論公民政策參與有序性的困境及對策
——兼評《提升公民政策參與有序性的路徑研究》

曹翰陽

(揚州大學馬克思主義學院，江蘇 揚州 225009)

1 有序性是公民有效參與的必要條件

現代國家治理體系的構建離不開公民的有效參與，公民政策參與是對既有政策和規章認同與否的重要體現，自上世紀六十年代勃興的公民參與運動開始，公民參與的便成為具有重要研究意義的研究熱點。中國公民參與相較于西方國家起步較晚，同時不平衡不充分的發展與日益增長的美好生活需要之間的矛盾逐步顯現，發揮公民政策參與的有效性和有序性是破解治理現代化中諸多困境的有效手段。

亨廷頓在《變革社會中的政治秩序》一書中指出“渴望程度和生活水平之間的差距造成了社會的頹喪和不滿”，這種參與的表面化與參與的有效性之間的溝壑很大程度上表明了公民參與仍停留在是否參與而非是否有效參與的層面上。在此基礎上張宇教授的著作認為，通過提升公民政策參與的有序性以期實現公民政策參與的有效性。此外，當前國內外對于公民政策參與有序性的研究已經將“序”與“有效性”的關系展開了探究，西方社會大量出現的無序性的草根行動已經開始影響西方部分國家的社會穩定，公民政策參與的有序性可以極大地消解源自表達訴求的集體行動所存在的非理性行動；在國內研究方面，有序性的公民政策參與仍停留在倡導階段，缺乏操作性較強的路徑設計來解決公民參與的無序、非理性、參與過度等問題。因此，《提升公民政策參與有序性的路徑設計》一書在充分的理論闡釋和相關研究梳理的基礎上建構了公民政策參與有效性的規范性構成，彌補了關于有序性操作路徑研究的學術空白。該書根據集體行動理論和公共治理理論中的相關論證，提供了有序性建構的新思路。具體而言，該專著創新性地將公民政策參與有序性從合法性、合規則性、合情境性三個層面進行界定。其中合法性表現在公眾對參與行動的心理認知，也是制度設計的底線所在；合規則性體現為公民所需遵守的行動邊界，按照共同承認的原則進行參與可以有效提升參與理性；合情境性是指參與要在社會主義協商民主的指導下進行，通過信任關系的形成體現公共利益化解價值沖突的功能。

2 公民政策參與有序性的困境及歸因

黨的十九大將“擴大人民有序政治參與”確定為新時代中國特色社會主義思想和基本方略之一，可以看出有序的公民參與既是執政者期望所在也是民心所向。然而，公民政策參與并不是完全合乎秩序的，非理性、被動、激情式的公民參與都會影響公共政策的民主性和時效性，只有通過秩序建構起來的公民參與才能真正推動個體從公眾轉變為公民，使其負有責任感和價值感地理解政策議題，提升公民政策參與的有效性。因此，進一步探究提升公民政策參與有序性的合理路徑必須從當前公民參與的實際現狀入手進行剖析并對出現的問題進行歸因。

首先是社會情景層面，沖突性集體記憶模糊了公民的身份認同，不同代之間存在著明顯的隔閡，最終造成在某一群體內部形成了新的社會群體與群體界限，不利于公民政策參與中共同行為的達成。此外，我國固有的戶籍制度離散了公共政策認知，無論是群體內部還是具體政策執行過程中都會存在對所屬地的差異性對待，來自不同地區的群體更多地選擇抱團而非合作協商的形式處理分歧，因此當政策議題出現的時候，群體間形成的不平等造成了包括“社會相對剝奪感”“沉默的螺旋”在內的各種不利于政策有效展開的形式出現。

其次是社會資本層面，公民的自我認知存在阻滯，社會資本所包含的各組織間的信任與規范在現代多元化社會的背景下逐漸式微，在現代化的社會組織間難以形成清晰的自我認知，進而影響到集體行動的效能。同時現代社會中因虛擬交際增多而導致現實社會信任的缺乏進一步破壞了集體行動的可能，原本鄉土社會中存留的信任模式被工業化社會中不斷涌入的陌生人關系所取代，個體逐漸缺少對個人權利的主張和平等觀念的內化，更缺少相互合作與社群間合作的準備。

再次是政策過程層面，無數的公民政策參與的實踐表明，無序的參與行動往往來自于去群體間缺乏包容性的文化特質，備選方案的單一性也造成了公眾無法獲取符合自身或群體需要的政策方案，容易造成不滿和對立情緒。《提升公民政策參與有序性的路徑設計》一書認為參與力量的失衡、政策討論的包容性缺失、政策評估的失語降低了公民主動參與的動機，最終造成了公眾民意表達的失序。其中最為典型的案例即是各地關于PX項目選址問題的爭執，由于缺乏圍繞現行政策結果與潛在政策結果進行的政策宣傳與溝通，公共政策的利益相關方、參與者、制定者、執行者對政策的評估知之甚少。公眾在公共政策參與中更多扮演了“服從者”而非“參與者”的角色，直接導致了政策制定缺乏相關折中方案的選擇，造成了群體性事件的產生，公共政策參與的有序性更無從談起。

最后是在意見表達層面，公眾在選擇公民政策參與的途徑中，更愿意選擇便利、快捷的方式，而不是根據問題情境來進行選擇，尤其是網絡時代到來以后，虛擬環境的匿名性造成的“數字鴻溝”極大地弱化了參與者的責任感，影響到了最終政策意見的理性表達。此外，公眾在政策參與過程中的表達動機存在異質性，部分公眾在參與過程中得到了自我主觀上的滿足，這種滿足提升了公眾表達意愿，但同時由于不同意見的大量聚合，公眾在參與過程中為了避免與多數人意見的相左傾向于形成偏好偽裝的情況，這種情況在現實協商參與過程中尤為明顯。同時，當前可供選擇的民意表達途徑稍顯單一，公民依賴網絡這種補充性的表達途徑而非傳統體系內的協商途徑進行意見表達，而網絡的特性又易造成參與者在缺乏有效約束的機制下展開討論，形成“群體極化”。張宇教授的著作額外提到了產生公民政策參與失序的又一因素，即公眾言說能力的弱化。這種言說能力不僅表現在意見表達過程中的能力缺失，同時也表現在公眾話語權的丟失。公眾政策參與中多數表達仍停留在復述他人意見的階段，偶有的獨立意見也常表現為為了引起注意而包含夸張手法的表達，其真實性和可靠性難以促進最終意見的生成。另外，公眾話語權的丟失體現在對于信息獲取的不平等，公眾所能獲得信息的渠道雖然多樣但復雜，有限的信息獲取時間內難以對龐雜的信息進行甄別，不同群體依照其自身對于社會情況的判斷產生傾向，而這種帶有情緒的傾向往往與事件的真相相差甚遠。在這一過程中，民意表達最終被少數人所用，不能發揮政策制定主體和公眾間政治溝通橋梁的作用，主流民意呈現失真。

3 公共政策參與有序性的提升途徑

針對公民在政策參與過程中出現的問題歸因，《提升公民政策參與有序性的路徑設計》一書從秩序、技術、治理三個方面對有序性的提升進行了路徑設計。該書結合制度、技術治理、價值等多要素全方位、多角度地剖析了公民政策參與有序性的提升形式，建構了從制度到行為，從宏觀到微觀、從內部激勵到外部規范的有序性結構形式。

提升公民政策參與的有序性首先就要從參與秩序的層面進行設計，恩格斯指出“人的行為的一切動機都一定要通過他的頭腦轉變為愿望的動機，才能使他行動起來”。在內部引導方面公民對于公共事物的主觀態度直接影響了其政策參與的效果，正向態度引導公眾進行理性的溝通。在多元化社會背景下，公眾對于政策的認同不僅需要在不同群體之間加強溝通，更要防范因階層固化而導致的政策觀點的凝結以及態度偏差，良好的政策認同需要可以將單獨的參與個人凝聚為具有相同偏好的參與群體，在共同體成員的身份認同基礎上達成政策共識。同時，這種共同體對某一事項的政策認同是建構公民集體責任意識的重要條件，有利于公民利他精神的培育。當前網格化的社區治理模式提供了公民參與決策的途徑，從社區議事開始的討論培育了公眾在民意表達方面的理性思維，訓練有素的公民對于自己的行為規則、行動邊界以及與其他群體的相處方式更為了解，并外顯于未來的政策參與過程。除了提升公民政策參與的內部引導，對于外部控制的建構亦不可缺失，外部制度對公民政策參與的有序性提供了規則遵循，限定了行為邊界，約束與矯正了公民在議事過程中的行為選擇，通過引導、溝通、懲戒等多種方式對公民的合理表達進行鼓勵或約束，規則明晰的外部制度設計有利于參與的有序性。

在信息時代到來之后，公民政策參與網絡技術的融合逐步深入，網絡媒體與大數據技術的特質給公民政策參與帶來了新的增量。張宇教授的著作著重論述了通過技術嵌入提升政策參與有序性的可行路徑。在網絡媒體層面，其打破了傳統媒介單向局面，突破了物理距離對于政策參與的限制，賦予了公民更多參與機會和參與動機。同時，網絡媒介所創造的相對平等創設了公民政策參與的理性前提，網絡信息獲取門檻的降低使得公眾可以更多容易的對不熟悉的信息得以掌握，借助網絡媒體傳播方式的多樣性包括網絡論壇在內的傳播方式得以增強。此外，新興的大數據技術對于民意數據的采集提供了新的渠道，大數據自身的前瞻性可以更多地預測和引導民主，公民可以通過網絡獲取自身所感興趣的議題并參與討論，加強群體間的信息共享和信息處理能力。在傳統的信息獲取模式中，公眾礙于群體間的社會環境因素偏向于選擇性的沉默，網絡信息對于非主流的表達意見進行了保留，一定程度上提升了公眾的包容度和接受度，有利于公民政策參與有序性的提升。

公共政策決策模式創新和公共價值生產創新兩條路徑應運了治理范式變革的浪潮。在政策決策模式中《提升公民政策參與有序性的路徑研究》一書巧妙地將元治理理論、全域治理理論與現代技術想融合，提出了全景式理性決策的全新概念，保證了多角度全方位的政策議程設定。同時全景式的理性決策對于意見的表達起到了約束作用，不符合社會規范的言論在網絡空間中不再被兼容，公眾表達自身訴求的同時也在不斷規范自身行為，矯正非理性的行為產生。在公共價值生產創新方面，通過增強參與者的主體意識、重構合作性行為邏輯、建構參與者平等關系，在共識性價值的基礎上謀求價值創造。另外，公共價值的提升強化了不同群體間的相互信任與支持，并形成了一種主觀上的心理聯系，這種聯系闡發于個體的責任感和道德感，在最終的政策議題中兼顧了他人的利益訴求，確保了每一個參與者都有合理有效表達的可能。綜上，《提升公民政策參與有序性的路徑研究》一書結構緊湊，邏輯縝密。該書在內容上選取公民政策參與有序性這一獨特視角，通過嚴密的論證和創新性的觀點設計出提升公民政策參與有序性的路徑所在。該書對于參與有序性的理論支撐、問題歸因、提升路徑的闡釋填補了一定的學術空白，對于新時代公民政策參與研究的推進提供了理論和應用參考。