近代中國分稅制思想的發(fā)軔及演變

先秦時(shí)期，中國已產(chǎn)生與原始聯(lián)邦制政體形態(tài)相匹配的原始分權(quán)型財(cái)政制度和思想。但隨著封建中央集權(quán)制度的建立和強(qiáng)化，分權(quán)型財(cái)政體制被集權(quán)型財(cái)政體制所取代，財(cái)政分權(quán)思想失去了生存土壤。清朝末年，分稅制思想在晚清憲政改革和改變紊亂財(cái)政局面的訴求下勃然而興。目前相關(guān)研究主要集中在清末民初的分稅制思想方面，內(nèi)容多限于稅收劃分，未能反映出近代中國分稅制思想發(fā)展的全貌。因此有必要對近代中國分稅制思想進(jìn)行長時(shí)段、系統(tǒng)性的分析，以便從其演變過程和趨勢中總結(jié)規(guī)律和特點(diǎn)。

一、晚清：分稅制思想萌芽

清朝末年，中央財(cái)權(quán)旁落，財(cái)政開始走向無序狀態(tài)，稅捐名目繁多、財(cái)政局所林立、中央地方財(cái)政章制各異，“無異數(shù)千小國各自為計(jì)”，民國學(xué)者評價(jià)晚清財(cái)政關(guān)系是“沒有制度以為范疇，沒有原則可以遵循”。為改變紊亂的財(cái)政狀況，朝野上下圍繞劃分國家稅、地方稅以規(guī)范中央與地方政府間財(cái)政關(guān)系問題展開討論。雖然他們一致認(rèn)為劃分國家稅、地方稅是解決財(cái)政紊亂的不二舉措，但在國地稅收劃分標(biāo)準(zhǔn)上遲遲無法統(tǒng)一意見。直至清朝覆亡，以國家稅、地方稅劃分為核心的分稅制財(cái)政體制改革都未能付諸實(shí)踐。盡管如此，清末分稅制思想已經(jīng)萌芽，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.劃分國家稅、地方稅

在預(yù)備立憲和地方自治思潮高漲之際，趙爾巽、程德全、趙炳麟等朝廷重臣直言財(cái)政散漫以致百政空有言而無實(shí)效，奏請將名目煩瑣的稅捐統(tǒng)名為稅，“將一切租稅分作兩項(xiàng)，一國稅以備中央政府之用，二地方稅以備地方行政之用”。這樣一來，“其關(guān)乎國家者自不容外間稍挪分毫，其關(guān)乎地方者尤不得由內(nèi)間故為牽制”。1907年，熊希齡向時(shí)任度支部尚書的載澤上書，提議劃清中央地方出入之款。其他對財(cái)政問題頗有研究的官員，亦紛紛上書、上帖陳請劃分國家稅、地方稅。1908年，度支部頒布《清理財(cái)政章程》，要求各省清理財(cái)政局將“該省未來劃分稅項(xiàng)時(shí)，何項(xiàng)應(yīng)屬國家稅，何項(xiàng)應(yīng)屬地方稅，分別性質(zhì)，酌擬辦法，編訂詳細(xì)說明書送部候撥”。劃分國家稅、地方稅以規(guī)范中央與地方財(cái)政關(guān)系，成為朝堂上下的共識。

2.確定劃分國家稅、地方稅標(biāo)準(zhǔn)

清朝實(shí)行的中央集權(quán)財(cái)政體制，向無中央、地方之分。所以，國家稅、地方稅劃分先要確定以什么作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，各級官員從各自利益訴求對稅收劃分標(biāo)準(zhǔn)展開了曠日持久的爭論并形成了五花八門的劃分標(biāo)準(zhǔn)。如程德全提議按內(nèi)銷和外銷來劃分國家稅和地方稅。度支部認(rèn)為，外銷、內(nèi)銷不足以為劃分標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)“于正款、雜款之中，分別其性質(zhì)，何項(xiàng)向供國家行政之用，應(yīng)屬國家稅；何項(xiàng)向供地方行政者，應(yīng)屬地方稅”。這其實(shí)是按稅款用途來劃分。但因當(dāng)時(shí)國家地方行政界線不明和各省一稅多用情況比較普遍，這個看似界定明確的標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際運(yùn)用時(shí)很容易產(chǎn)生歧義。

稅收劃分標(biāo)準(zhǔn)五花八門的原因有三：首先，中央與地方劃分國地兩稅的動機(jī)并不一致。中央希望通過劃分國地稅收來保證其能夠獲得穩(wěn)定的財(cái)政收入以實(shí)現(xiàn)集權(quán)目的，地方督撫則是企圖通過國地稅收劃分使其實(shí)際掌握的賦稅收入合法化以實(shí)現(xiàn)其分權(quán)目的。中央與地方利益訴求與目的的差異，注定中央與地方在國地稅收劃分的關(guān)鍵性問題——稅收劃分標(biāo)準(zhǔn)上無法達(dá)成一致意見。其次，時(shí)人對分稅制的認(rèn)知各有不同，對分稅制的理論依據(jù)認(rèn)識不充分。最后，各省的租稅狀況千差萬別。晚清的稅制極為混亂，稅目極為復(fù)雜。

3.劃分地方財(cái)政

濫觴于晚清的分稅制思想是晚清政府在內(nèi)憂外患的局勢下變革圖存的產(chǎn)物，是憲政改革、地方自治、中央財(cái)政危機(jī)等多種力量共同作用的結(jié)果。它在中央與地方官員關(guān)于財(cái)政體制變革方案的爭論和較量中日漸明晰，劃分國家稅、地方稅成為朝野內(nèi)外的共識，這是對中國傳統(tǒng)財(cái)政體制思想的一大突破，是中國財(cái)政思想史上的一個重要創(chuàng)新。但其產(chǎn)生的客觀環(huán)境決定了清末關(guān)于國地財(cái)政劃分的主張主要出自與此利益關(guān)系重大的政府官員。另外，收入和支出是財(cái)政的一體兩面，實(shí)行分稅制不僅要劃分國家稅和地方稅，也要將國家支出與地方支出分離。但清末的中央財(cái)政與地方財(cái)政劃分討論中并未論及國家、地方支出劃分。因?yàn)橹С龅膭澐忠蕾囉谑聶?quán)的劃分，清末的憲政改革雖確定了中央與地方分權(quán)的改革方向，卻并未對中央與地方的政務(wù)范圍進(jìn)行明確界定，中央與地方的事權(quán)沒有明晰劃分以致支出責(zé)任難以明確劃分。

二、北洋政府時(shí)期：分稅制思想緩慢發(fā)展

1.劃分稅收需先劃分支出

2.確定國家稅、地方稅劃分標(biāo)準(zhǔn)

3.田賦當(dāng)劃為地方稅

相較于晚清，北洋政府時(shí)期分稅制思想前進(jìn)了一大步：第一，認(rèn)識到中央與地方經(jīng)費(fèi)劃分對于稅收劃分的重要性。這一時(shí)期的官員、學(xué)者明確提出國家、地方經(jīng)費(fèi)的劃分是國地稅收劃分的基礎(chǔ)，意識到支出劃分是處理好中央與地方財(cái)政分配關(guān)系不可或缺的一面。第二，主張將田賦從中央劃歸地方。政學(xué)兩界的討論，使得田賦及契稅最終劃歸地方，增加了地方合法稅收。第三，分稅制成為共識，并得以立法。民國初年，合理劃分國地收支已成為進(jìn)步人士的共識，盡管局勢動蕩，北洋政府分別于1913年冬和1923年頒布了劃分國家稅、地方稅法案，為南京國民政府時(shí)期分稅制財(cái)政體制的確立奠定了基礎(chǔ)。但由于軍閥割據(jù)混戰(zhàn)、政權(quán)更迭頻繁，使得這一時(shí)期國家政策難以一以貫之，分稅制思想發(fā)展也較緩慢：從廣度上看，這一時(shí)期對分稅制問題進(jìn)行研究和討論的學(xué)者及成果依舊不多，且尚未觸及事權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付等重要內(nèi)容；從深度上看，該時(shí)期對分稅制的研究尚不深入，論述學(xué)理性稍顯欠缺。

三、南京國民政府時(shí)期：分稅制理論框架基本形成

1927年后，南京國民政府多次組織召開全國性財(cái)政會議討論分稅制改革，并根據(jù)政策施行中出現(xiàn)的問題和社會環(huán)境的變化，不斷調(diào)整和完善財(cái)政收支系統(tǒng)。這一時(shí)期，隨著財(cái)政體制改革的現(xiàn)實(shí)需要，越來越多的專家學(xué)者對國地收支劃分中事權(quán)和支出責(zé)任劃分、稅收劃分標(biāo)準(zhǔn)、分稅制制度類型、地方財(cái)政劃分和補(bǔ)助金制度等問題展開了深入研究。

1.稅收劃分當(dāng)以事權(quán)和支出責(zé)任為劃分基礎(chǔ)

2.分稅制類型及選擇

當(dāng)時(shí)學(xué)者認(rèn)為分稅制大致可分為三類：一是集權(quán)型分稅制，即主要稅收都集中于中央，地方只有少數(shù)零星捐稅。二是分權(quán)型分稅制，即中央與地方政府各有獨(dú)立稅源，地方政府財(cái)權(quán)較大且在法律框架內(nèi)不受中央政府的干涉，1923年頒行的憲法中所確立的國家稅、地方稅劃分屬分權(quán)型。三是折中型分稅制，介于集權(quán)制和分權(quán)制之間的兼顧國家政治效率和地方自治發(fā)展的財(cái)政制度。很多學(xué)者將折中制與孫中山提出的均權(quán)制畫上等號，認(rèn)為南京國民政府根據(jù)均權(quán)制原則頒布的1935年《財(cái)政收支系統(tǒng)法》即屬折中型。均權(quán)制的特征是中央與地方各級政府間稅收的劃分根據(jù)充足、適合、管理有效等原則辦理，不偏于集權(quán)亦不偏于分權(quán)。

3.與時(shí)俱進(jìn)地調(diào)整國地稅收劃分標(biāo)準(zhǔn)

4.地方財(cái)政分為省縣兩級

5.實(shí)行補(bǔ)助金制度

經(jīng)歷了晚清萌芽和北洋政府時(shí)期緩慢發(fā)展階段后，分稅制思想在南京國民政府時(shí)期得到長足發(fā)展：首先，研究分稅制問題的著作數(shù)量和人數(shù)均大幅增加；其次，研究內(nèi)容拓寬且深度增加。這一時(shí)期，政學(xué)兩界對分稅制三要素展開了全面論述：提出以事權(quán)定支出進(jìn)而劃分稅收，與時(shí)俱進(jìn)地統(tǒng)一了稅收劃分標(biāo)準(zhǔn)，明確劃分了地方財(cái)政，深入討論了補(bǔ)助金制度實(shí)施。符合當(dāng)時(shí)改革需要的以事權(quán)劃分為邏輯起點(diǎn)、以稅收劃分為核心、以上級政府對下級政府的補(bǔ)助為補(bǔ)充手段的分稅制思想體系基本形成。但由于戰(zhàn)火不斷、派系斗爭、官僚腐敗等原因，南京國民政府時(shí)期分稅制財(cái)政體制在制度設(shè)計(jì)上存在事權(quán)不夠清晰、事權(quán)與財(cái)權(quán)不統(tǒng)一、稅收劃分不當(dāng)?shù)葐栴}，以致中央財(cái)政汲取能力不足，地方苛雜叢生。

四、結(jié)語

晚清到民國政體形態(tài)的變化以及財(cái)政制度改革的逐步實(shí)施，是近代中國分稅制思想發(fā)展的重要推動力；而政府管理層對分稅制財(cái)政體制的認(rèn)同，是近代中國分稅制思想持續(xù)發(fā)展的力量源泉。在上述因素共同作用下，近代中國分稅制思想形成與發(fā)展呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。

第一，近代中國分稅制思想的發(fā)展歷經(jīng)了由點(diǎn)到面的逐步深化過程。從晚清到民國，國人對分稅制的討論從稅收劃分深入到對稅收劃分具有重大影響的事權(quán)與支出責(zé)任的劃分、從收支劃分拓展到補(bǔ)助金制度實(shí)施，稅收劃分標(biāo)準(zhǔn)從五花八門到漸趨統(tǒng)一、地方財(cái)政從省縣不分到各自獨(dú)立，分稅制思想體系日趨豐富完善。

第二，分稅制思想為近代中國分稅制財(cái)政體制立法和實(shí)踐提供了理論支撐。思想源于實(shí)踐并指導(dǎo)實(shí)踐，意味著分稅制財(cái)政體制正式登上中國歷史舞臺的1913年《劃分國家稅地方稅法(草案)》，是清末民初各界人士就國地收支劃分展開激烈討論的結(jié)果。同樣，在政學(xué)兩界人士努力下，1923年《中華民國憲法》順應(yīng)時(shí)代潮流將田賦及契稅劃歸地方，擴(kuò)大了地方財(cái)權(quán)。及至南京國民政府時(shí)期，財(cái)政部多次組織全國財(cái)政會議，廣邀學(xué)界專家參會討論國地收支劃分法案，不少專家學(xué)者關(guān)于分稅制改革的意見被采納而成為國家政策，對南京國民政府時(shí)期歷次分稅制法案的調(diào)整完善具有重要的指導(dǎo)作用。