城市體檢工作方法探索
——以河北省遷安市為例

張曉輝，趙 娜，王麟濤

引言

近年來，交通擁堵嚴重、住房緊張、生態環境惡化、能源緊張、人口無序聚集、城市貧困等成為研究者普遍關注的城市問題。2015年，北京清華同衡規劃設計研究院首次提出城市體檢的概念。城市體檢借鑒醫學診療方法，對城市運轉狀況進行評價，對未來風險進行預警，是落實以人民為中心的理念，以健康、安全為底線統籌城市規劃建設和管理，推動實施城市更新行動的城市工作方法。城市體檢是關注時間、空間、社會人群的城市工作實踐活動，根本目的是促進形成高質量的城市人居環境和實現治理水平、治理能力的提升。

1 背景與意義

2022年2月28日，國家統計局發布《2021年國民經濟和社會發展統計公報》。公報顯示，2021年末我國常住人口城鎮化率達到64.72%，城市建設品質逐漸提高，城鄉融合發展邁出新步伐。同時，人口過度集聚、交通擁堵、環境污染、安全事件頻發等“城市病”依然伴隨城市的發展。2017年，習近平總書記視察北京城市規劃建設和管理工作時，提出要“健全規劃實時監測、定期評估、動態維護機制，建立‘城市體檢’評估機制，建設沒有‘城市病’的城市”。針對城市發展面臨的問題，住房和城鄉建設部開展的城市體檢工作從2019年的11個樣本城市、2020年的36個樣本城市發展到2021年的59個樣本城市。其中，長沙市提出的“六步工作法”（開展城市體檢、完善機制體系、制定項目計劃、推動項目實施、評估治理效果、發布宜居指數）取得較好效果，得到廣泛推廣。

城市體檢評估是順應城鎮化發展規律和滿足城市發展建設的階段性任務要求，發現問題與解決問題的一種科學決策方法，是打通城市發展“最后一公里”決策流程的重要手段。通過城市體檢評估，可精準識別城市規劃建設和管理中存在的問題和短板，找到根源所在和與高水平城市的差距，問診把脈，對癥下藥，精準施策，著力治理“城市病”。城市體檢強調共建、共治、共享，通過公眾滿意度調查與意見征集，聚焦老百姓關心的問題。同時，基于大數據、智能化的現代治理手段，建立平臺化、長周期、可持續的體檢方法，輔助城市科學決策。城市體檢提供科學診斷、復查與治理、預警與決策等服務，可提高城市評估工作的科學性、時效性和預警水平，提升城市人居環境治理的科學技術支撐能力，從而引領城市更新行動，推動城市人居環境高質量發展。

2 路徑與方法

2.1 總體技術路徑

按照住房和城鄉建設部城市體檢專家指導委員會和第三方城市體檢技術團隊編制的《城市自體檢技術指南（2021年）》（以下簡稱《指南》）要求，城市體檢評估工作流程可分為制定體檢方案、數據采集和滿意度調查、分析論證和問題診斷、成果編制與審查等4方面內容。本次遷安城市體檢評估以促進高質量人居環境和提升城市治理現代化水平為目標，積極探索體檢工作組織與分工協作方式，引入適用的指標體系、評價標準，通過評估得分深入分析“城市病”成因和城市發展優劣勢，結合部門行動計劃，強調城市體檢成果轉化，針對性地制定城市體檢項目清單，推進城市更新行動，構建城市信息平臺（圖1）。

圖1 遷安城市體檢技術框架

2.2 數據與方法

本次城市體檢評估以政府統計數據、部門提供數據為基礎，以城市遙感數據和互聯網大數據為輔助，以社會調查數據為補充，對體檢指標進行衡量。數據采集時間截至2020年12月31日。對照較好的時效性標準確定指標優劣等級，再通過層析分析矩陣測算權重，最終得到城市整體健康指數，以判斷城市運行效率。

本次體檢中人口、經濟、能源等數據以統計資料和行業部門上報數據為準，以聯通手機信令數據進行校核；建筑、用地數據以矢量地形圖和第三次全國國土調查數據為準，以現場踏勘數據校核；交通數據除依據矢量地形圖外，以OpenStreetMap路網、POI（興趣點）數據校核。針對具體指標具有的空間屬性，利用ArcMap、ENVI等軟件進行空間分析，得到空間聚類結論并形成可視化圖紙。應用POI、手機信令等互聯網大數據對上述空間分析結論進行復核，驗證分析結論的準確性。同時，充分結合社會滿意度調查結論，面向群眾“急難愁盼”問題，剖析“城市病”成因，以便針對性地制定治理措施。

3 遷安城市體檢實踐

作為河北省的第一經濟強縣（市），遷安市域面積1 227 km，2020年市轄街道面積221.59 km。建成區面積41.84 km，人口26.6萬人。遷安市生態本底較好，藍綠空間、山水格局特色突出。遷安市2020年GDP首次突破千億大關，增速跑贏全國、全省平均水平，先后榮膺全國文明城市、衛生城市、海綿城市、節水城市等榮譽稱號，但在城市快速發展過程中依然存在基礎設施和公共服務設施建設滯后、綠色發展和安全韌性有待提升等問題。因此，有必要對2020年遷安市各項指標進行體檢。

3.1 體檢指標體系構建

在河北省確定的八大維度76項體檢指標基礎上，遷安城市體檢側重于響應國家戰略、構建完整社區、注重公眾參與、緊扣城市發展目標，增加能夠體現遷安特性的城市體檢指標。在廣泛征求有關部門和社會各界意見后，構建了一套符合遷安特點、體現遷安特色、適合遷安發展，由八大維度87項指標組成的城市體檢指標體系，其中國家指標57項，河北省特色指標19項，遷安市特色指標11項（圖2）。

圖2 遷安城市體檢指標體系構建框架

3.1.1 特色指標選取

（1）聚焦國家“雙碳”戰略，貫徹新發展理念，注重“碳達峰”“碳中和”戰略指引下城市綠色低碳發展，結合遷安礦山生態修復和生態園林城市創建，增加礦山生態修復覆蓋率、碳匯增幅、綜合物種指數等指標。

（2）面向全齡友好型社區創建，針對遷安社區“一老一小”設施配置有明顯短板的現狀，增加綠色社區占比、社區體育場地面積等指標，強調補齊基層公共服務設施和基礎設施短板，為全方位完善社區建設奠定堅實基礎。

（3）錨定“北方水城、美麗遷安”發展目標，強化城市間橫向對比，突出城市魅力和競爭力，增加游憩空間覆蓋率、區域性養老設施床位數、中等職業教育以上院校畢業生本地就業率等指標，實現城市特色塑造和城市活力增強。

（4）著眼社會滿意度調查，關注群眾“急難愁盼”問題，增加老舊小區改造完成率、公交站點覆蓋率、自備井關停率、城鎮既有管道燃氣用戶安全裝置加裝率、千人應急隔離避難場所面積、公共充電站樁車比等指標，踐行“人民城市為人民”理念。

3.1.2 指標評價標準參考

按照《指南》規定，需要時效性較強的評價標準對指標進行考量，以評定其優良等級。指標評價標準主要參考國家、地方的標準、規范和技術導則，以及地方發展目標和對比城市的具體指標。

3.1.3 城市體檢指標分類

城市是復雜的巨系統，其組成包括經濟、社會、人文、環境等諸多方面。《指南》對指標進行分類，按照指標性質分為底線型和導向型，按照指標數值與評價目標值之間的關系分為正向指標、負向指標和區間指標。就國家指標而言，導向型指標和底線型指標有較為明確的指向，但就河北省特色指標和遷安市特色指標而言，指向性相對較弱。為使指標后續計算更易量化，指標分類充分借鑒當前國內外城市指標體系的分類方式，將體檢指標分為評價型指標、目標型指標和管控型指標。

評價型指標主要通過城市之間或與相應標準進行橫向比較，并排序分級，最終確定城市優劣勢，比較城市競爭力。目標型指標主要面向城市發展戰略、國民經濟和社會發展、專項規劃所確定的具體目標，分析當下城市發展與目標間差距。管控型指標主要針對城市發展底線，強調底線控制，結合城市營建要點和城市健康指數研究，確保城市在生態宜居、安全韌性等方面守住底線，保障空間開發強度適宜和空間環境品質良好。遷安城市體檢指標體系包括評價型指標65項，目標型指標9項，管控型指標13項。

3.2 指標計算與評價

《指南》指出指標評價標準要綜合考慮國家標準和規范、相關規劃和發展目標、國內外對標城市發展水平、人居環境領域獎評比標準等多方面情況。單項指標計算結合具體考量標準，根據指標數據導向及體檢工作需要，劃定不達標、達標、優秀區間。同時，構建層次分析矩陣，計算同一維度下指標與指標之間，以及不同維度間相互權重關系，確定體檢各自維度得分，最終累加得到城市綜合評價得分。

3.2.1 單項指標評價標準確定

指標評價標準依據國家、地方標準和規范，發展目標和管理規定，結合遷安城市特征，確定評價標準。按照《指南》要求，將指標評價標準分為正向基期型、逆向基期型、適宜型、正向達標型、逆向達標型5種評價標準。上文所述評價型指標主要以適宜型標準進行評價，目標型指標主要以正向型標準進行評價，管控型指標主要以逆向型標準進行評價。

適宜型標準閾值區間內即為適宜，高于或低于閾值均不合理，例如區域開發強度指標。正向基期型適用于各類公共服務設施和藍綠空間的衡量，尚無明確標準和規范確定其優劣程度，其指標值越大越好，例如城市綠道服務半徑覆蓋率、公園綠地服務半徑覆蓋率等。逆向基期型適用于現狀存在短板，但無具體衡量的標準和規范，需要持續削減的指標，其值越小越好，例如城市內澇積水點密度、新建住宅建筑密度超過30%的比例等。正向達標型適用于有具體衡量標準和規范的指標，在達標基礎上其指標值越大越好，例如城市人均公園綠地面積、城市道路網密度等。逆向達標型適用于有具體衡量標準和規范的指標，在達標基礎上其指標值越小越好，例如城市道路交通事故萬車死亡率等（圖3）。

圖3 城市體檢指標標準值、評優值示意

3.2.2 多項指標評價模型建立

當前，國內外對于多指標綜合評價的方法分為主觀賦權法和客觀賦權法。主觀賦權法主要有專家打分法、層次分析法和模糊綜合評價模型等。鑒于個體對于指標的理解和關注程度不同，主觀評價會存在較大差異性。為最大限度降低主觀因素的影響，使指標計算結果更加科學合理，采用專家打分和層次矩陣分析相結合方法，構建層次分析矩陣，對八大維度和87項指標進行權重計算。層次分析矩陣計算的一致性檢驗結果必須低于0.1，否則計算結果不能作為權重賦值。

在城市體檢的八大維度中，生態宜居、健康舒適和安全韌性3個維度是城市體檢要旨所在，權重相對較高。道路交通是城市主要“骨架”，安全暢通是城市高效運行的重要保障，創新活力關乎城市未來發展和動力引擎培育，兩者權重次之。風貌特色、整潔有序、多元包容3個維度再次之。建立層次分析矩陣，平衡八大維度相對關系，最終得到各自維度權重值（表1），一致性檢驗結果為0.054 6，小于0.1。同樣地，在單一維度內，以安全韌性維度為例，根據其重要性測算指標間關聯程度，進而生成指標之間權重關系（圖4-圖5）。

圖5 城市體檢指標（安全韌性維度）矩陣計算示意

表1 城市體檢八大維度權重關系示意

圖4 安全韌性維度內指標權重示意

3.2.3 指標評價

對照指標評價標準，對單項指標進行評價，評價結果分為“優秀”“良好”“一般”“相對不足”和“不足”5個等級。結合社會滿意度調查結果，對指標進行評分，再按照層次分析矩陣計算所得權重，確定各項體檢指標得分。以安全韌性維度為例，按照層次分析矩陣計算各項指標在該維度內權重，其一致性檢驗結果為0.068 3，結合單項指標評分，從而累加確定該維度專項評分（表2）。

表2 安全韌性維度專項指標評價

綜上，在八大維度專項得分基礎上，最終累加確定城市體檢綜合得分（表3），以評判城市運行效率整體情況。生態宜居、交通便捷、風貌特色、整潔有序、多元包容5個維度表現突出，人均公園綠地面積、綠色交通出行分擔率、城市吸引力、街道車輛停放有序性和道路無障礙設施設置率等指標表現優秀。安全韌性和創新活力兩個維度表現較好，城市可滲透地面面積比例、年安全事故死亡率和小學生入學增長率等表現較好。健康舒適維度有待提升，整體公共服務水平不高，完整居住社區和綠色社區占比較低。

表3 遷安城市體檢綜合評分

3.3 “病灶”診斷與治理策略

通過以上指標評價模型構建和指標計算，八大維度中生態宜居、交通便捷、風貌特色、整潔有序、多元包容等方面表現優異，展現出遷安城市宜居水平和現代化管理水平不斷提升。安全韌性方面表現較好，海綿城市建設對于城市韌性提升功不可沒。同時，健康舒適方面和創新活力部分方面表現不如人意，暴露出城市快速發展過程中各項設施配置有明顯短板和創新發展有待加強等問題（圖6）。

圖6 城市體檢維度評價

3.3.1 “病灶”診斷

通過對指標的量化考量，梳理出“綠色低碳生活方式和智慧城市建設仍需深入推進”“公共服務能力尚需加強，‘一老一小’設施尚不完備”“消防安全亟須完善，避難場所設施配套建設有待提升”“公交優先理念仍需深入貫徹，專用自行車道密度有待提升”“資源化利用水平不高，老城區管理需要進一步規范”“房價上漲壓力較大，養老產業檔次不高”“創新發展與全國、全省高水平城市存在較大差距”等7項主要問題。

3.3.2 治理策略

面對主要問題，針對性地制定“堅持生態筑底和高質量發展理念，打造綠色發展示范區”“推進城市更新，完善基層公共服務和提升社會治理水平”“加速補齊安全設施短板，提升城市韌性”“優化交通系統結構，提升公共交通服務水平”“依托自身資源優勢，促進城市轉型升級”等治理措施，補齊城市短板（表4）。探索建立城市“一年一體檢、五年一評估”的工作制度和“城市體檢-問題反饋-決策調整-持續改進”的城市科學發展長效機制。

表4 遷安城市主要問題和治理措施匯總

續表

4 對城市體檢評估的思考

在國家治理現代化的宏觀背景下，城市精細化治理更為重要且緊迫，城鄉規劃與管理也面臨深刻的變革。自城市體檢評估實施以來，其在城市更新行動過程中作用日益凸顯，未來城市體檢將成為統籌城市規劃建設和管理、推進實施城市更新行動、促進城市開發建設方式轉型的重要抓手。今后城市體檢評估仍需在以下方面深入研究，力求實現新突破。

4.1 城市體檢評估成果促進城鄉融合發展

盡管截至2021年末我國常住人口城鎮化率達到64.72%，但城鄉二元結構依然明顯，城鄉發展面臨的問題不盡相同。城市體檢評估結果如何向國土空間全域進行擴展、促進城鄉融合發展、改善人居環境，是未來城市體檢面臨的巨大挑戰。本次遷安城市體檢探索了在鄉鎮層面的擴展路徑，特別注重對鄉鎮藍綠格局較好但宜居品質低、文化底蘊深厚但發展動力不足、商貿氛圍濃厚但建設檔次偏低等有別于城市的問題梳理，同時強調鄉鎮對廣大鄉村地區的輻射帶動和美麗鄉村建設，運用城市體檢的方法，實現體檢指標在全域的差異化考量。以建昌營鎮為例，重點關注宜居、韌性和人文等對城市品質提升起關鍵作用的維度，結合商貿傳統悠久、歷史文化底蘊深厚和民族特色突出等城市特征，將商業活力指數、柔性岸線覆蓋率、歷史街區更新率、美麗鄉村覆蓋率納入指標體系，以強化鄉鎮特色的塑造和活力煥發，實現全域人居環境和安全韌性的改善提升。最終形成的專項體檢報告，對鄉鎮人居環境改善、安全韌性提升、歷史文化傳承保護等方面起到促進作用。

4.2 強化公眾參與和部門協同，建立多元主體共同參與的工作機制

城市體檢評估涉及城市的方方面面，需要相關部門間的協作和公眾積極參與才能發現城市的問題和問題的本源。本次遷安城市體檢遵循“政府主導、專家咨詢”的要求，成立地方行政一把手掛帥的城市體檢工作領導小組以及技術服務工作組，形成行政與技術相結合的工作組織形式，從而實現“城區-街道-社區”三級聯動，縱向到底，全域覆蓋。本次體檢評估強化部門溝通協作和社會調查，了解部門訴求和民眾呼聲，實現部門、街道、社區、民眾群策群力的工作模式，實現城市體檢“診療一體化”。形成“政府組織、部門協同、街道承續、社區落地”的協調機制，同時強調項目組規劃師下沉社區，做好部門間的“聯絡員”和“潤滑劑”，建立多元主體共同參與的工作機制。

4.3 面向精準治理，探尋設施建設最低費效比手段

以精準治理為導向，強調補齊短板、強化弱項。如本次體檢構建現狀消防站空間數據集，以出警時間和行車速度確定其覆蓋范圍。在此基礎上，通過地理信息系統（GIS）模型分析，分別構建最大化覆蓋范圍和最小化設施點數兩個消防站選址方案，比較其最大出警時間均在4.98 min左右，結合現狀用地供應條件，最終科學確定消防站安全設施布局，確保設施建設實現最低費效比。

4.4 注重城市體檢評估成果轉化，推動城市更新行動

充分利用城市體檢結論，補齊城市短板，推動城市更新行動，將城市體檢成果轉化為城市建設行動。本次遷安城市體檢成果尤其注重評分較低的健康舒適維度各項指標的強化。新增普惠性幼兒園方面，除了新建一所公辦幼兒園外，重點推進民辦幼兒園轉化為普惠性幼兒園，先后將格林幼兒園、京師幼兒園、星城幼兒園等3所民辦幼兒園轉化為普惠性幼兒園；推進社區老年日間照料中心建設方面，深入排查社區空置用房，盤活存量資產，實現老年日間照料中心的全覆蓋；增加社區體育場地方面，結合老舊小區改造，充分利用既有邊角空間，增設體育活動場地和體育設施。通過以上措施，補齊“一老一小”設施短板，夯實全齡友好社區創建基礎，不斷增強居民獲得感和幸福感，使得城市體檢成果真正轉化為“補短板、強弱項”的城市更新行動。

5 結語

城市是貫徹落實新發展理念的重要載體，也是構建新發展格局的重要支點。城市體檢評估是城市治理體系和治理能力現代化提升的重要抓手，是“城市體檢-問題反饋-決策調整-持續改進”閉環式管理的重要一環，也是持續推進城市更新行動的前置條件。本文以遷安市城市體檢評估為例，建立公眾參與、部門協作的工作機制，制定符合遷安實際的體檢指標體系，采用主客觀、定量定性相結合的指標評價方法，探尋城市問題和根源所在，并從模式轉型、理念重塑、行動方案等方面提出緩解策略。同時，探索城市體檢成果如何在城鄉建設中實現低成本轉化，圍繞城市發展目標，結合部門行動計劃，制定任務清單，賦能城市更新。對全面提升城市發展質量、滿足人民日益增長的美好生活需要，以及促進城市人居環境高質量發展具有參考價值。