信用賦能基層治理＊
——基于浙江的案例分析

陳海盛 沈滿洪

提 要：強化基層信用治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的創新實踐。浙江作為高質量發展建設的共同富裕示范區，以數字化改革為引領，加快構建信用與基層治理深度融合的制度基礎，以基層社會有效治理為基點，健全信用服務體系的技術支撐，一定程度上緩解了因信息不對稱引致的企業道德風險和逆向選擇難題，從省域層面實現了信用信息的深度融合應用，在推動投資、消費和治理等領域形成了典型經驗。

近年來，國家在區域信用體系建設、基層社會治理等方面提出了明確的工作要求，并通過長三角國家社會信用體系建設區域合作示范區、社會信用體系建設示范區、守信激勵城市試點等區域政策試點，形成了系列社會信用體系建設與基層治理結合的經驗做法。作為高質量發展建設共同富裕示范區，浙江針對數字化改革和基層治理現實需要，從數據共享和業務協同兩方面入手，以制度有效供給和技術創新應用為支撐，按照系統性、整體性思維，形成了覆蓋信用信息歸集、管理、加工、應用、修復和安全等信用建設全過程、各環節的信用制度體系，為推進社會合約履行提供了特殊的公共產品。

一、浙江基層信用治理的實踐

（一）構建區域一體化的綜合信用智治體系

一是建立覆蓋全域的信用智治綜合管理系統。依托各級信用信息平臺關鍵功能，基于大數據、云計算、人工智能等現代技術，構建涵蓋多類應用主體，服務于政務、社會、市場多領域的信用智治綜合管理系統。開發信用評價、預警監測、研判分析等功能模塊，為各類場景應用提供基礎支撐。二是實現多維數據的共享共建。打通公共信用信息平臺、基層治理四平臺、行政執法監管（“互聯網+監管”）平臺、網格管理、村情通、政企通等各級信用治理支撐平臺，實現政務數據、市場數據、社會數據的融合共享。三是開展多類主體信用評價。建立企業、個人、商戶等多類主體信用檔案，實現“一戶一檔”。基于公共信用評價結果、城市信用分，融合主體基本信息、履約能力、榮譽獎勵等各方面情況，構建主體信用評價模型，精準描繪主體信用畫像。加強信息安全及隱私保護，明確評價指標和數據的合法性，對涉密等信息不納入公共信用評價，做到指標、數據和結果的可公開、可解釋。四是構建部門協同應用格局。在行政領域，開展信用核查、信用承諾、信用公示等，將主體信用情況作為各行業主管部門分級分類管理的重要依據，在街道網格走訪中將信用較差和嚴重失信名單主體作為重點對象強化監管巡查。在市場領域，深化與各類金融機構合作，將信用嵌入金融風控體系，對信用優良主體提供更高融資授信或降低利率等金融優惠。在社會領域，圍繞醫療衛生、公共交通、文旅服務、住房公積金等公共服務，為信用優良主體提供信用激勵場景。

衢江區廿里工業功能區依托衢江區信用智治綜合管理系統，在歸集園區企業基礎信息、鄉鎮網格、金融機構等共享數據基礎上，構建適用于園區的企業信用評價指標體系，一級、二級和三級指標分別為6 項、25 項和42 項，并完成園區重點企業的信用評價。一是制定信用風險監測機制。構建涉及輿情、融資、涉訴等多維信息的實時監控系統，并基于定制化風險模型，通過系統消息、短信、郵件方式，及時推送預警。二是建立金融服務體系。依據企業的不同需求，吸引金融機構入駐，定制特色服務產品，實現線上融資需求對接，基于需求進行精準推薦，并將信用評價結果應用于信貸審批，快速通過審批，進行貸后風險監測、管理。三是推進園區“信用＋”場景應用。圍繞“信易批”“信易辦”“信易貸”等領域，在政策扶持、紓困幫扶、融資服務、信用風險管控等方面深化信用應用場景，進一步推動信用服務和信用應用創新。

（二）以園區為載體，探索企業信用管理服務體系

首先，強化行業監管責任。針對安全生產、產品質量、生態環境等基層關切的重點領域實施信用分級分類監管。運用信用獎懲聯動機制，對嚴重失信領域定期開展專項治理。其次，強化綜合治理能力。通過構建信用評價體系，在基礎設施、消防安全、公共衛生、物業管理等日常綜合管理環節，對不同信用等級主體實施差異化管理。再次，創新惠企應用場景。在園區服務、政策扶持、評先評優等環節，參考使用主體信用情況。加強與金融機構合作，緩解企業融資難題。在電子商務、咨詢培訓、宣傳推薦等場景中對信用優良企業提供優先服務、免費參與等激勵措施。最后，營造誠信文化氛圍。通過網站、App、宣傳欄、文化教育活動等載體開展形式多樣的信用宣傳。定期發布信用排行榜、紅黑名單等，營造守信自律的良好氛圍。

為強化基層治理效能，湖州織里童裝產業小微企業園根據《吳興區童裝行業企業信用評價實施方案（試行）》，設定信用評價模型，量化企業信用分數。信用評價模型涵蓋信用綜合、履約踐諾、行業責任、發展能力、依規守法5 大維度和11 個細分指標，通過建立童裝企業信用評價機制和信用監管標準，對園區童裝企業實施信用監管。嘉興1921 智能科創園則依托中小企業公共服務平臺網絡，秉承“資源在網格集成，任務在網格落實，訴求在網格解決，感情在網格升華”理念，為企業提供包括公共服務、生產性服務、后勤保障等集約、開放、聯動和智慧的配套服務，構建“街道—園區網格—微網格—企業—員工”園區五級治理體系。

（三）以市場為載體，構建商戶信用監管體系

一是實現數據共享。依托市場綜合管理平臺，歸集商戶日常經營管理數據，連接公共信用信息平臺、金融綜合服務平臺、行業監管平臺及其他平臺系統，實現市場內外數據的聯動融合共用。二是實現應用協同。以商戶信用評價為基礎，在“雙隨機”抽查、專項治理、重點監控、行業監管等環節開展信用分級分類管理，提升監管效率。三是實現風險防控。構建信用風險評估及預警監測系統，通過大數據評估對商戶實施有針對性的動態監管。建立投訴高效處置機制，落實誠信規范經營。四是實現清單化治理。建立數據歸集標準及信息清單，進一步梳理明確市場監管事項和監管職責。制定市場自律守則，承諾誠實守信經營。

杭州綜合保稅區根據《杭州經濟技術開發區海關跨境電子商務倉儲物流企業分類管理實施辦法（試行）》，就企業信用信息采集、企業信用狀況的認定和評分等方面進行探索。圍繞“一流跨境電商生態圈”打造，重點打造一個“數字貿易公共服務平臺”平臺，加快推進關企聯動數字清關、區港聯動辦理模式兩個聯動，并推進信用應用的集成嵌入。在保稅區服務中心設置了政務辦事服務綜合自助機，集成了信用記錄、查詢、異議處理和信用修復受理等功能。依托天貓國際，在保稅區開展跨境電商零售進口商品保稅倉留樣品控工作，推動品控與商家信用相結合。為推行“非接觸式”出口退稅業務辦理，對需審查紙質資料的企業，根據信用等級和疑點情況分類分級處理，優良企業無需提供紙質資料即可容缺審核通過。

義烏陸港電商小鎮將消費者投訴、垃圾分類整改、水電費遲繳等失信信息和志愿者活動、媒體正面報道等守信信息納入主體信用檔案并定期開展信用評價，評價結果作為企業入駐進行資格審核的重要依據；在日常管理中，同時加大信用較差企業的專項督查頻率，對主要負責人進行信用預警。設立信用咨詢、投訴窗口2 處，聘請信用特約監督員6 名。為增強信用獲得感，將信用評價結果轉化為信用積分，設立“積分超市”信用小鎮板塊，開展積分兌換；對信用A 級企業發放租房優惠券，在廣告投放、人才助力、優惠政策享受等方面予以激勵。從信用宣傳看，已累計制作并投放海報、信用手冊、專題宣傳稿等資料600 余份，組織“信用商家評選”等活動3 場，針對信用等級B 級及以上企業組織開展電商培訓18 場，覆蓋1000 余人次。

（四）以鄉村為載體，打造個人信用共治體系

首先，建立個人信用檔案。采用自動采集、人工錄入等形式歸集社區內鄰里互動、環境保護、公益活動等各類信用信息。推進社區平臺與基層治理等平臺對接，歸集個人行政處罰、嚴重失信名單等不良信息及榮譽表彰、勞動模范、慈善捐贈等守信信息，建立個人信用檔案，實現“一人一檔一分”。其次，建立兼顧個人、家庭、社會等方面的個人誠信評價體系并進行定期評價，實現公民道德建設與城鄉基層治理融合互促。再次，開展誠信積分兌換。在社區超市、免費體檢、景區旅游等方面開展積分兌換活動；在榮譽推薦、評先評優、金融授信等方面對積分較高個人采取激勵措施。最后，定期公示晾曬。按照街道和網格，設置誠信積分公示牌，并定期公示誠信積分排名，提升基層主體信用共治的參與性與自覺性。

杭州灣信息港小鎮以信用惠民便企場景與小鎮特色服務融合為特色，借助信用分試點辦法著力打造小鎮誠信優質的創新創業軟環境。從2019 年開始，試行出臺的《錢江信用分試點辦法》，進一步拓展了“錢江分”在企業創新券提額度、場地租賃享優惠、小鎮商配送福利、標桿榜樣強宣傳、活動報名擴范圍、交通難題易破解以及車位辦理享優惠等七大場景的創新應用。根據浙江省“信用碼”試點應用相關要求，2020 年開始新增園區住宿、醫療體檢兩大新場景。

長興鄉村民宿小鎮建立以信用數據全流程應用為基礎的基層治理模式。一是通過季度普查、月度抽查、隨機抽查等方式采集500 余家民宿信用信息；二是按季度根據500 余家民宿的普查和隨機抽查數據，按照積分規則定期開展綜合信用評價；三是對積分較高民宿在銀行貸款額度提高及利息優惠進行激勵，并優先推薦評選浙江省四、五星級農家樂；四是對積分達到85分以上的民宿減少抽檢次數，對游客進行引導推薦，對85 分以下的民宿，在日常工作中加強管理。五是運用App、公眾號、大屏幕展示等方式進行宣傳，在年度鄉域旅游發展大會上對誠信農家樂民宿進行表彰獎勵。

二、浙江基層信用治理存在的主要問題及根源分析

盡管基層信用治理在實踐層面開展了創新探索應用，但是鑒于以信用手段進行社會治理是復雜且極具挑戰的系統性工程，在實際工作開展過程中也面臨著治理方式轉型、數據融合應用、機制創新突破等諸多困境，如何更好融合信用優勢更好推動基層社會治理的精準性和有效性是亟須解決的現實挑戰。

（一）主要問題

首先，基層信用治理的制度體系問題，多種制度的相互匹配不夠完善。基層信用治理是制度重塑過程，在由傳統管理方式向信用治理方式轉型過程中面臨制度匹配難題。一是基層治理的正式制度、非正式制度和實施機制的不匹配，時而缺乏實施機制與正式制度匹配，時而缺乏非正式制度與正式制度匹配，時而缺正式制度與非正式制度匹配。二是“人少事多”是基層信用治理困局的制度性特征。基層治理涉及事項繁多，而對應的行政監管力量又較為薄弱，這就難以對基層信用治理進行有效研究并開展深入創新實踐應用。從實際情況來看，基層治理承擔事項包括市場監管、執法抽查、投訴舉報、專項治理和數據統計等諸多門類，但與之對應的工作人員的數量呈現不相匹配狀態，導致基層治理過程中存在一定程度的粗放現象。三是人才制度不匹配。基層治理人員中具有法律、公共管理、農業經濟等特殊專業技能的人員比重較低，對復雜問題的處理和應對能力不足，對信用如何與各部門業務有機結合，對要達到的目標及需要解決的問題深入思考探索不夠，以上均對信用治理工作造成一定影響。

其次，基層信用治理的主體結構問題，多主體聯動的制衡結構尚未建立。基層信用治理的基礎是信用數據的跨部門跨層級實時共享應用，難點在于多主體的聯動機制還沒有效形成。從橫向數據看，由于缺乏統一標準，由鄉鎮不同部門掌握信用數據字段差異性較大，難以在技術上實現直接抓取并在基層治理事項中使用。從縱向數據看，信用主體基礎信息、公共信用評價信息、紅名單信息、榮譽獎勵信息及各種不良信息等數據，集中由省級部門掌握，相對于各級信用數據上行，信用信息的下行渠道相對滯后，“數據回家”進展緩慢。以衢州衢江區信用智治綜合管理系統為例，向省級部門申請的32 項信用數據中，僅審批通過了26 項，其中社保欠繳企業名單、網格信息等部分數據申請被數源單位駁回。

最后，基層信用治理的長效機制問題，制度迭代升級的機制尚未形成。基層信用治理的重點在于信用精準應用，信用應用難點在于制度體系建設相對滯后。一是受信用制度和政策影響，信用激勵手段在基層治理中的運用層次和力度上存在制約，難以在更大范圍、更寬領域中開展深入應用，一定程度上降低了群眾感知度。二是失信約束措施合法性與規范性有待進一步完善。由于缺少配套法律法規依據，基層信用應用的合法合規難以確保，對于介于法律與道德之間的事項，以信用方式進行治理在實際操作層面存在較大難度。三是基層社會誠信意識不強，社會主體對信用認識大多停留在金融信貸領域，對基層信用治理過程中的數據歸集、評價及應用參與度不高，在一定程度降低信用治理成效，亦不利于長效機制建立。

（二）根源分析

一是基層信用治理行政慣性在短期難以有效扭轉。傳統治理方式形成的條塊分割及權、責、利不相稱等癥結，對基層業務管理系統互聯互通造成阻礙，不利于信用數據共享融合和智能化處理應用，在一定程度上引致治理效能長期偏低。二是橫縱向數據共享存在一定壁壘。基層信用治理主要運用日常治理事務中累積的內部數據，對于外部信用數據，由于橫向各部門和縱向各單位之間的數據平臺系統之間尚未連通，信用數據實時有效共享存在難度，尤其是市場監管、稅務、海關等國家垂直系統或者“互聯網+政務服務”平臺、基層治理四平臺、人社一體化等省級一體化建設的系統平臺，由于部門間協調難度更大，數據融合應用也更為滯后。三是基層治理與信用結合點需進一步明確。各級政府尤其基層對信用治理概念、建設框架、需要解決的關鍵問題以及發展路徑缺乏統一認識，不同部門責、權、利分配不均，對在基層信用治理過程中定位不清晰，與之相配套的制度文件及相應政策存在空白，在一定程度上影響了工作的開展進度。

三、提升基層信用治理能力的現實路徑

信用賦能基層治理能力提升的關鍵在于建立涵蓋信用數據歸息、管理、應用、獎懲、權益保護等關鍵環節的制度框架，在深化部門聯動機制，規范守失信重點名單的認定單位、認定規則、退出辦法、響應部門和對應聯動措施基礎上，以信用承諾創新信用激勵途徑，重構自主承諾、社會監督、政府監管的基層信用治理新機制。當前基層信用治理體系建立過程中面臨的難題在一定程度上也是進一步提升基層治理能力的潛力所在，以信用手段強化社會有效治理的重要前提是創新治理機制，在遵循基本原則基礎上，根據不同基層載體因地制宜制定并采取差異化信用治理舉措。

首先，建立健全基層信用治理的長效制度。針對社會治理痛難點，深化信用聯動機制，規范守失信重點名單的認定單位、認定規則、退出辦法、響應部門和對應聯動措施。以信用承諾創新信用激勵途徑，建立健全自主承諾、社會監督、政府監管的基層信用治理新機制。

有重點、有步驟地將社會信用體系建設與基層有效治理嫁接起來，找準社會信用體系與基層社會治理結合的最優區間，依托各級公共信用信息平臺和城市信用分，構建“信用+”服務集成支撐平臺，統籌運用現代信息技術，以互聯網、大數據等現代科技為手段，創新“互聯網+領域（行業）+信用”監管應用，將社會信用體系建設作為加強和創新基層公共管理，提升治理效能的重要手段。著力提升市場主體規則意識、法治意識和誠信意識，營造“人人知信守信用信”的發展環境，構建“自治、法治、德治、智治”四治立信良好格局。以制度為引領，以信用平臺為支點，著力提升信用數據歸集和評價能力，創新信用激勵場景，使誠信主體享受切實便利與實惠。

其次，以貫穿基層的一體化信用平臺強化數據共享和業務協同。一方面，創新構建數據共享通道和規則，探索公共信用信息平臺與人民銀行征信中心以及芝麻信用等信用服務機構數據庫共享。建立透明可溯源的數據清洗和轉換規則，形成事前預防、事中監控、事后改善全流程數據管理機制。支持各級信用平臺下公共信用評價結果、紅黑名單等數據至基層治理樞紐，與此同時，基層信用治理結果實時反饋回流至各級信用平臺，形成數據共享交換閉環。另一方面，強化信用數據的跨部門協同應用，將信用嵌入基層治理全過程，強化重點管控對象的多維關聯分析，實現精準治理和靶向監管。探索信用積分式基層自治新路徑，提升主體自治的自覺性和主動性。以城市“信用碼”跨地互認提高跨區域信用治理協作能力，以一體化信用服務市場暢通基層創新要素流動渠道。強化信用服務基層金融供給能力，健全“信易貸”風險共擔和補償機制，促進金融機構針對初創企業創新提供融資服務。

最后，針對基層治理職能業務，發揮信用在基層治理中的差異化和層次化作用。一是將企業公共信用評價結果、紅黑名單信息推送至基層治理支撐平臺，與預警機制相結合，通過定期生成紅、黃、綠三色碼，實現企業、商戶的精準畫像，作為差異化監管的重要依據。二是將企業公共信用評價結果與環境、安全生產、農產品質量等行業信用評價結果進行綜合評價，實施分級分類監管。對于信用情況較好的主體，減少檢查抽查頻次；對于信用情況較差的主體，適度增加檢查抽查頻次。通過分析研判轄區內企業信用分布情況，結合貸款、用水、用電等方面信息，為地方政府風險預判提供支持。三是通過村情通等數字化平臺應用軟件將失信行為進行電子化處理，提高執法人員執法監督的精準性。同時，依法依規建立信用信息公示機制，在各街道和網格，設置信用公示牌，定期公示各類不文明行為，對信用優良主體進行表揚，提升基層誠信環境。四是依托地方信用信息平臺，研究建立“信用+治理”評價指標體系，開展對企業、商戶、個人等多類主體的信用評價，并在政務、市場和社會服務領域創新便民惠企場景，提升信用感知度。