告別農業稅
——中國農村稅費改革之路

尹 靜

左圖：1949 年12 月，山東省掖縣王西村農民戰鳳岐的秋季農業稅收據（中國國家博物館藏）

下圖：2004 年10 月，甘肅省定西市安定區西鞏驛鎮財稅所發放給農民劉英祖的秋季農業稅完稅證（中國國家博物館藏）

中華人民共和國成立后，農民給國家繳納農業稅完畢，都會收到收據或完稅證。國家博物館藏有兩件有代表性的文物：一張是1949 年12 月，山東省掖縣（今屬山東省萊州市）王西村農民戰鳳岐的秋季農業稅收據；另一張是2004 年10 月，甘肅省定西市安定區西鞏驛鎮財稅所發放給農民劉英祖的秋季農業稅完稅證。這兩件文物的年代相隔半個多世紀，是中華人民共和國農業稅征收的有力見證。

2006 年2 月，國家郵政局發行的“全面取消農業稅”紀念郵票和首日封

2005 年12 月29 日，第十屆全國人大常委會第十九次會議表決通過廢止《中華人民共和國農業稅條例》的決定。隨后，時任國家主席胡錦濤簽署了第46 號國家主席令，公布了這個決定，農業稅征收從2006年1 月1 日起取消。為了紀念農業稅的取消，2006 年2 月，國家郵政局發行了“全面取消農業稅”紀念郵票，面值為80 分。

從1949 年中華人民共和國成立，到2005 年《中華人民共和國農業稅條例》廢止，中華人民共和國的農業稅征收整整經歷了56 年。歷年的農業稅完稅證記載了幾代中國農民的勤勞和奉獻精神，記載了中國農村從貧窮走向富裕、走向新農村建設的奮斗史。

中華人民共和國成立后的農業稅征收

中華人民共和國成立后，農業稅制經歷了從新老解放區農業稅制并存到1958 年實施全國統一農業稅稅制的過程，農業稅形態也發生了從征收實物到折征代金的變化。無論怎么變化，農業稅在相當長時期內一直是我國財政收入的重要來源，對保障國家的正常運轉起到了重要作用。

20 世紀80 年代初家庭聯產承包責任制推行后，分到責任田的農民煥發出高漲的生產熱情，豪邁地說：“交夠國家的，留足集體的，剩下的都是自己的。”“大包干”帶來了大變化，全國農業高速發展，溫飽問題基本上解決。全國農業增產增收在1984 年達到高峰，隨后出現了“賣糧難”的問題，農民增收困難，而負擔卻與日俱增，尤其是各種攤派雜費讓農民不堪忍受。當時農民的負擔主要包括農業各稅和鄉統籌、村提留費及一些集資雜費等。農民習慣上把農業各稅稱為“頭稅”，把鄉統籌和村提留費稱為“二稅”，把其他集資雜費稱為“三稅”。農民中流傳著這樣一句話:“頭稅輕，二稅重，三稅是個無底洞。”農民負擔過重直接影響到農民收入的增長，影響農民的生產經營積極性，也影響農業、農村經濟的發展。

農民負擔不斷增加的情況引起了中央的重視，中央開始從行政措施上為農民減負。1990 年，《國務院關于切實減輕農民負擔的通知》發布，明確規定了向農民收取的“三提五統”一般應控制在上一年人均純收入的5%以內。同年9 月，中共中央、國務院作出《關于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，把減輕農民負擔納入全國治理“三亂”的總體部署。1991 年發布的《農民承擔費用和勞務管理條例》規定，農民直接繳納的鄉統籌和村提留費，以鄉為單位，不超過上年農民人均純收入的5%。1993 年，中央清理取消達標升級活動43 項和中央國家機關涉農負擔項目37 項。

各地按照中央要求，不斷改進控制辦法，使農民負擔增長的勢頭得到一定程度的遏制，但取得的成果并不理想。農民負擔的癥結主要在于稅制問題，如稅費不分、費出多門、費重于稅，以及亂罰款、亂攤派等。因此，解決農民負擔，光抓治亂減負是不夠的，還必須采取治本之策，這個治本之策就是推進農村稅費改革。

早期農村稅費改革局部試點

從1992 年開始，一些地區為緩解矛盾、保證稅費順利收繳，相繼采取了多種形式，自發地進行農村稅費改革的嘗試。安徽省亳州市渦陽縣新興鎮就是早期農村稅費改革的先行者。

1992 年12 月20 日一大早，新興鎮政府就忙碌起來，四處張貼新興鎮人民政府發布的公告。這份有著時任鎮長李培杰簽名的公告讓當地農民奔走相告。公告里這樣說：

一、實行稅費提留全額承包，農民只承擔按照政策規定的義務工，不再承擔任何費用，不準任何單位和個人向農民攤派或增加提留款。

二、全鎮8.9 萬畝承包地，每畝承包土地全年上交給鎮財政30 元（夏、秋各半），實行稅費提留一次到位。農民按照國家規定交售的糧食，誰出售，誰得款。

三、鎮財政所直接與農民簽訂協議書，在收款期內，自然村、行政村干部負責落實，同時要求全鎮各級干部、國家職工、教師、黨團員帶頭交款。

這張以新興鎮政府名義張貼的公告，表明了當地農民渴望擺脫歷史重負、勇敢走向市場的決心。后來,李培杰回憶說：“1992 年6 月我當上新興鎮鎮長，那時候，農民的負擔已經很重了。1990 年到1992 年，鎮里各村的人均負擔少則140 元，多的達190 元，平均也有170 元，而當時全鎮農民人均純收入還不到600元！”此外，上級部門還要求農民種煙葉，不種就每畝罰款100 元以上。可農民種一畝煙葉，頂多能賣300 元錢，這還不算投入的勞力，以及地膜費、煙籽費、催芽費、育苗費、看管費等花銷。種出來的煙葉，農民往往還要到收購站去排兩三天的隊才能賣掉，售賣時還常常被壓價。農民這么窮，哪有錢交這些雜七雜八的稅費？

就在李培杰為收不上稅費而苦惱時，他無意中看到了《農民日報》上一個叫楊文良的人寫的社論《給農民松綁，把糧食推向市場》。看完文章后，他很受啟發，隨即萌生了“稅費一把抓，用錢再分家”的稅改念頭。

說干就干，李培杰找到鎮黨委書記劉興杰，表達了稅改的想法，兩人一拍即合。他倆按照楊文良文章提供的辦法，進行了認真核算：新興鎮全鎮一年起碼要260 萬元的經費才能運轉起來，全鎮耕地面積一共是8.7 萬畝，細算下來，每畝一年一次性交納30 元錢，就能基本保證全鎮全年的財政支出。這樣，“一畝耕地一次繳清30 元，任何人不得再收費”的大膽設想就產生了。兩人迅速把稅改想法拿到鎮黨政聯席會議討論。在調查事實面前，鎮黨政聯席會議通過了稅改方案，事情進展得非常順利。

這年10 月初，李培杰和劉興杰專程前往渦陽縣城，向縣委和縣政府匯報工作，他們的稅改方案得到縣委書記王保明和縣長汪炳瑜的支持。他倆非常高興，便將稅改方案提交新興鎮人民代表大會審議，以爭取鎮人大的參與和人民代表的支持。

1992 年11 月23 日，新興鎮人民代表大會隆重召開。會上，李培杰代表鎮政府作了《切實減輕農民負擔，建立土地承包稅（費）制度》的報告。經過代表們熱烈而充分的討論，與會代表全部投了贊成票。會后，一份由鎮政府宣布的農業稅改革公告誕生了。有著鎮長李培杰簽名的這張公告，不久就貼遍了新興鎮所有的村莊和集市。

稅改公告雖然張貼出來，但稅改方案還是引起了爭議。1993 年1月3 日，渦陽縣四大班子在新興鎮召開的縣委中心組學習擴大會，專門研討新興鎮“稅費承包”改革問題。會上，一些與會者堅決反對這一做法，理由是：農業稅是國家制定的，任何人都無權改動；畝均30 元的稅費承包額，突破了《安徽省農民負擔管理條例》規定的農民繳納的村提留和鄉統籌費不得超過上年人均純收入5%的紅線。會議開得很不順暢，原定三天的會只開了一天就草草結束。

改革陷入了巨大困境，但李培杰與劉興杰并沒有放棄，他們決定按計劃推進。他倆將稅改的《試行細則》與稅費合并之后的《收繳結算辦法》發到每一戶農民手中，并與他們簽訂協議。

然而形勢急轉而下。3 月1 日，渦陽縣人大法工委與縣財政局突然到新興鎮檢查工作，兩天后，劉興杰被調離新興鎮。隨后，安徽省人大機關報發表文章，批評新興鎮改革“名為減輕農民負擔，實為加重農民負擔”。省人大也發文，要求渦陽縣人大撤銷新興鎮人大的改革決議。4 月27 日，渦陽縣人大正式通過決定，撤銷新興鎮人大通過的試行稅費改革的決議。

新興鎮領導面臨著艱難的抉擇。最終，繼任書記李培杰和當時的繼任鎮長龔保杰橫下一條心：繼續搞下去！此后，新興鎮稅費改革取得了意想不到的成果：以往一年到頭反復催要也難收齊的稅費，農民這次都自覺上繳，僅用了10 天時間，新興鎮就全部完成了收稅任務。

時任新興鎮政府辦公室主任趙成云就新興鎮改革的喜訊，給縣里寫了條消息，之后時任縣政府信息科科長的王偉把這條消息，分別報給了國務院辦公廳、省政府辦公廳和阜陽地區行署；新華社安徽分社的一位記者很快將其寫成內參，并在《半月談》內部版上發表了消息；《安徽日報》也進行了小篇幅報道。一石激起千層浪，這些報道立即引起了社會各界的關注，引來了各地絡繹不絕的參觀學習者。

新興鎮的改革成為引爆各地農村稅費改革的導火索，繼而拉開了中國農村稅費改革的序幕，新興鎮也因此成為“中國稅費改革第一鎮”。各地自發的農村稅費改革逐漸呈星火燎原之勢，起初在安徽、河北、河南三省出現，并且迅速蔓延到了湖南、貴州、陜西、甘肅等地。

早期農村稅費改革試點主要模式為“大包干”“費改稅”“公糧制”等，是各地自發進行的對解決農民負擔過重問題的探索，它為國家全面推進農村稅費改革作了充分的準備。早期農村稅費改革與第二輪土地承包結合在一起，被農民譽為“第二次大包干”。農民們高興地說：“第一次大包干是耕地承包15 年不變，交足國家的，留夠集體的，余下都是自己的；這一次是耕地承包30 年不變，統一交足國家集體的，余下都是自己的，不就是第二次大包干嗎？！”

中央推動農村稅費改革

早期農村稅費改革以其巨大的優越性受到農民的歡迎和擁護，引起強烈反響，因而得到中央的高度重視。時任國務院總理朱镕基在1998年10 月底作出指示：“此項改革業已成熟，不必拖那么長的時間，當然工作要做細，也不必由中央規定一切細節，劃一實施時間，實際上一些省已在一些地區實行。”“先出個文件，各省市可根據具體情況自定改革時間，爭取有幾個省明年就出臺。”

1998 年，國務院決定由時任財政部部長項懷誠牽頭，與時任農業部部長陳耀邦、時任中央農村工作領導小組辦公室主任段應碧，共同組成農村稅費改革工作三人小組，負責農村稅費改革籌備工作。次年，三人小組向國務院上交了《關于農村稅費改革有關重大政策問題的調研報告》，并以此調研報告為基礎，起草了《關于農村稅費改革的意見》。2000 年3 月2 日，中共中央、國務院下發《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，其主要內容是“三個取消”、“兩個調整”和“一項改革”。“三個取消”即取消鄉鎮統籌費、取消農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業性收費和政府性基金，取消屠宰稅，一步到位取消或逐步取消統一規定的勞動積累工和義務工；“兩個調整”即調整農業稅政策和農業特產稅政策，調整后的新農業稅實行差別稅率，最高不超過7%，農業稅和農業特產稅不重復征收；“一項改革”即改革村提留征收使用辦法，把村提留改為農業稅附加，附加比例最高不超過農業稅正稅的20%，實行鄉管村用。

安徽省被選為農村稅費改革試點后，安徽省委、省政府高度重視，將農村稅費改革作為全省的一項重大事務來抓。安徽省成立省農村稅費改革領導小組，省委書記王太華任組長，省長許仲林任第一副組長；同時，在省財政廳設農村稅費改革辦公室，省財政廳廳長朱玉明任辦公室主任，副廳長陳先森任常務副主任，具體負責組織實施工作。全省各市縣鄉鎮也仿照省里的模式，成立了相應機構。

改革的大幕徐徐拉開，這必將是一場艱難曲折、波瀾壯闊的農村改革。自2000 年3 月起，全省召開了多次農村稅費改革工作會議，在全省上下展開了農村稅費改革的培訓和政策宣傳工作。

安徽省確定農村稅費改革三項政策界限：一是農業稅計稅的常年產量以1998 年前五年的數字為依據；二是計稅的土地面積按第二輪土地承包合同確定的面積為準；三是確保農民負擔不超過1997 年的水平。省政府對各類涉農收費、集資進行了清理，取消各類收費、集資、達標項目50 多項，基本堵住了農民稱為無底洞的“三亂”現象。經過一年的改革試點，全省農民人均負擔75.5 元，比1997 年的98.8元減少23.3 元；加上取消屠宰稅和農村教育集資，農民總的稅費負擔減少16.9 億元，減負幅度達到了31%。

農民負擔雖然降下來了，但依靠農業稅的縣鄉財政出現了較大缺口。2001 年2 月26 日，安徽省委、省政府召開了全省農村稅費改革工作會議。會上，部分代表認為，基層財政的困難將阻礙農村稅費改革的推進。因此，農村稅費改革不能脫離農村以及城鄉其他方面的改革孤立進行。改革成效有多大、改革能否持久地深入下去，在很大程度上取決于稅費改革與相關配套改革能否呼應與配合。作為配套改革之一，中央財政在2000 年向安徽提供轉移支付11 億元，2001 年增加到17 億元，比安徽最初上報的7 億元整整多出10 億元。作為配套改革之二，安徽對鄉鎮機構進行大力精簡，事業單位財政供給人員精簡幅度達40.6%。

2001 年，除安徽全省試點外，江蘇省也根據本省情況，自主決定在全省范圍內試行改革試點；此外，還有27 個省級行政區進行了局部改革試點。

農村稅費改革的繼續深化

針對早期農村稅費改革試點中暴露出來的問題，2001 年4 月25 日，國務院辦公廳下發了《國務院辦公廳關于2001 年農村稅費改革試點工作有關問題的通知》，提出2001 年農村稅費改革工作重點仍然是集中力量做好安徽省的試點，上年度已經選擇改革試點省（自治區、直轄市），要繼續抓好試點工作，但不再擴大范圍；上年度沒有進行試點的省（自治區、直轄市），可以選擇個別有代表性的縣（市）進行試點，但不在全省范圍推開。

2002 年3 月27 日，國務院辦公廳下發《國務院辦公廳關于做好2002 年擴大農村稅費改革試點工作的通知》，決定新增16 個省（自治區、直轄市）為擴大農村稅費改革試點省，要努力做到“三個確保”，即“確保農民負擔得到明顯減輕、不反彈，確保鄉鎮機構和村級組織正常運轉，確保農村義務教育經費正常需要”。

政策一出，立即得到各地響應。為了保證“三個確保”的落實，中央財政安排農村稅費改革試點轉移支付資金245 億元，用于彌補稅費改革后縣鄉財政的缺口。

2003 年1 月18 日，時任中央委員會總書記胡錦濤在中央農村會議上作重要講話，提出要把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重。3 月27 日，國務院發布《關于全面推進農村稅費改革試點工作的意見》，決定2003 年要在進一步總結經驗、完善政策的基礎上，全面推進農村稅費改革試點工作。

2003 年4 月，時任國務院總理溫家寶出席全國農村稅費改革試點工作電視電話會議。他指出，2003年農村稅費改革試點工作在全國范圍推開。當前農村稅費改革的工作重點一是進一步減輕農民的負擔；二是逐步取消農業特產稅；三是農業稅及其附加不準超過國家規定的稅率上限；四是加快鄉鎮機構改革，切實轉變政府職能。會后，北京、天津、云南、貴州、廣西、廣東、福建、新疆、山西、海南、西藏11 個尚未進行全部試點的省（自治區、直轄市），也都決定全面展開試點工作。

為支持各地稅費改革試點工作，2003 年中央財政將農村稅費改革轉移支付資金增加到305 億元，全國農民負擔大幅減輕，基本實現了“村村減負，戶戶受益”的目標。

取消農業稅是大勢所趨

隨著農村稅費改革的深入，免征農業稅提上日程。2004 年3 月5日，溫家寶同志在第十屆全國人大二次會議上作《政府工作報告》，宣布5 年內逐步取消農業稅，并指出，為支持農村稅費改革，中央財政當年將拿出396 億元用于轉移支付。第二天，溫家寶同志在與湖北代表團一起審議《政府工作報告》時又指出：“歷史上稅費改革進行過不止一次。像唐朝的兩稅法、明朝的‘一條鞭法’、清代的‘攤丁入畝’，等等。每次稅費改革后，由于當時社會政治環境的局限性，農民負擔在下降一段時間后會漲到一個比改革前更高的水平，走向了原先改革目的的反面。明清時期的思想家黃宗羲稱之為‘積累莫返之害’，這就是所謂的歷史上有名的‘黃宗羲定律’。”溫家寶同志的發言成為新聞熱點，引起巨大的反響。

溫家寶同志在第十屆全國人大二次會議上宣布的5 年內取消農業稅的消息，得到了各省（自治區、直轄市）積極響應。到2004 年年底，全國已有20 多個省（自治區、直轄市）宣布在2005 年取消農業稅。

2005 年是農村稅費改革攻堅之年。3 月15 日，溫家寶同志在第十屆人大三次會議上作《政府工作報告》時宣布：2006 年將在全國全部免征農業稅。2005 年12 月29 日，第十屆全國人大常委會第十九次會議的代表以162 票贊成、1 票棄權、零票反對的結果通過決議：從1958年起施行的《中華人民共和國農業稅條例》，自2006 年1 月1 日起廢止。時任國家主席胡錦濤簽署了第46 號國家主席令，公布了這個決定。延續了數千年的農業稅退出了歷史舞臺，全國農民的喜悅心情溢于言表。

幾千年來，“耕者有其田”“均田免糧”一直是中國人心頭的夢想。在中國共產黨的領導下，中國農民經歷了三次重大機遇：第一次是中華人民共和國成立后，國家廢除了舊的土地制度，將約7 億畝的土地分給農民，實現了“耕者有其田”。分到田的農民生產積極性高漲，我國連續幾年喜獲農業大豐收；第二次是改革開放初期實行的家庭聯產承包責任制，使農民獲得了充分的生產經營自主權，極大地調動了農民的生產積極性，帶來了農村的歷史巨變；第三次就是農村稅費改革，農業稅的最終取消，使中國農民實現了“免糧”的目標。只有在中國共產黨的領導下，這兩個夢想才能最終實現。免除農業稅，為中國農村的稅費改革畫上了圓滿的句號，中國農民從此卸下了這份重擔，中國的農村建設之路也大踏步走進社會主義新農村建設時代。

[1]中華人民共和國農業部編：《中國農業發展報告1995》，中國農業出版社1995 年版，第66 頁。

[2]沈鎮昭、梁書升主編，中國農業年鑒編輯委員會編：《中國農業年鑒2001》，中國農業出版社2001 年版，第95 頁。

[3]桂國強主編：《21 世紀中國紀實文學大系 2005 卷：民生問題》，文匯出版社2012 年版，第42 頁。

[4]楊青平：《皇糧國稅：稅制流變與王朝興衰》，河南人民出版社2006 年版，第226 頁。

[5]中國農業年鑒編輯委員會編：《中國農業年鑒2004》，中國農業出版社2004 年版，第75 頁。