關于自然資源資產管理與國土空間規劃的思考

劉曉城

(江西省上饒市玉山縣自然資源局,江西 上饒 334700)

1 自然資源資產管理與國土空間規劃的內在聯系及協調融合的必要性

1.1 自然資源資產管理與國土空間規劃的內在聯系

新時期所開展的國土空間規劃工作與以往是不同的，除了要保證人類生活空間、推動城市化進程、實現土地資源合理利用以外，還要對所規劃區域的所有自然資源進行有效管理與優化配置，也就是說，國土空間規劃工作對自然資源資產管理工作有著重要的促進作用，能夠提升不同資源的資產價值。當前全國正在推進國土空間規劃剛要編制和“三區三線”劃定的試點工作，要求必須堅持以三調為基礎，堅持底線、統籌發展與安全，堅持保護優先，堅持節約集約，緊湊發展，因地制宜，基于自然地理格局、城市發展規律規劃，全面落實生態紅線和耕地保護任務。“三區三線”是指城鎮空間、農業空間、生態空間三種類型空間所對應的區域，以及分別對應劃定的城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態紅線三條控制線，其中“三區”突出主導功能劃分，“三線”側重邊界的剛性管控，它是國土空間用途管制的重要內容，也是國土空間用途管制的核心框架。而通過國土空間規劃，可以對其進行分類，根據對應用途來使用和管理，從而使資源數量保持穩定，具體來講，可以對不同區域內的自然要素進行分析，及時調整不合理管理方式，然后基于可持續發展理念實施資產管理(見圖1～2)，以便減少人類活動對自然資源的影響[1]。

圖1 國土空間規劃(1)

圖2 國土空間規劃(2)

首先，在進行國土空間規劃時，要保證生態系統的完好性，將損失和破壞降至最低。這就需要對不同空間的用途進行合理管制，并限制相應的開發和利用活動，避免生態空間受到侵占或者破壞，同時對生態環境進行治理和修復，保證為多樣化生物提供安身之所，使生態空間得以存續。與此同時，在進行自然資源資產管理時，要關注特定空間內自然要素的利用價值，同時思考資源開發、保護以及修復需要花費的成本，堅持資源保值與升值理念，以不同指標對相關工作的成果進行量化[2]。其次，在實施國土空間規劃時，還應關注區域內的耕地和農田，在保證數量合理的同時，對其實行必要的保護，使之發揮作用，為生態、民生帶來更多利益，同時要堅持推進現代化農業技術，結合區域情況發展特色農業經濟，以推進城鄉發展，使得自然資源得到合理利用。最后，在推進國土空間規劃和自然資源資產管理工作的過程中，還要明確“控制線”，對處于重點區域、邊界地區的自然資源資產進行針對性管理，避免重復、交叉或者沖突，然后要結合新時期的自然資源資產管理機制，守住自然生態安全邊界，貫徹“以水四定”原則，以“雙評價”為基礎，發揮生態空間和對城市擴張的阻隔作用，從而使得各要素協調統籌，以滿足社會經濟發展的需求。

1.2 將自然資源資產管理融入到國土空間規劃工作中的必要性

在開展國土空間規劃工作時，往往需要對所開發地區內蘊含的自然資源進行調研，自然資源資產豐富的地區往往有較大的開發潛力，能夠促進不同行業和領域的發展，帶動地區經濟進步。當前，我國一直強調在國土空間規劃工作中對相關的自然資源實施精細化管理，即要求開發部門明確規劃區內的資源狀況，能夠根據現有的資源和未來的發展方向，制定出更加科學、合理的規劃方案，使得當地既能獲得經濟效益，實現長足發展，也能維持特有的生態系統，還要保證區域內的所有自然資源得到最大化利用，即便用不上也應具有保值和升值空間。為此，要想做好空間規劃工作，相關部門必須提前勘察相應地區內的自然資源，了解種類、數量、用途以及保存條件等，然后對各自然要素進行協調，按照要求進行開發和利用，同時要遵循保護生態環境的理念，凸顯生態文明建設機制，以便雙管齊下，促使相關工作順利開展。

2 促進自然資源資產管理與國土空間規劃協調開展的策略

2.1 重視宣傳教育，增強國土規劃工作人員的專業性

在具體的工作中，國土規劃工作人員的專業素養會影響到后續工作的開展效果，因此，相關部門必須重視前期的宣傳和教育，使之了解自然資源資產管理工作的重要性及其與國土空間規劃工作互相融合的必要性，然后結合實際，據此開展相應的規劃工作，避免造成資源浪費或者生態破壞。為此，相關部門首先可以通過對工作人員進行培訓和教育，使之了解相關的政策、法規，能夠在實際工作中按照規定辦事，也可以引導員工學習一些管理自然資源資產和規劃空間的新知識，不斷強化其專業素養，輔助其在規劃之前做出準確判斷，繼而根據地區發展需求、自然資源管理需求設計出更加科學的規劃方案，同時融入更為和諧的規劃觀念，有利于提升工作質量，推動開發地區的發展進度。

2.2 樹立全局意識，充分考慮開發格局

在實施國土空間規劃時，必須要樹立全局意識，結合最新要求，按照“現狀+管理+增量+流量”的方法預測集中建設區規模，將重點放在所開發空間的生態功能上，即保證規劃效果、開發空間的日常用途以外，要關注其生態價值。目前，城鎮、農業、生態空間是三種基本的國土空間類型，在具體規劃和開發時，要堅持協調發展的原則，關注地區內的自然資源，對其進行合理利用，同時不斷優化開發格局，使最終呈現的空間既可以滿足人民的生產和生活需要，又能夠起到維護生態環境的作用，從而突出自然資源資產管理的成效以及現代國土空間規劃的價值。

2.3 統籌土地資源保護工作的安全與發展

在國土空間規劃工作中，保護土地資源是最基本的原則，而這也是加強自然資源資產管理的重要舉措。具體來講，相關部門要關注開發區內的耕地，對其數量和質量進行統計，然后結合規劃方案、生態發展需求制定相應的保護制度，堅持底線思維，確保糧食安全、生態安全與國土安全，落實最嚴格的耕地保護制度、生態環境保護制度和節約集約用地制度，按照永久基本農田保護紅線、生態保護紅線、城鎮開發邊界的先后順序，將永久基本農田作為最重要的剛性控制線優先劃定，以“可以長期穩定利用耕地總量不減少”為前提，落實到地塊、圖斑上，在此基礎上再合理劃定城鎮開發邊界，同時實現資源管理和生態保護目標，并不斷強化國土空間規劃工作的科學性和有效性。

2.4 建立健全國土空間規劃系統

針對國土空間規劃工作，還應建立健全相應的工作體系，為自然資源的利用、保值、升值等創造有利條件，從而推動該項工作更加順利地開展。例如，國土空間規劃部門要以合理利用土地資源為根本目標，以促進城鄉協調發展、維護生態文明為基本任務，對規劃工作中的各個環節進行梳理，確定對接對象，然后與相關部門隨時保持聯系，確保具體工作高效率開展，同時要深入基層，與市縣、鄉鎮等機關協作，按照規劃的需求和要求下發對應的指標，促進各層級分工合作，為規劃工作的全面展開提供便利。具體到江西省內，省級部門首先要明確國家對于國土空間規劃的相關要求，明確具體的戰略目標，然后為市縣分發規劃任務，讓其結合實際開展工作，對鄉鎮地區進行合理分配，而鄉鎮也要立足現實，對相關的規劃工作進行細化和分解，通過劃定城鎮開發邊界，避免城市、集鎮建設的無序蔓延，同時考慮預留充足的彈性空間，還應避免邊界圍合面積的大而無當，應當延續“現狀+管理+增量+流量”方法，結合本地人口發展趨勢，合理預測集中建設區規模，在確保不影響整體的規劃進度和質量的前提下，通過層層覆蓋，使得該項工作更加有效地推進[3]。

2.5 堅持用途管制，保證自然資源合理利用

不同的空間有不同的用途，所以在具體規劃時，應當堅持管制機制，保證所有自然資源得到合理利用。例如，在規劃城鎮地區的空間時，可以按照混合用地的模式設定相應區域的兼容性，而在邊界地區，可以預留空地，以應對后期的發展需求。針對農業和生態空間，則要對用途進行合理管制，明確可以使用和限制使用的標準，同時要注重修復和保護農田，若因建設需求要征用農業用地，還需考慮可行性、是否會對當地的生態環境造成破壞以及是否會造成資源浪費。對于生態空間，要實施分層管理，劃定“開發禁區”，且明確要求禁區內不允許開展任何規劃和開發活動，而禁區之外則需要按照生態保護的要求進行針對性開發，如森林、草地、沙地的開發要有科學的計劃，且要能夠物盡其用。當然，在實施用途管制時，要避免單一化，從更加多元的層面入手實施多維度管理，保證全面性、科學性，使得開發區內的自然資源得到最大化利用，同時不破壞原有的生態空間。這樣一來，自然資源資產管理與國土空間規劃工作才能夠協調開展，也有利于促進我國經濟的發展與進步，真正落實生態文明建設的戰略目標[4]。

3 結束語

在新時期的發展背景下，自然資源資產管理與國土空間規劃工作之間仍然需要相關部門深入研究，樹立全局意識、堅持科學發展觀，以實事求是的原則化解矛盾，推動相關工作有序開展。與此同時，相關部門要在實踐探索中準確把握自然資源資產管理與國土空間規劃的內在聯系，并分別針對二者構建合理的管理體系，確保后續的相關工作得到進一步落實，同時不斷提升管理質量，為社會主義生態文明建設增添助益。

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