安全生產中的人員責任
——《以案說法——安全生產法》（連載四）

文/林鴻潮 趙藝絢

編輯 朱麗晶

2021年9月1日起，《安全生產法》（修正案）開始實施。本刊轉載中國政法大學應急管理法律與政策研究基地主任林鴻潮教授主編的《以案說法——安全生產法》一書的部分內容，以案例為依托，深入淺出地解讀《安全生產法》的主要內容與執法實踐。

2018 年7 月21 日，J 運輸公司駕駛員李某，在卸貨過程中發生觸電事故死亡。經技術調查分析認定，事故直接原因是J 運輸公司在綠化噴灑車上自行加裝的潛水泵電源線，與車載金屬罐體接觸部位處絕緣破損，銅絲裸露，導致罐體、PVC 透明鋼絲管帶電。

事故發生后，J 運輸公司總經理張某因未嚴格履行法律、法規規定的安全生產管理職責，被Y 區安全生產監督管理局處4 500 元的行政罰款。張某不服，提起行政復議，Y 區人民政府維持了Y 區原安全生產監督管理局作出的行政處罰。張某仍不服，遂提起行政訴訟。

一審法院認為：原告作為J 運輸公司的主要負責人，對車輛違規改裝不掌握，對車輛改變運載介質不掌握，對車輛存在的安全隱患不掌握，對事故的發生具有一定的責任。根據《安全生產法》（2014 年版）第5 條（現法條序號不變）、第21條（現第24 條）、第22 條（現第25 條）所規定的安全生產管理人員的安全生產責任，被告Y 區安全生產監督管理局依據法律規定對原告張某作出罰款4 500 元的處罰，并無不當。張某不服，提起上訴。

二審法院認為：《安全生產法》（2014 年版）第18 條（現第21 條）規定了生產經營單位主要負責人的安全生產責任。張某作為J 運輸公司的主要負責人，未能及時督促、檢查本單位的安全生產工作，及時消除事故隱患，對事故的發生具有一定責任，行政處罰并無不當。故判決駁回上訴，維持原判。

雖然兩審法院審理結果一致，但細看之下，適用的法律依據卻不相同。一審法院是以《安全生產法》規定的安全生產管理人員的安全生產責任作為法律依據，二審法院則是以《安全生產法》規定的生產經營單位主要負責人的安全生產責任作為法律依據。那么，生產經營單位主要負責人與安全生產管理人員的責任應當如何劃分，兩者的責任之間有何關系？

在《安全生產法》（修正案）中，安全生產中的人員責任由下面4 個層次構成。

基本原則和制度：“三管三必須”和“全員安全生產責任制”

首先，《安全生產法》（修正案）第3 條確立了“三管三必須”原則。該原則除了明確應急管理部門對本行政區域內的安全生產工作承擔綜合監督管理職責；有關行業、領域的主管部門對本行業、領域的安全生產工作承擔行業監督管理職責；黨委和政府其他有關部門在各自職責范圍內為安全生產工作提供支持保障之外，還有另外兩層重要意思。

第一，生產經營單位的主要負責人或主管某項業務的負責人，在其主管范圍內承擔安全生產職責。例如，生產經營單位中主管財務的負責人，應當保證為安全生產條件所必需的資金投入預留充足預算，主管生產技術的負責人，應當保證不使用易造成重大生產安全事故隱患的落后、淘汰技術。

第二，生產經營單位中主管生產或經營的某一環節的負責人，應在其主管范圍內承擔安全生產職責。例如，危險化學品公司固體廢物處置車間主任，應當對固體廢物處置環節進行全程監督管理，并承擔相應責任。

其次，《安全生產法》（修正案）第5 條確立了“全員安全生產責任制”。其具體含義是，由生產經營單位根據安全生產法律法規和相關標準要求，在本單位的生產經營活動中，根據企業崗位的性質、特點和具體工作內容，明確所有層級、各類崗位從業人員的安全生產責任。通過加強教育培訓、強化管理考核和嚴格獎懲等方式，建立起安全生產工作“層層負責、人人有責、各負其責”的體系。

按照“全員安全生產責任制”的要求，除了生產經營單位的負責人、決策機構成員、分管負責人等領導層人員、專職安全生產管理人員以外，各工作崗位的一線工作人員都應明確相應的安全生產責任，并保證安全生產責任的落實。

主要負責人：第一責任

《安全生產法》（修正案）第5條在界定生產經營單位主要負責人的安全生產職責時，將“生產經營單位的主要負責人對本單位的安全生產工作全面負責”修改為“生產經營單位的主要負責人是本單位安全生產第一責任人，對本單位的安全生產工作全面負責”。

之所以出現這種變化，一是因為生產經營單位主要負責人處于生產經營單位整個生產經營過程的中心和領導地位，在本單位的安全生產條件達成、安全生產制度建設、安全生產資金投入、安全生產設施設備配置等方面具有最高決定權。為了實現權力與責任的對等，所以規定由主要負責人承擔本單位安全生產的第一責任。

二是因為實踐中出現了大量主要負責人與分管負責人、業務主管、安全生產管理人員等，在事故發生后因怕擔責而相互扯皮、串通、隱瞞，或者不報、謊報、隱瞞事故的情況，不僅造成諸多行政爭議，還可能導致事故搶救、調查、處理的延宕。例如在本案中，張某就以Y 區原安全生產監督管理局責任認定不準確為由，申請行政復議，提起行政訴訟。為了減少爭議，提高事故救援、調查、處理的實效，最大程度保護人民群眾的生命和財產安全，《安全生產法》（修正案）明確了生產經營單位的主要負責人是安全生產第一責任人，對本單位安全生產全過程全面負責。

在此之后，另一個重要的問題是，哪些人應當被認定為第5 條所規定的“生產經營單位主要負責人”。一種典型的認識是，單位的法定代表人或個人經營的投資人就是“生產經營單位主要負責人”，但這種認識容易導致對“生產經營單位主要負責人”的界定流于形式化。

從責任主義和比例原則的角度，可以從兩個層面界定“生產經營單位主要負責人”：一是生產經營單位的主要負責人必須是生產經營單位開展生產經營活動的最終決策人，享有本單位全部生產經營活動包括安全生產工作的決定權；二是生產經營單位的主要負責人必須實際控制、指揮日常生產經營活動和安全生產工作。

在一般情況下，生產經營單位主要負責人是其法定代表人。但是某些公司制企業，特別是跨國的特大集團公司的法定代表人，往往與其子公司的法定代表人（董事長）同為一人，但他們不負責日常的生產經營活動和安全生產工作。在這種情況下，那些真正全面組織、領導生產經營活動和安全生產工作的人可能是總經理（廠長）或者其他人。還有一些不具備企業法人資格的生產經營單位，不需要也不設法定代表人，這些單位的主要負責人就是其資產所有人或者生產經營負責人。又如，某些公司制企業中，當董事長或總經理長期缺位時，一般由其授權或者委托的副職全面主持生產經營日常活動，此時如果將生產安全事故的法律責任一律由董事長或總經理來承擔，既不盡合情理又難以執行，這種情況下應當將生產經營單位的實際控制人認定為主要負責人。

其他負責人：分管責任

《安全生產法》（修正案）第5條規定：“其他負責人對職責范圍內的安全生產工作負責。”明確除了生產經營單位主要負責人以外的其他負責人，對職責范圍內的安全生產工作負有分管責任。

通常認為，其他負責人應當定位為單位內部具有決策權或業務領導權的中高層成員，并采取嚴格的職責標準限制其范圍。我國目前的執法和司法實踐也基本持此立場。例如，在司法實踐中，法院將公司的董事、監事、高級管理人員認定為其他責任人。

需要特別說明的是，《安全生產法》（修正案）第25 條新增規定：“生產經營單位可以設置專職安全生產分管負責人，協助本單位主要負責人履行安全生產管理職責。”這里的“安全生產分管負責人”也應屬于“其他負責人”的范疇。與一般的業務負責人不同的是，生產安全事故發生后，經查明與事故原因無直接關系的一般業務負責人可以免責，但安全生產分管負責人的職責本來就是單位的安全生產工作，因此往往會與生產經營單位的主要負責人一同被追責。當然，由于安全生產分管負責人的職責是協助主要負責人履行安全生產管理職責，所以在處罰或刑罰的幅度上應當略輕于主要負責人。此外，安全生產分管負責人和主要負責人應當分別承擔法定責任，彼此的責任不發生沖抵，也互不構成責任免除或減輕、從輕的要件。

安全生產管理人員：具體責任

生產經營活動的安全進行，除了必要的物質保障和制度保障外，還要從組織上、人員上加以保障。因此，對于從事一些危險性較大的行業的生產經營單位，如礦山、金屬冶煉、建筑施工、運輸單位和危險物品的生產、經營、儲存、裝卸單位，或者從業人員超過100 人的生產經營單位，《安全生產法》（修正案）第24 條規定必須配備專門機構或者專職人員從事安全生產管理工作。為了減輕中小型生產經營單位的負擔，《安全生產法》（修正案）第24 條還規定從業人員在100 人以下的非高危行業的生產經營單位，可以配備專職或兼職的安全生產管理人員。

安全生產管理人員，顧名思義，就是生產經營單位中具體從事安全生產管理事務的兼職或專職人員，必須具備一定的安全生產專業知識。《安全生產法》（修正案）對安全生產管理機構和人員的工作職責進行了系統規定，體現為以下3 個方面。

第一，具體承擔本單位的日常安全生產管理工作。例如，組織或者參與擬訂本單位安全生產規章制度、操作規程和生產安全事故應急救援預案、組織或者參與本單位安全生產教育和培訓，如實記錄安全生產教育和培訓情況等。

第二，安全檢查和報告義務。《安全生產法》（修正案）第46 條規定：“生產經營單位的安全生產管理人員應當根據本單位的生產經營特點，對安全生產狀況進行經常性檢查；對檢查中發現的安全問題，應當立即處理；不能處理的，應當及時報告本單位有關負責人，有關負責人應當及時處理。檢查及處理情況應當如實記錄在案。生產經營單位的安全生產管理人員在檢查中發現重大事故隱患，依照前款規定向本單位有關負責人報告，有關負責人不及時處理的，安全生產管理人員可以向主管的負有安全生產監督管理職責的部門報告，接到報告的部門應當依法及時處理。”

第三，參與生產經營單位的經營決策并提出意見和建議。《安全生產法》（修正案）第26 條第2 款規定：“生產經營單位作出涉及安全生產的經營決策，應當聽取安全生產管理機構以及安全生產管理人員的意見。”根據這一規定，對單位經營決策提出意見和建議既是安全生產管理人員的職責，也是權利。在法律責任方面，第26 條第1 款規定：“生產經營單位的安全生產管理機構以及安全生產管理人員應當恪盡職守，依法履行職責。”既不能不履行職責，對生產經營單位存在的安全生產問題不聞不問，也不能視職責為兒戲，馬馬虎虎、敷衍了事，更不能明知有重大風險或者隱患，卻因追求生產經營單位的短期利益或擔心受到打擊報復等原因而故意視而不見。

如果安全生產管理人員沒有恪盡職守、恰當地履行以上3 個方面的職責，應當根據《安全生產法》（修正案）第96 條的規定承擔法律責任。

實踐中，在一些中小型非高危行業的企業中，可能存在這樣的情況：生產經營單位中，分管安全生產工作的負責人與安全生產管理人員為同一人，此時，如果安全生產管理人員未履行法定職責導致重大隱患或事故，應當如何追究其法律責任？《安全生產法》（修正案）第96 條對這種情況已經有一定的預見，將其他負責人和安全生產管理人員未履行規定的安全生產管理職責的法律責任規定在同一條款中，避免了同一人、同一行為、觸犯兩個以上的行政處罰條款的“競合”情況。（本文節選自《以案說法——安全生產法》一書，由應急管理出版社出版，內容略有修改。主編林鴻潮，系中國政法大學應急管理法律與政策研究基地主任、博士生導師、法學博士；本章初稿作者趙藝絢，系中國政法大學憲法學與行政法學專業博士研究生）