生態環境法規與標準實現量質齊升*

文 生態環境部法規與標準司

生態環境法規方面

黨的十八大以來，生態環境部以習近平生態文明思想和習近平法治思想為指引，貫徹“綠水青山就是金山銀山”的理念，遵循“以最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境”的原則，生態環境法律法規制修訂節奏加快、覆蓋面拓寬、針對性更強?！吨腥A人民共和國環境保護法》《中華人民共和國長江保護法》等15部法律，《排污許可管理條例》《建設項目環境保護管理條例》等17部行政法規先后完成了制修訂。目前，由生態環境主管部門作為主要執法部門的生態環境法律和行政法規分別是16件和32件，均占現行有效法律和行政法規總數的近1/20。

生態環境立法實現了從量到質的全面提升，逐步建立了我國生態環境保護制度的“四梁八柱”，覆蓋全面、務實管用、嚴格嚴密的中國特色社會主義生態環保法律體系初步形成。

一是確立生態文明的憲法地位。2018年，憲法修正案將生態文明寫入憲法，明確要“推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展”。

二是完善環境保護基本制度。以2014年“史上最嚴格”的環境保護法修訂為代表，全面強化了政府生態環境責任、環境質量標準、環境監測等制度，嚴格了對違法行為的處罰力度。

三是完善污染防治法律制度。針對環境污染的嚴峻形勢，聚焦人民群眾感受最深刻、要求最迫切的突出環境問題，配合立法機關陸續制修訂《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》和《中華人民共和國噪聲污染防治法》。

四是配合立法機關制定重要流域、特殊區域的生態保護法律。包括2020年制定的長江保護法和正在制定的《中華人民共和國黃河保護法》《中華人民共和國青藏高原生態保護法》等。

五是健全生態環境領域法規清理和規范性文件合法性審核機制。對制定時間較早、處罰力度偏軟、不適應生態環境管理需要、不符合改革方向的法規，全面梳理并分類提出修改、廢止的建議；嚴把規范性文件合法性審核關，保障“紅頭文件”守法合規。

下一步，我們將深入貫徹落實習近平生態文明思想和新發展理念，著眼于人與自然和諧共生和可持續發展，進一步加大生態環境領域法治建設，推動《中華人民共和國黃河保護法》《中華人民共和國青藏高原生態保護法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國環境影響評價法》等法律制修訂，組織開展應對氣候變化等立法研究，配合做好相關部門牽頭起草的危險化學品、自然保護地等方面的法律法規制修訂，推動生態保護紅線有關立法，配合立法機關開展環境法典編纂研究工作。積極推動碳排放權交易、生態環境監測、危險廢物經營許可證管理、消耗臭氧層物質管理、有毒有害化學物質環境風險管理等方面的行政法規制修訂。針對生態環境領域法律法規存在的該硬不硬、該嚴不嚴、該重不重的問題，進一步推動強化法律責任，對生態環境違法行為實施嚴懲重罰，讓違法者付出應有代價。積極配合全國人大常委會對生態環境法律實施情況的執法檢查。

生態環境標準方面

生態環境標準工作

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央大力推進生態文明建設，生態環境保護領域開展了許多根本性長遠性開創性的工作，生態環境標準也從認識到實踐發生了歷史性全局性的變化。特別是黨的十九大以來，認真學習貫徹落實習近平生態文明思想，積極推動生態環境標準體系建設，按照“精準治污、科學治污、依法治污”總要求，構建了與污染防治攻堅戰相適應的標準體系，取得了重大進展，主要有三個方面。

一是國家生態環境標準體系更加充實完善。黨的十八大以來，我國生態環境標準體系由“兩級五類”發展為“兩級六類”。生態環境標準進一步加快制修訂步伐，取得顯著成效，截至2022年7月底，制修訂國家生態環境標準1215項。地方生態環境標準快速發展，部分省份陸續發布地方生態環境標準制修訂工作管理辦法或標準體系建設實施方案，截至2022年7月底，現行地方標準達到271項。

二是生態環境標準管理制度更加健全。修訂發布了《生態環境標準管理辦法》《國家生態環境標準制修訂工作規則》。在生態環境部網站公布標準、標準征求意見稿、標準解釋文件2000余件。發布國家水、大氣污染物排放標準，環境監測分析方法標準制訂技術導則等生態環境基礎標準，出臺地方流域水污染物排放標準制訂技術導則。印發《國家污染物排放標準實施評估工作指南（試行）》，組織開展了重點行業污染物排放標準實施評估工作。

三是為打贏打好污染防治攻堅戰發揮重要支撐作用。圍繞打贏藍天保衛戰，新發布揮發性有機物無組織排放控制、制藥、農藥、涂料、油墨及膠粘劑等固定源大氣污染物排放標準，全過程加強VOCs排放管控；先后出臺輕型汽車（國六）、重型柴油車（國六）、船舶發動機（國一、國二）、非道路柴油移動機械等移動源相關環保標準。支撐打好碧水保衛戰，發布了電子、船舶等水污染物排放標準，以及涉鉈的磷肥、硫酸、鋼鐵等工業水污染物排放標準修改單，出臺飲用水水源保護區劃分、地表水環境影響評價技術導則等相關標準。為推進凈土保衛戰，發布農用地和建設用地土壤污染風險管控標準、污染地塊和地下水風險管控與修復系列技術導則，以及固體廢物鑒別、一般工業固廢貯存和填埋、危險廢物焚燒和填埋、醫療廢物處理處置污染控制等相關標準。

環境健康工作

環境健康工作是健康中國和美麗中國建設的重要組成部分，近年來取得顯著進展。一是營造政策環境。推動將“建立健全環境與健康監測、調查和風險評估制度”和“強化生態環境與健康管理”任務分別納入了中共中央、國務院印發的《“健康中國2030”規劃綱要》和《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》，制定了環境健康工作辦法，印發了3個環境健康工作五年規劃。二是制定技術規范。將環境健康標準納入國家生態環境標準體系，發布了環境健康調查、暴露評估和風險評估等14項技術規范，為制度建設提供技術支撐。三是強化試點推進。在6個地區開展國家環境健康管理試點，初步形成了由環境健康風險識別、評估、防控構成的全過程風險管理路徑。四是推動公眾參與。發布《中國公民生態環境與健康素養》，監測全國居民生態環境與健康素養，將健康素養水平納入健康中國考核評估指標。

環境基準工作

生態環境基準是制修訂生態環境標準，進行生態環境風險管理的科學依據。“十三五”時期，生態環境基準工作逐步加強，并取得積極進展。一是管理框架初步形成?！吨腥A人民共和國環境保護法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《“十四五”生態環境保護規劃》《國家環境基準管理辦法（試行）》等法律政策，為生態環境基準工作的可持續發展提供了制度保障。發布了4項水生態環境基準推導技術指南。二是能力建設步伐加快。成立了國家生態環境基準專家委員會。建成了環境基準與風險評估國家重點實驗室。啟動了國家生態環境基準數據庫建設工作。三是基準實現零突破。水、大氣、土壤生態環境基準體系研究逐步深入，水生生物、營養鹽、沉積物、感官和陸生生態等生態環境基準推導方法學研究全面展開，首批發布了4項國家水生態環境基準。

生態環境損害賠償方面

生態環境損害賠償制度是生態文明制度體系的重要組成部分。2015年和2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳分別印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》和《生態環境損害賠償制度改革方案》，先后部署改革在部分地方試點和在全國試行。各地各部門認真貫徹落實中央改革部署，初步構建了責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度，在推動國家和地方立法、規范訴訟規則、完善技術和資金保障、開展案例實踐、修復受損生態環境等方面取得明顯成效，階段性目標任務全面完成。

改革取得了明顯成效

一是加強頂層設計，不斷完善制度體系建設。

將其納入國家法律和地方性法規。截至2021年年底，《中華人民共和國民法典》和《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》等多部法律中規定了生態環境損害賠償內容。福建、四川等21個省份在相關地方條例中納入了生態環境損害賠償制度。

研究制定生態環境損害賠償規范性文件。經中央深改委審議通過，生態環境部聯合最高法等13個單位于2022年4月印發了《生態環境損害賠償管理規定》。此外，最高法、最高檢、財政部、司法部等有關單位印發了生態環境損害賠償案件審理、公益訴訟、賠償資金管理、環境損害司法鑒定等方面的指導性文件。

持續探索地方配套制度。截至2021年底，各地印發了生態環境損害賠償磋商、資金管理等方面的402項配套文件。

二是加大統籌力度，推動改革深入開展強化督察考核。

2021年、2022年生態環境損害賠償兩次被納入中央對省級黨委政府的污染防治攻堅戰成效考核。天津等29個省份將生態環境損害賠償納入地方污染防治攻堅戰考核；吉林等22個省份將生態環境損害賠償納入省級生態環保督察范圍。

強化調度指導。生態環境部印發兩批生態環境損害賠償案件線索清單，交由各地核查辦理；指導推進美利紙業污染騰格里沙漠、黑龍江鹿鳴礦業尾礦庫泄漏等重大案件辦理；研究制定了環境損害鑒定評估推薦方法等9項技術文件，聯合國家市場監督管理總局發布了總綱等6項國家標準，推進生態環境損害鑒定與恢復重點實驗室建設。

三是狠抓案例實踐，促進辦案量質提升，案件辦理數量增加迅速。

截至2021年底，全國累計辦理案件約1.13萬件，涉及賠償金額超過117億元，推動修復土壤超過3695.57萬立方米、地下水166.63萬立方米、地表水3.69億立方米、林地6155.22萬平方米、濕地20萬平方米、農田213.88萬平方米，清理固體廢物8984.25萬噸。其中，2021年新啟動案件6946件，較2020年增加60.8%，涉及賠償資金39.54億元，與2020年基本持平。

強化保障國家生態安全。一是加強對長江、黃河流域的生態保護，2021年，湖南、四川等13個省份辦理長江流域案件401件，涉及賠償金額2.09億元。山西、山東等9個省份辦理黃河流域案件81件，涉及賠償金額1.18億元。二是加強對生態敏感區域的生態保護。重慶、四川等地將重點生態功能區、禁止開發區生態環境損害作為重點核查對象，建立核查臺賬。海南就破壞紅樹林自然保護區案啟動索賠磋商并已開展修復。

評選典型案例規范案件辦理。生態環境部發布第一批、第二批生態環境損害賠償磋商十大典型案例，最高法發布生態環境司法保護典型案例。江蘇、浙江等省份也發布了本地區典型生態環境損害賠償案例。通過典型案件的評選和公布，示范引領，提升辦案質量。

存在的問題和下一步工作安排

生態環境損害賠償制度改革總體上呈現良好態勢，但是實踐中還存在各地改革進展不平衡、生態環境損害鑒定評估體系建設相對滯后、相關制度有效銜接不足等問題。

下一步，生態環境部將會同有關方面，以《生態環境損害賠償管理規定》的貫徹落實為契機，進一步提升各地對改革的認識和重視程序，規范辦案程序，健全線索篩查、索賠磋商、生態修復等關鍵環節工作機制，強化督導考核，夯實部門職責，構建更加完善的生態環境損害賠償制度體系，推動改革在法治的軌道上，向常態化、規范化、科學化轉變，為打好污染防治攻堅戰、建設美麗中國提供有力保障。