PPP項目政府付費模式下可用性服務費計算方法探析

常翠萍

一、PPP項目的基本特征

（一）PPP是政府與社會資本方合作模式，是我國基礎設施和公共服務設施投資建設中的一種融資模式

目前，我國基礎設施和公共服務設施建設基本以政府投資為主要方式，存在融資方式單一、地方財政保障能力不足等問題。為破解基礎設施建設活力和動力不足，國家大力鼓勵和引導社會資本方積極參與基礎設施領域，力推政府與社會資本方合作（PPP）模式,國家和地方政府相續出臺一系列政策和辦法，為社會資本方參與基礎設施和公共服務設施提供了強有力的政策支持和制度保障。

（二）政府與社會資本方合作實施,能夠有力緩解政府財政壓力，化解政府債務風險

隨著新型城鎮化建設發展需要，各級政府會不斷加大基礎設施和公共服務投入力度。達年來，政府債務規模增長過快，收支矛盾突顯，單靠政府方竭盡全力參與投資建設的傳統方式已不可行了。因此，為有效拓寬融資渠道，政府方改變了傳統投資方式，采用PPP合作模式，積極引入社會資本方參與項目建設、運營和維護，形成多元化資金投入機制，從而緩解了政府財政壓力，有效遏制政府債務規模增長速度。

（三）保障PPP項目長期合作的機制是特許經營、政府購買服務確立的利益共享、風險分擔機制

雙方合作是基于平等、自愿、長期、互利合作基礎上的，充分實現了各自權利與義務的對等、風險與收益的平衡。

二、PPP項目運作方式

經營性項目，對于具有明確的收費基礎，并且通過經營收費能夠完全收回投資和收益的項目。在一定合作期限內，政府賦予社會資本方特許經營權，采用投資-運營-移交（BOT）等模式，由社會資本方投資、建設、管理、運營、維護，合作期限結束后，將項目無償移交給政府。

準經營性項目，對于經營收費不足以收回投資和收益的項目，政府方賦予社會資本方特許經營權并附加部分補助等措施，有效保障社會資本方可收回投資并取得合理回報。

非經營性項目，對于完全不涉及使用者付費，社會資本方依靠政府付費方式收回投資和收益的項目，政府方通過購買服務方式，合理取得基礎設施和公共服務。

三、PPP項目收入方式

（一）使用者付費

使用者付費是指由最終消費者直接付費購買公共產品和服務。社會資本方通過直接向最終使用者處收取費用，以回收建設成本并取得合理收益。

（二）可行性缺口補助

可行性缺口補助是指使用者付費不足以完全滿足收回投資成本和合理回報時，由政府給予社會資本方一定經濟補償，以彌補其投資超出使用者付費部分的缺口。

（三）政府付費

政府付費是指政府直接付費購買公共產品和服務。在政府付費模式下，政府承擔全部運營補貼支出責任，采用按效付費機制，建立較為完善的績效管理體系，通過在PPP項目全生命周期開展績效目標和指標管理、績效監控、績效評價及結果應用等活動，并將績效評價結果與社會資本方獲得的收入相掛鉤，不僅有利于提高運營維護的質量，而且也提升公共服務水平。

政府付費方式下，政府依靠項目可用性向社會資本方付費，可用性付費是政府依據投資人所提供的基礎設施或服務是否符合合同約定的要求來付費，投資人通過取得可用性服務費收回投資成本并取得合理投資回報。

在PPP項目運營期內，如何確定可用性服務費計費基數，如何選擇可用性服務費計算方法，直接影響投資人的投資利益，本文主要針對可用性服務費進行討論。

四、可用性服務費基數的認定

可用性服務費是政府對社會資本方建設成本在項目運營期間每年的直接付費。可用性服務費應當根據建設成本和利潤水平合理來確定。

（一）建設成本的構成

1.工程費用

包括建筑安裝工程費、設備及工具、器具購置費，在工程建設過程中，根據社會資本方投標時填報的工程量清單綜合單價、計價原則、下浮率以及招標文件約定的變更原則進行計量確認。工程建設完成后以結算審核機構審定的額度為準。

2.工程建設其他費

完成項目的規劃選址、環境影響評價及報批、立項及可研報批、測勘、初步設計及審查、施工圖審查、工程量清單控制價編制、招標代理、跟蹤審計、施工監理、第三方檢測（監測）、臨時征地、房屋拆遷、管線遷改等工作所需費用。該項費用以實際發生額經審計機構單核后確認為準。需要強調的是，為了加快項目建設進度，在社會資本方未中標之前，由政府方負責本項目的相關前期工作。社會資本方中標組建項目公司后，政府方會將已完成的前期工作取得成果移交給項目公司，項目公司需認可政府方移交的前期工作成果，并由項目公司完成政府方剩余未完成的前期工作。前期工作費用的處理方式由政府方與項目公司協商確定支付方式。一般有兩種方式可供選擇，一是政府方已支付的前期工作費視同墊付業務，項目公司應償還給政府方，納入可用性服務費計費基數。二是政府方已支付的前期工作費不納入總投資中，無需項目公司償還，不納入可用性服務費計費基數。無論采用哪種方式，均需在PPP合同中給予明確。

3.建設期貸款利息

建設期貸款利息是指項目在建期間發生的利息，實際過程中利息計算方式、利率等均以簽訂的《PPP合同》為準。以溫嶺至常山公路遂昌湖山至黃沙腰段工程PPP項目為例，建設期利息并未按實際發生金額來確認的，而是采用工程費用及工程建設其他費之和的80%（扣除總投資20%的項目資本金）作為建設期貸款利息計算基數，計息時間按平均投入法進行計算，貸款利率采用建設期4年內人民銀行發布的5年期以上貸款基準利率的加權平均值計取。實務中存在特殊情形，建設期貸款利率屬于投標競價指標，由投標人自行報價。

（二）合理利潤率

合理利潤率在招標時由社會資本自行填報，招標時設置最高控制利率，最終中標利潤率隨中國人民銀行5年以上貸款基準利率的調整而調整。

（三）調價機制

利率變動直接影響可用性服務費金額，可用性服務費僅在利率變化的情況下才予以調整。具體調整一般遵循以下原則：

1.銀行貸款利率變化引起的調整：每年度調整一次，按照每年1月1日中國人民銀行五年期以上貸款基準利率為基準進行調整下一期的可用性服務費，即：每年1月1日中國人民銀行發布的五年期以上貸款基準利率乘以（1+投標時的合理利潤率上浮比例），計入可用性服務費計算公式。

2.若中國人民銀行取消5年期以上貸款基準利率，按與項目合作期適應期限貸款利率取用計算。

3.當中國人民銀行公布的最高貸款期限不多于5年的，按最高利率取用計算。

五、可用性服務費計算方法

（一）計算方法種類

可用性服務費計算方法一般有三種，分別為等額本金法、等額本息法、財金[2015]21號文公式法。

1.等額本金法

計算公式：當年可用性服務費=（社會資本建設成本÷n）+（社會資本建設成本-已支付付費金額）×i。

其中：i=合理利潤率。

2.等額本息法

計算公式：當年可用性服務費=社會資本建設成本×i×（1+i）÷[（1+i）-1]。其中：i=投資收益率。

3.財金[2015]21號文公式法

計算公式：當年可用性服務費=社會資本建設成本÷n×（1+合理利潤率）×（1+年度折現率）。其中：n=運營期

合理利潤率=在招標時由社會資本自行填報，最終中標利潤率隨中國人民銀行5年以上貸款基準利率的調整而調整折現率=參照同期地方政府債券收益率合理確定，即考慮資金時間成本，將年均建設成本折算成各年終值

（二）計算方法的共同點與不同點

共同點：均以建設總成本為計算基數，按投資收益率計算項目公司在營運期中每年可獲得的回報。不同點：營運期內，項目公司每年從政府方取得本息數額不同。

六、可用性服務費績效考核

（一）績效考核目的

為貫徹PPP項目以運營為核心、以績效為導向的理念，確保整個合作期健康穩步發展，財辦金[2017]92號文件做了明確規定，要求積極推動項目建立按效付費績效考核機制，將項目建設期也納入績效考范疇，強化項目產出績效對社會資本回報的激勵約束效果。

（二）績效考核指標和辦法

根據項目的產出標準，項目建設期績效考核標準設置項目產出和項目管理兩個一級指標，兩個一級指標細化為多個二級和多個三級指標。其中：項目產出績效主要從項目建設功能目標角度考慮，綜合反映項目建設目標的完成程度，重點考察項目預期的產出標準是否按計劃完成建設，以及項目整改完成情況，以達標性為主，包括建設任務的完成情況、整改目標完成情況兩個二級指標。其中建設任務完成情況是從項目竣工驗收達標率以及完成及時率等方面進行考核；整改目標完成情況是依據項目竣工驗收意見的整改完成情況進行考核。項目管理主要從項目全過程管理合規性角度，綜合反映項目管理的規范性。以合規性指標為主，一般包括人員管理、資金管理、安全生產、環境保護4個二級指標。其中人員管理主要考核人員配置情況和到崗情況；資金管理主要考核建設資金使用合規性、資金節余情況以及融資交割情況；安全生產主要考察安全施工規范性和人員傷亡情況；環境保護主要考察建筑垃圾、粉塵、化學污染等情況。

建設期績效考核指標的評分細則由政府方與社會資本方在PPP項目合同談判階段協商確定。項目施工階段，政府方代表、行業主管部門等相關部門根據建設期績效考核指標評分細則，每半年對社會資本方考核項目管理指標，包含人員管理、資金管理、環境保護、安全生產等指標，一般分值設定為40分，項目管理指標的平均分值作為該指標的最終得分。項目建設完工后，政府方代表、行業主管部門等相關部門根據建設期績效考核指標評分細則，對社會資本方考核建設產出指標，包含建設任務完成情況、整改完成情況等指標，一般分值設定為60分。

施工期間的項目管理指標的考核平均分+建設產出指標考核得分=建設期績效考核得分。

（三）績效考核結果運用

績效考核結果與社會資本方取得的收入相掛鉤，PPP項目一般以不低于30%的建設成本（可用性服務費計費基數）參與建設期績效考核，建設期績效考核系數（r）與考核分數(s)對應關系在PPP合同中應作明確約定，譬如：S≥90時，r=1；90＞S≥80時，r=0.99；80＞S≥70時，r=0.98；70＞S≥60時，r=0.96；60＞S≥50時，r=0.94；S＜50時，r=0.9。假定30%的建設成本參與績效考核時，則可用性服務費計費基數=30%建設成本×r+70%建設成本。

七、可用性服務費計算分析

（一）案例計算

浙江麗水市遂昌縣新建一條二級公路，靜態投資150000萬元，合作期限16年（建設期4年，運營期12年），每年養護費用暫按500萬元，不包括大中修。社會資本方獨立成立項目公司，項目投資內部收益率設定為4.9%，三種方法比較分析（為計算簡便，暫不考慮其他因素）。

方法一：等額本金法

根據條件設定投資收益率為4.9%。假定績效考核系數達標100%，當年運營補貼支出數額足額支付。運營補貼支出數額如下表（單位：萬元）：

?

方法二：等額本息法

根據條件設定投資收益率為4.9%。假定績效考核系數達標100%，當年運營補貼支出數額足額支付。運營補貼支出數額如下表（單位：萬元）：

?

方法三：財金[2015]21號文公式法

?

根據條件設定合理利潤率為4.9%，折現率為4.4%（結合考慮同期遂昌縣、麗水市、浙江省等地方政府收益率及財政運營補貼發生在2021年及以后的影響因素，本項目折現率采用4.4%計算。），假定績效考核系數達標100%，當年運營補貼支出數額足額支付。運營補貼支出數額如上表（單位：萬元）：

（二）結果分析

1.可用性服務費對比

通過計算得出，不同方法下可用性付費對比圖：

2.對比分析

（1）采取等額本金計算方法，運營期內每年取得可用性服務費呈逐年遞減，運營前期可以取得較多的投資回報，相較于等額本息法和21號文公式法可緩解投資人投資壓力，能夠提前收回投資，減少投資風險，但該方法可獲得投資回報總額最少。

（2）采用等額本息計算方法，運營期內每年取得可用性服務費呈逐年均等，運營前期與后期是一致的，相較于等額本金法前期回報多，較于21號文公式前期回報少，該方法可獲得投資回報總額居中。

（3）采用《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）計算方法，運營期前期取得運營補貼支出數額最小，投資人前期投資回報較低，運營期內每年取得可用性服務費呈逐年遞增，相較于等額本金法和等額本息法投資回報慢，投資壓力最大，但該方法可獲得投資回報總額最高。

八、結論

不同的PPP項目有著各自行業特點，實施方案也均存在差異，投資人要結合企業實際情況，分析當地財政一般公共預算支出情況，選取對應的方法進行計算，切不可以偏概全，同時歡迎大家共同交流學習。