港口突發事件全面應急管理研究

曹蘭娟 陳夢婷

(1.浙大寧波理工學院機電與能源工程學院，浙江 寧波 315100；2.武漢理工大學安全科學與應急管理學院，湖北 武漢 430070)

0 引言

港口作為國家海上交通運輸樞紐、貨物的集散中心，在服務國民經濟和推動社會發展方面發揮著極其重要的作用。我國擁有1.8萬公里的大陸海岸線，80余個沿海港口，港口貨物和集裝箱吞吐量總和連續多年位居全球第一，上海連續十一年保持了全球最大集裝箱港口的地位。乘著港航業快速發展的東風，國內眾多港口規模不斷擴大，港口突發事件應急管理顯得尤為關鍵。港口突發事件的頻發不僅使港口企業自身的正常運營遭受嚴重影響，還直接或間接地影響其他行業相關業務，而且這些負面影響還會逐級遞增傳導，既威脅國家社會穩定與經濟發展，又對政府的管理體制和管理能力提高提出了巨大的挑戰。因此，本文應用了全面應急管理理論，為應對港口突發事件提供理論支撐與解決方案，提高港口應急管理的工作水平。

1 港口突發事件應急管理現狀分析

港口突發事件具有多樣性、突發性、威脅性與緊迫性等特點，發生地點的特殊性決定了其特有的形成原因和影響方式，因此，港口突發事件是指在港口生產經營過程中突然發生的，對港口正常生產經營和設備安全有不利影響或潛在威脅的特殊突發事件。港口突發事件包括水運設施工程突發事故、危險貨物事故、突發群體性事件、保安事故、引航事件、突發公共衛生事件、自然災害、旅客緊急撤離事故、應急運輸事故等九種事故。2012年，天津港發生了一起特大火災爆炸事故，造成直接經濟損失68.66億元。此次災難暴露出相關公司無視安全生產的主體責任，將危險化學品隨意堆放，存放過程中監管不力，安全管理混亂，職責履行不到位等現象，同時也反映出應急部門之間不能較好的協調配合，消防應急體系不完善，缺乏可行的應急指揮系統，應急物資供應不足等問題。2017年，散貨船“順錦隆”與“錦澤輪”在廣州港南側發生嚴重碰撞，“錦澤輪”在航道沉沒，船上的14名船員中，除2名船員獲救外，其余12名船員下落不明。2018年，福建泉州碼頭一艘運輸化學品的油輪泄漏，官方宣稱共造成6.97噸碳九漏入近海。事故發生后處置不當，造成突發輿情事件，釀成民眾恐慌與企業的公信力危機。港航業的蓬勃發展，各類突發事件也層出不窮，暴露出應急預案針對性較差、監測預警機制不完善、應急管理組織體系不健全，整體協調能力薄弱等問題，港口突發事件應急管理體系亟待加強。

2 全面應急管理理論的應用

全面應急管理理論由武漢理工大學安全科學與應急管理學院研究團隊提出，從內涵出發，抓住突發事件演化的關鍵本質，著力突出“過程-系統-響應-手段-社會”的五位一體綜合管理模式，在現實安全應急實踐和理論探索中得到了多方支持和延伸。曹利強設計了食品安全突發事件全面應急管理體系的基本框架，提出實施食品安全突發事件全面應急管理體系設想的具體思路。程鑫等采用全面應急管理理論的基本思想，重新建立地震應急管理社會參與指標體系，運用層次分析法確定了影響社會參與管理有效性的四種主要因素，提出了地震應急管理體系的具體工作要點，對逐步健全地震應急管理工作社會參與管理機制提供了對策意見。李雪峰分析了全球應急管理體系和典型國家衛生應急管理體系的特點，比較了我國應急管理體系的成果和不足，提出了完善我國應急管理體系的七點建議。陳丹涌等基于全面應急管理理論模式，構建基于“情景—應對”的水上交通突發事件應急響應風險決策分析模型，建立應急響應機制和應急流程，有效提高事故應急救援處理的及時性和專業性。

3 基于全面應急管理理論的港口突發事件綜合分析

3.1 全過程管理

全過程管理注重將事件細化為分層交錯的過程，從過程的生成、交互到最終的結束，都要求標準化地同步參與和監控，并力求風險得到有效控制且損失最小化。

港口突發事件的事前應急管理圍繞風險減緩、預案管理、監測預警三個方面展開。由于港口突發事件位置的特殊性，其發生和變化有著自身規律，有效識別港口突發事件風險有助于及時發現港口致災因子，從而減少港口突發事故的發生。港口應急預案應結合緊急情況的變化和相關法律、法規、政策的逐步完善，加強預案的動態管理，提高預案的編制質量。在港口的日常管理中需多部門聯動協調，加強數據與資源共享，逐步實現港口突發事件應急信息共享共用，增強港口監測預警的及時性與有效性，達到確保迅速應急響應的目標。

港口突發事件的事中應急管理圍繞決策、指揮、調度和協調四個方面展開。應急工作領導小組第一時間啟動應急響應，對港口突發公共事件做出科學決策，有效調動港口的資源并且及時與周邊應急管理部門溝通，指揮與協調相關部門完成應急救援、人員疏散、醫療救助等應急任務，實現及時救援及時處置，盡早控制事故次生災害，避免重大損失。

港口突發事件的事后應急管理可以分為善后處置、恢復重建、應急管理的評價、反饋與改善三個階段。突發事件結束后，應急管理應該側重港口恢復工作，做好企業的重建計劃，恢復企業生產。應急工作領導小組可以召開討論會議，分析應急響應過程中的具體情況，吸取教訓，總結經驗，完善相關體系、流程和應急預案。

3.2 全系統管理

全系統管理強調指揮調度子系統統一指揮，處置實施、資源保障、信息管理、輔助決策等子系統分工協作，加強突發事件防控常態化管理，構建科學有效地全面應急管理系統。指揮調度系統是基于各部門的管理信息系統，為港口指揮救援所需的通信信息服務提供保障，實現資源和信息共享，確保各應急部門的統一指揮和各部門的資源協調，以實現快速應急和科學決策的目標。處置實施系統接收到指揮調度系統信息傳輸后，當相關數據超過或低于預定義指標值時，啟動處置系統，確定港口現場的應急處置實施系統，并向指揮調度子系統提供現場信息。資源保障系統應確保有效整合應急隊伍、運輸、物資、醫療、資金，公共港口突發事件發生后的公共安全救援設備等。信息管理系統通過整合數據庫、預案庫等信息，實現監測預警、警情發布、應急聯動、應急參考等功能，提高信息管理水平和應急資源組織效率，協調和控制管理，為應急資源處置輔助決策過程提供科學可靠依據。

3.3 全面應急響應

全面應急響應是按照突發事件的性質、嚴重程度等，對其進行分類分級管理，綜合各種資源開展應急聯動管理，對特別重大突發事件積極尋求國際協調和全球合作管理。當港口突發事件等級為IV級時，企業應急指揮部安排具體的應急救援工作，各職能部門啟動應急響應，加強港口次生災害監測與預警。當港口突發事件等級達到Ⅲ級及以上時，需要多部門應急聯動，企業應急指揮部接警后立即報送給省市級政府，上級派出工作組、專家組支援企業，民政部門為受災群眾提供緊急援助，衛生服務機構第一時間組織醫療隊赴一線進行救援工作。其余各部門按照職責分工，做好物資調配、通訊聯絡、人員安排等工作，開展現場救援處理、污染控制、緊急情況監測、技術支助和其他行動，再根據事件是否得到有效控制，選擇結束緊急情況還是提高應急響應等級。當港口突發事件等級達到I級時，企業應急指揮部需要上報給省市級政府，再由其上報至國務院，國務院作出相應工作部署，完成重點工程調度，在24小時內派遣專家組到前線加強技術指導。應急管理部負責應急處置和協調多部門聯動，除以上部門的行動以外，財政部為災區及時提供資金幫助，交通部門為物資運輸提供保障等。必要時尋求全球合作，借助相關領域國際組織的力量，以形成最有效地管理。

3.4 全手段管理

突發事件的全手段管理要求從“行政-法律-經濟-技術”四個方面采取相應的手段管理突發事件。在日常管理中，港口相關部門應當健全應對突發事件的工作組織體系，完善應急應對工作機制，當港口突發事件發生后，港口應急管理部門應該及時協調多方的力量，多手段齊抓共管。在緊急的狀況下，為消除危機，快速恢復港口的正常秩序，政府被賦予超越正常狀態的權力。在常態化管理中，政府的緊急情況管理行為受到法律手段的管制，在行使政府權力和保護公民權利之間尋求平衡，需要建立港口突發事件應急管理的法律保障。目前，我國針對港口突發事件管理的法律有《中華人民共和國港口法》《港口經營管理規定》《港口危險貨物管理規定》等。

港口突發事件發生后，需要綜合運用保險、信貸、財政、稅收等經濟手段促成應急管理目標，以天津港“8·12”特大火災爆炸為例，為實現災后重建與資源賠償，共有逾百家事故保險業機構參與應急處理，賠付金額預計將超過100億元。

技術手段主要突出現代科技的應用、信息披露制度的建立和資源保障體系建設等多個環節。建立健全政府信息公開機制，構建整合信息庫、數據庫、預案庫等數據的多元信息管理系統，并整合不同地區和單位的應急資源，形成科學決策、資源共享、優勢互補、分工明確、協同配合、高效合理的資源保障體系和應急信息的綜合服務平臺，充分發揮各大科研隊伍的作用，建立應急科技支撐體系。

3.5 全社會管理

全社會管理要進一步深化相關法制建設，形成全員參與機制與群防群治機制。推廣應急科普，形成全社會參與應急管理的氛圍，實施人員自救互救技能培訓，加強應急演習，動員社會力量通過參與應急救援、提供志愿服務等方式積極參與應對突發事件工作，提高社會應急處理能力。