服務質量以及發展前景。

3.基層黨組織聯建共建流于形式，實效不顯。具體表現為：一是基層黨組織聯建共建流于形式。座談中發現，雖然X 市鄉鎮（街道）、村（社區）黨組織與轄區單位已經建立聯建共建的工作機制，但部分駐區單位仍存在互不隸屬、彼此隔離的思想，單位職能優勢未能充分發揮，被動參與黨建活動多，主動參與基層治理少，被動參與慰問活動多，主動解決實際困難少，聯建共建服務基層治理的能力有待進一步增強。此外，駐區單位受財務管理制度制約，專項經費預算不足，導致部分需要資金支持的工作難以開展。二是黨員干部下沉參與基層治理、服務群眾的實際效果有待提升。通過走訪座談，黨員干部下沉參與基層治理、服務群眾的形式單一、載體有限，以環境清理、入戶宣傳、防控值守、治安巡邏等表面工作居多，部分黨員還存在名單到、人不到、心不到的問題，發揮個人專業特長服務基層明顯不足，離真正與群眾“手牽手”“心連心”還有差距。問卷調查顯示，黨員干部下沉參與基層治理、有效服務群眾的實際效果，非常好占32.67%，好占35.79%，一般占30.40%，不好占1.14%，說明黨員干部下沉參與基層治理、有效服務群眾方面還有較大的提升空間。

（二）基層政權治理能力建設中存在的問題

1.權責配置不夠優化。一是權責不匹配。此次改革下放的賦權事項，給基層帶去大量的職能任務，座談了解，改革后X 街道賦權160 余項，但基層普遍認為有責無權或責大權小，特別是缺少行政執法權，如：城市管理、生態環境等領域的執法權。二是權責未理。現行法律法規對縣鄉兩級的職責沒有清晰界定，各級部門按照屬地原則將行政職責甚至業務工作交辦基層。座談顯示，街道普遍認為，區直各部門下達的任務占基層一半的工作量，占用基層大量精力，難以聚焦抓黨建、抓治理、抓服務等主責主業。三是上下難協同。條線部門往往各自為政、管理分散、職能交叉，而基層社會治理涉及面廣，鄉鎮（街道）難以自下而上調動資源解決問題。調查問卷結果顯示，32.15%的鄉鎮（街道）認為缺少統籌協調權。座談發現，實際工作中需多個部門共同解決的問題，基層往往難以協調推進，未能形成工作合力。

2.基礎保障不夠堅實。走訪座談發現，街道管理體制改革后，轉隸或招錄了一批事業編制工作人員，但工作經費未成比例增加。以X 街道為例，改革后新增60 余名工作人員，而一年新增三公經費預算僅20 萬元，實際僅夠三個月支出。調研顯示，16.19%的鄉鎮（街道）綜治中心未達到標準規范化建設要求，主要原因就在于辦公場地面積不足。特別是位于主城區的街道，難以達到街道管理體制改革所要求的規范化建設。

3.隊伍建設不夠充分。基層治理涉及面廣、事項繁多、處理復雜，這就要求基層干部有較強的綜合素質和專業水平。當前基層各項職能構成元素多樣化，因專業不匹配或綜合能力不足，導致工作開展整體成效不高。例如：街道在統一設置平安建設辦公室的同時，又加掛了應急管理辦公室牌子，相應承擔轄區法治建設、平安創建、社會治安綜合治理、社區戒毒、安全生產以及排查化解社會矛盾糾紛等應急管理和處置等工作，分別對應政法、安監、應急、消防、水利、交通、信訪等部門。但街道平安建設辦公室除黨政領導等兼職人員外，專職人員平均1—2人，大多數干部沒有接受過專業培訓，更沒有專業化的應急救援力量，人員數量不足、結構不優、專業化水平不高的問題十分普遍。

（三）基層自治、法治、德治方面存在的問題

1.基層群眾自治方面。調查問卷結果顯示，轄區村民（居民）參與基層社會治理，非常積極的占19.60%，積極的占28.98%，一般的占49.15%，不積極的占2.27%。基層群眾參與社會治理積極性不高的主要原因：村民（居民）參與意識不足占79%；村（居）承擔了大量的行政性工作，弱化基層自治能力的占57.39%；村民（居民）文化素養不高的占51.99%；缺少公眾參與的活動場所、無法滿足公共治理活動需求的占31.25%。通過走訪座談了解，大部分基層群眾參與意識不足，是因為缺乏集體意識，看客心理，事不關己、高高掛起，認為對自身生活影響不大，等靠、觀望態度明顯。在農村地區由于經濟落后，大部分青壯年離開家鄉到城市務工，他們自身與家鄉的現實情況脫離，沒有時間也無暇顧及基層治理事務，導致基層自治主體缺位。部分社區引導居民自治的方式方法不科學、不充分，凝聚群眾力量不強等原因也在一定程度上影響群眾參與的積極性。

2.基層法治建設方面。一是法治意識淡薄缺失。在農村地區，還存在一部分村民法律知識不足、法治意識淡薄，運用法律手段解決實際問題效果不佳。調查問卷結果顯示，長期無法化解的矛盾糾紛，其首要原因就在于法治手段運用不合理不充分（占69.32%）。此外，部分村干部法治意識淡薄，治理手段簡單粗放，在一定程度上也影響了基層法治建設。二是法治手段較為局限。基層法治手段主要依靠村規民約及“執法”“司法”等。調查問卷結果顯示，轄區村（居）的村規民約發揮效果不夠理想的占43.51%。通過走訪座談了解，部分地方村規民約制定程序不規范，少數人制定代替全體村民討論；內容煩瑣復雜、規定模糊泛化，針對性、操作性不強；執行過程中推進力度不夠，個別地方甚至成為擺設，在一定程度上制約了其應有作用。三是法律服務資源匱乏。大部分基層法律服務模式單一，以法規宣講、糾紛調解和法律咨詢為主，還存在社會矛盾糾紛進行壓制性化解的現象。基層法律服務還存在機制不完善，人員不穩定，處理不高效等問題。

3.基層德治建設方面。調查問卷結果顯示，61.08%的村（居）還有一些或較多陳規陋習、人情風、賭博風、封建迷信等活動。其原因主要有：一是優良家風失范。在基層走訪中發現，存在傳統孝道文化的淡漠現象，因年輕一代生活壓力大，或兄弟姊妹間未達成協議，出現不贍養老人現象，加速了家庭道德滑坡。二是淳樸民風遮蔽。在經濟利益的引誘下，淳樸民風被經濟利益擠壓，出現與文明相悖的公共問題，如：公共活動場所被侵占，公共場所的體育設施、文化設備等公共資源遭到破壞等。三是精神生活單一。近年來，基層村（社區）建立了文化站、閱覽室、農家書屋等場所，但部分設施因缺乏管理維護被閑置，大部分群眾精神生活主要依靠看電視、打麻將、刷抖音，沒有達到基層群眾精神文化生活富足的要求。

（四）基層智慧治理能力存在的問題

1.信息孤島現象依然存在。由于政府機構設置條塊分割的特點，易導致橫向部門間和縱向層級間出現信息溝通不暢的現象，存在獲取數據共享程度較低的問題。調查問卷結果顯示，當前還有27.32%的鄉鎮（街道）及村（社區）未納入部門政務信息系統數據資源或未實現數據資源共享。

2.數據分析利用不夠充分。基層“智治”的關鍵是對數據的深入分析和應用。城市運行中心作為城市治理的高效“大腦”，是信息技術與社會治理有效結合的重要載體，但其在數據的分析與應用能力方面還處于起步階段，存在專業技術能力不強、數據利用效率不高等問題。此外，基層干部對數據獲取、分析、運用不夠重視，很多基層干部科技信息知識儲備不足，還不太清楚什么是大數據，什么是云計算，影響了基層治理“智治”效能。

3.應用場景開發有待完善。將智治的頂層設計創造性轉化為具體服務于政務服務、風險防控等應用場景開發不足。實用、好用的應用終端依然有限。調查問卷結果顯示，還有30.57%的鄉鎮（街道）存在未運用智慧社區信息系統和便民應用軟件情況。通過走訪座談，還有一些“過度數字化”的問題，如微博微信強制推廣、濫用網絡積分排名等，不僅難以實現基層有效治理，而且占用大量時間精力。

三、理性思考

習近平總書記指出：“推進國家治理體系和治理能力現代化。這是完善和發展中國特色社會主義制度的必然要求，是實現社會主義現代化的應有之義。”根據基層治理推進狀況及存在的問題，課題組提出以下有針對性的推進基層治理現代化的具體舉措。

（一）加強黨對基層治理的全面領導

1.深化基層治理體制機制創新。一是明確基層法定職責。系統化、精準化明確縣鄉不同層級政府履職重點，建立完善“各有側重、各司其職”的職責體系。對于確需交由鄉鎮（街道）承擔、實行“屬地管理”的事項，由縣（區）級黨委政府批準后下放，最大限度防止縣（區）級事權下放的隨意性。積極推動資源下沉的同時，對涉及重大公共安全、國土資源等重大公共利益的行政許可事項和專業性較強、基層無能力承接的事項，禁止下放。在基層管理體制改革中不斷探索，優化完善鄉鎮（街道）法定權責事項，形成標準統一、規范權威的事項清單，為鄉鎮（街道）依法履職奠定基礎。二是優化調整領導體制。圍繞加強黨的建設、統籌區域發展、組織公共服務、實施綜合管理、動員社會參與、維護公共安全、指導基層自治等7 個方面的職能定位，按照內設機構及直屬事業單位的職責劃分，對鄉鎮（街道）黨政領導班子合理分工，理順領導體制，增強鄉鎮（街道）內部的統籌協調能力。三是創新雙向評價辦法。嚴格按照縣鄉職責分工和鄉鎮（街道）權責清單進行考核，加大鄉鎮（街道）對縣級部門的考核權重，促進部門與鄉鎮（街道）協同履職。

2.加強社會組織培育扶持力度。一是外部層面，構建多元扶持體系。加快建設公共服務信息平臺，實現政府部門、社會組織與市場需求間的信息共享、精準對接。整合各部門相關扶持資金，通過購買服務、公開招標、創業扶持等方式，為公益項目提供資金支持。積極幫助符合條件的社會組織享受稅收優惠。對于群眾有迫切需求的社會組織，建立社會組織的實體孵化基地，匯集政策、資金、技術、培訓等孵化于一體的公共服務體系。二是內部層面，支持、幫扶社會組織優化自身建設。通過基層黨組織引導規范社會組織發展的正確方向，提升社會組織的公信力。結合基層實際需要，推進社會組織分類發展，通過精準化、專業化服務獲得社會公眾在人力、財力、物力資源的支持。通過商業化模式運行并獲取資源的方式進一步拓展社會組織融資渠道，形成政府扶持、社會參與、專業運行、項目合作的發展路徑，推進社區社會組織“從無到有”“從有到優”“從優到強”。

3.提升黨組織聯建共建工作實效。一是加強制度建設，凝聚治理工作合力。加快形成以區域大黨建引領為核心的多元共治工作格局，構建滿足群眾多元需求的服務體系。進一步推動重心下移、資源下傾、力量下沉，系統化、常態化解決基層治理中遇到的難點、痛點、重點問題。健全完善下沉黨員登記報到制度、日常考核制度以及社區和單位對在職黨員“雙向聯系、雙向服務、雙向反饋”運行機制，加強對下沉黨員的有效管理。二是加強思想引導，發揮先鋒模范作用。經常性對社區黨委、單位黨組織、“雙報到”黨組織和黨員干部開展思想發動和教育培訓，不斷增強宗旨意識，組織黨員多下基層、深入群眾，在為群眾排憂解難中深化思想認識，用實際行動踐行黨員初心使命。三是加強文化建設，形成共同參與氛圍。文化對社會有著潛移默化并影響深遠持久的作用，可以感染、感召、凝聚社會的精神力量。通過營造“共治”文化氛圍，在多元治理主體之間形成文化紐帶，從而激發基層治理的參與性、積極性、主動性。

（二）加強基層政權治理能力建設

1.優化權責統一的職責體系。加強基層政權建設，要以問題為導向，以調研為抓手，以法制為根本，科學放權賦權。一是下放行政執法權。2021 年施行的《行政處罰法》，增加了“省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮人民政府、街道辦事處行使”的規定，是縣級權限依法下放的依據。為適應基層治理需要，應全面梳理和編制鄉鎮審批事項清單和執法事項清單，賦予基層行使與其責任相適應的審批權、執法權。二是賦予統籌協調權。鄉鎮（街道）需要縣級部門履職事項，相關部門應快速響應，能夠立即辦理的即時解決，需個別研究的提出方案限期解決，構建規范、高效、聯動的工作機制。建立協同部門職責事項辦結評價制度，由鄉鎮（街道）對各職能部門協同履職情況進行評價反饋，加大工作督辦力度。

2.加大基層工作的投入保障。加強基層政權建設，要真正讓基層有錢有地有人辦事。一是加大經費保障力度。為避免“只給政策不給錢”，做到基層的財權與事權相對應。建議深化鄉鎮（街道）國庫集中支付制度改革，完善鄉鎮（街道）經費保障機制，緩解基層政府經費不足的問題。二是完善建強基層陣地。將鄉鎮（街道）綜合服務設施建設納入城市發展規劃，通過盤活現有資源或新建等方式，加強黨群服務中心等基層陣地建設，優化完善各類配套服務設施。三是培育高質量基層隊伍。加強基層干部隊伍建設，推進編制資源向基層傾斜，鼓勵從上往下跨層級調劑使用行政和事業編制。用好城鄉基層干部培訓基地和在線學習平臺，提升基層干部能力素質。落實鄉鎮（街道）干部任期調整、最低服務年限及工作補貼政策。完善容錯糾錯機制，營造基層干事創業的良好氛圍。

（三）加強基層自治、法治、德治

1.積極引導群眾參與，夯實自治之本。一是提高參與意識和能力。加強群眾自治相關法律法規、政策文件及其重要性的宣傳和講解，增強村（居）民對參與自治主體地位的認同，提高其政治民主素養和參與治理能力，從注重參與利己性家族事務擴展到參與利他性公共事務。二是拓寬參與渠道和途徑。針對在外務工村民，通過拓展網上參與自治渠道，提升村民參與自治的便利度。將村內選舉及重大決策等需要群眾參與的事項，安排在農民工返鄉高峰期進行，通過時間的靈活變通爭取更多村民回村參與自治事務，進一步提升群眾參與程度。三是搭建參與紐帶和橋梁。基層自治面向的是社區內部分散化、多元化群體，要理順村（社區）和基層群眾自治組織、社會組織、公民個人等基層協商主體之間的關系，增強組織間的橫向聯結。充分利用社區現有基層組織和社會組織的資源，積極吸納社會力量發展村（居）內集體經濟，加強村（社區）與村（居）民間的利益聯結，提升參與自治的深度與廣度。

2.持續深化法治建設，筑牢法治之基。一是提升治理主體的法治意識。堅持踐行為人民服務，依法辦事的工作理念，將傳統的政府包攬主導治理向政府指導與支持下的村民自治轉變。加大法治宣傳教育力度，結合地方實際，針對突出矛盾，用多元化的方式、接地氣的語言，向群眾普及常用的法律知識。二是彌補法治手段的客觀不足。充分利用鄉規民約填補法律空白，在上位法的系統規定之內，結合本地特色細化規則，避免對上位法的無效重復。注重個人法益的實質保護，堅持少數服從多數的制定程序，凝聚絕大多數村（居）民的合意，爭取最廣大村（居）民的擁護。三是提升法律服務的實際效能。制定規范完整的鄉村法律服務制度，圍繞人員合理配置、經費撥付使用、服務內容效果等方面制定規范化流程，建立常態化服務監督機制。為專職法律服務者提供固定辦公場所和辦公經費，確保法律資源持續性下沉到村級。加強與調委會、法院、仲委會以及婦女聯合會等組織的對接合作，形成工作合力。

3.大力推進文化建設，強化德治之翼。一是以家教家風建設為引領。要加大最美家庭創建等評選活動的力度，用正確的道德觀念涵養優良家風，讓家長以身作則，孩子耳濡目染，讓黨員干部帶頭，引領群眾積極參與。二是以模范標桿示范帶動為基礎。加大選樹模范好人、選樹先進典型的工作力度，特別是將優秀的基層干部、本地的道德模范、發揮余熱的退休干部、返鄉的企業家、公認的身邊好人等選樹起來，以身邊人帶動整個村莊、社區的文化氛圍和道德水平。三是以逐步完善制度建設為保障。將道德的內在價值要求轉化為自覺的履行遵守全憑個人自覺還不夠，需要提供法規支撐，完善法律保障，不斷完善村規民約、道德獎懲、資源共享等制度安排，為道德建設提供基礎保障。

（四）加強基層智慧治理能力建設

1.提升數據思維，增強運用意識。習近平總書記指出，“善于獲取數據、分析數據、運用數據，是領導干部做好工作的基本功”。大數據不僅是重要的生產資源，更是重要的執政資源。利用推進城市運營管理中心建設的契機，在基層干部中普及大數據、云計算、物聯網、人工智能等相關前沿科技知識，在黨校培訓中增加大數據情景模擬課，提升干部用大數據分析問題、精準決策、智慧治理能力。

2.開放數據共享，打破信息壁壘。按照國務院出臺的《關于加強數字政府建設的指導意見》，牢固樹立“信息化智能化就是核心戰斗力”理念，將X 市的“兩網”建設作為“頭號改革”工程，完善數據治理的組織架構，整合部門數據資源，運用專業技術手段跨部門建立信息共享平臺，推動數據信息資源無障礙共享。進一步推進數字政府、智慧城市建設，促進政府決策科學化、社會治理精準化、公共服務高效化。

3.實施人才戰略，打造科技支撐。通過引才、引智等方式，吸引更多科技人才參與基層智慧治理，完善相應人才引進政策及資金支持力度，做到引進來、留得住人才。加強與高校、企業、科研院所的合作，以政校合作、政企合作、校企合作的方式彌補大數據人才短缺問題。