從歷史、比較和發展的視角看我國金融高水平開放

文/潘宏勝 編輯/孫艷芳

金融業開放是我國對外開放的重要內容。新發展階段，推進金融高水平開放既是金融業自身持續健康發展的內在需要，也是深化金融供給側結構性改革、更好助力構建雙循環格局和推動高質量發展的根本要求。

客觀看待推進金融高水平開放的現實意義

從40余年改革開放歷程看，我國金融開放克服了種種困難，取得了顯著成績，沒有因開放而引發大的金融風險，金融開放的進程和水平與經濟發展階段、經濟金融體制改革要求以及金融管理能力等大體相適應?，F階段，要承前啟后，站在新的起點，用歷史、比較和發展的眼光看待推動金融高水平開放的必要性和現實意義，深刻認識金融高水平開放的內涵。

第一，歷史的視角。學術界和政府部門一般用三個時間點來劃分我國金融開放40余年的階段，即：2001年加入世界貿易組織后，全面履行有關金融開放的入世承諾；2008年國際金融危機前后的2007年或2009年（陳雨露，2021；朱民，2021）；2018年主動宣布和有序推動新一輪金融業開放。應該說，每個階段的開放都經受了不同的考驗。其一，金融業履行入世承諾，當時普遍擔心的外資金融機構“狼來了”的問題，事實證明通過深化改革開放，國內金融體系逐步健全，銀行等金融機構發展壯大，并沒有像一些發展中國家那樣出現金融命脈被國外資本所掌控的局面。其二，2008年金融危機前后，各國對金融過度自由化進行了反思，對資本管制有新的認識，國內也一度有過金融開放是不是緩一緩的看法。我國堅定推進人民幣國際化和資本市場開放，先后建立了滬深港股通、債券通等境內外市場互聯互通機制，金融開放邁出實質性步伐。其三，2018年，面對保護主義、逆全球化等國際環境的深刻變化，我國主動擴大金融業開放，展現了深化改革、擴大開放的堅定決心。在每個階段，我國金融開放都總體滿足了經濟金融發展和體制改革的內在需要，回應了當時條件下金融領域開放的重點關切，體現了較好的主動性和適應性。

第二，比較的視角。近些年發展中國家金融開放是在資本流動全球化的背景下進行的。無論是以發達經濟體，還是以發展中國家為參照，國別比較可以幫助我們看到自身所處的階段和存在的差距。目前，衡量金融開放程度的指標主要有法律意義和事實上的兩種。前者主要是Chinn-Ito構建的金融開放指數（KAOPEN），該指數越接近1，表明一國在跨境資本交易方面管制越少。從2019年的最新數據看，美國、英國、德國、日本、韓國、新加坡均為1，越南、泰國、印尼為0.4，中國、印度、巴西為0.2。同時，國際貨幣基金組織（IMF）經濟學家Schindler根據行政審批、數量限制、國家安全標準、非普遍性歧視標準等不同管制強度構建了資本管制指數，該數值越大，管制程度越高。從2019年的最新數據看，日本、韓國基本無管制，美國、英國、法國、新加坡為0.1，德國為0.3，印尼、泰國、巴西為0.7，中國和越南為0.9。定量衡量主要是用國際收支統計的外商直接投資（FDI）、證券投資、跨境信貸、金融衍生品交易、非黃金外匯儲備等資產方和負債方數據之和與國內生產總值（GDP）的比重來衡量金融開放程度。從2020年的數據看，中國香港、新加坡和英國較高，分別是29.8倍、24.1倍和12.6倍；接下來是法國7.86倍、德國5.76倍、美國3.73倍、日本3.69倍、韓國2.12倍。新興市場普遍偏低，巴西1.65倍，越南1.51倍，中國和印尼1.03倍，印度0.91倍（見附表）。顯然，在全球范圍的一個不爭事實是，發達國家跨國金融交易和活動規模顯著高于發展中國家，目前中國在這方面并不突出。截至2020年末，共有54個國家和地區的銀行在華設立了41家外資法人銀行、116家外國銀行分行和144家代表處；境外保險機構在華共設立了66家外資保險機構、117家代表處和17家保險專業中介機構。到2022年3月末，已有12家外資控股或全資證券、基金、期貨公司獲批，3家外資銀行在華子行獲得基金托管資格，除2家基金公司外，其余13家機構均已開展相關證券期貨基金業務。外資銀行占銀行業資產的比重為1.5%（2007年曾達2.3%），外資證券機構占證券業資產比重不到7%，外資合計持有A股流通市值約5%、持債占比約3%。由此可見，外資金融機構在我國金融業的份量并不重。

附表 金融開放度的國別對比

第三，發展的視角。當下討論金融開放的國際環境和條件與10年、20年前相比發生了巨大變化，對金融開放的內涵、重點領域、成本收益比較、國家風險偏好等有著大不相同的認識和理解。20年前討論這個問題正值全球金融自由化思潮的頂峰，10多年前則是對金融自由化的反思和強化金融監管。應該說，國內外形勢深刻變化對金融高水平開放提出了新的要求。一方面，全球對金融資源的競爭和爭奪日益激烈，主要大國大力發展有利于推動科技創新的資本市場，努力增強本國金融市場和金融機構的國際競爭力。各國如何提高金融開放的水平將成為決定金融競爭力的關鍵因素。另一方面，國際政治經濟格局面臨深刻調整，加上金融科技和數字經濟的快速發展，有關國際投資、資本流動、跨境金融交易和數據流動等方面的規則和標準體系面臨深刻調整。金融開放的內外部環境正在發生深刻變化，需要與時俱進，深入研究金融高水平開放的目的、內涵、方式、配置措施和風險防范機制建設等。

金融高水平開放的內涵

現階段認識金融高水平開放，需要更多從以下兩個角度來重新加以審視。一是在當前國際大勢下，我們到底為什么要推進金融高水平開放。金融開放本身并不是目的，最根本的還是辦好自己的事，通過金融高水平開放，加快暢通國內國際雙循環，進一步提高金融資源配置效率，更好服務和推動高質量發展，這是新發展階段構建新發展格局的根本要求。與此同時，把握好金融開放的重點與節奏，開放可以強化國內市場和市場主體與國際市場的金融聯系和利益關聯，更好統籌發展與安全。二是深入了解和理解市場關切，更多從外資機構和海外市場主體的角度看如何推進金融高水平開放。要堅持從市場中來，深入了解外資金融機構多年在國內發展，到底面臨哪些具體困難？對制度型金融開放到底有哪些具體的需求？如何為內外資金融機構創造更加可預期的政策和公平、公開、公正的市場環境？

與傳統金融開放不同，金融高水平開放的內涵更為豐富。開放的目的上，金融高水平開放主要是要通過構建和暢通金融資源的內外部循環機制，為經濟發展提供更加全面、高效、安全的金融服務，而不是簡單地利用兩個市場、兩種資源。開放的內涵上，金融高水平開放應該是由金融要素流動型開放轉向規則等制度型開放，加快構建與國際通行規則相銜接的金融制度體系和監管模式，以包容適應和可預期的制度、規則和標準為金融服務實體經濟、提高金融資源配置效率提供根本保障，而不是簡單的機構、業務和市場的開放。開放的格局上，金融開放要充分體現出更高水平，形成更大范圍、更寬領域、更深層次的金融開放大格局，而不是零打碎敲、層層推進。開放方式上，金融高水平開放應該轉向全面國民待遇和負面清單模式，除了暫不適合開放的領域外，其他領域和業務均予以開放，而不是簡單地放開或擴大允許符合一定條件的金融機構和金融市場準入。配套措施上，金融高水平開放應該更加注重與金融發展、金融改革和金融穩定的協調平衡，以深化金融供給側結構性改革為主線，不斷提高金融開放的系統性和穩健性，而不是局限于金融市場配套建設。風險防范上，金融高水平開放應更加注重微觀審慎與宏觀審慎的協同，健全有效的金融監管和系統性風險防范機制，確保金融體系穩健運行，而不是簡單用強化微觀審慎金融監管的方式來防范開放中的金融風險。

金融高水平開放的方向和重點

高質量發展充分體現了新發展理念，是創新、協調、綠色、開放、共享發展的統一。作為構建雙循環格局的重要環節，金融高水平開放應體現四方面重點內容。

第一，通過金融高水平開放更好服務實體經濟，充分利用兩個市場、兩種資源。金融高水平開放的根本目的和具體體現是要能夠更好地支持和服務有利于推動高質量發展的各項國家戰略實施。比如，在創新驅動方面，金融高水平開放要積極推動提高直接融資比重，深化金融市場重點是資本市場的雙向開放，堅持有效利用國際大市場，大力支持跨境投融資活動，優化資本要素全球配置，發揮好金融體系尤其是資本市場支持科技自立自強的獨特優勢，推進科技、資本和實體經濟高水平循環。在擴大內需方面，金融高水平開放要堅持以供給側結構性改革為主線，通過市場、產品、機構開放來激勵各類金融機構加快提高綜合服務能力，更好滿足各類企業開展海外業務、參與國際合作和競爭的合理跨境金融需求，提高供給體系對國內需求的滿足能力。在共同富裕方面，要通過深化金融機構、產品業務的開放，鼓勵更多一流外資機構積極參與國內金融競爭，擴大養老投資、固收、ETF等資產業務，拖動國內金融機構加快提升產品創新、客戶服務和資產配置等能力，更好滿足廣大居民日益增長的財富管理、資產配置、風險對沖等金融需求，推動改善收入和財富分配格局。

第二，堅持擴大制度型雙向金融開放的戰略定力，努力提高金融資源配置效率。隨著國際格局和形勢出現重大調整，近年來主要發達國家鼓動與我國在技術、貿易、金融市場等領域“脫鉤”的干擾較多。推動金融高水平開放要堅持以我為主，堅定不移地以開放促改革、促發展，不斷深化金融制度型開放，避免因小失大、因噎廢食。一是優化和拓展外資參與境內金融市場的渠道和方式，落實合格投資者新規，積極推動解決會計、稅收、交易制度等外資重點關切，便利境外投資者和中長期資金配置人民幣資產。二是堅持市場化、法治化、國際化方向，借鑒國際最佳實踐，加快完善股票、債券、期貨等市場基礎制度，建立健全境外主體境內上市制度，完善企業境外上市監管制度，支持國內企業依法合規利用兩個市場、兩種資源更好發展。進一步發揮好中國香港在內地金融開放中的重要作用。三是完善股票、債券等境內外市場互聯互通機制，擴大商品和金融期貨市場對外開放，拓展可雙向投資的產品范圍和規模，持續深化內地與國際金融市場的金融聯系和共同利益。四是更好統籌本外幣，穩步推進高水平資本項目開放和貿易投資自由化便利化，穩慎擴大人民幣國際化，構建以人民幣為中心的面向全球的跨境投融資體系。

第三，加強開放條件下金融監管能力建設，完善適應高水平開放的金融風險防范機制。很多新興經濟體的金融開放始終受到風險相伴的困擾。我國作為大型經濟體，股票、債券、商品期貨等金融市場規模居于世界前列，銀行體系資產規模全球最大，過去30多年金融開放始終注重做好與防范風險的平衡，積累了一定的金融風險防范和處置經驗。金融高水平開放對加強金融監管和風險防范提出了更高要求。一是加快完善開放條件下的微觀審慎和宏觀審慎體系，在提高金融機構監管能力的同時，加快完善宏觀審慎框架，提高二者的協同性，主動防范系統性金融風險。二是適應中外資金融機構綜合經營趨勢，強化不同機構、產品和市場的功能監管，補齊監管短板。三是加強開放環境下的金融監管能力，完善對跨市場、跨產品、跨境金融交易和資金流動的監測預警。深化跨境監管合作，創造可預期的監管和制度環境。四是強化防范化解開放條件下金融風險的監測、預警、監管和處置等機制，重點防范金融機構高杠桿和信用集中違約、跨境資金大進大出、境內外金融市場傳染波動等金融風險。

第四，強化金融高水平開放與金融供給側結構性改革的協調配套，推動建設更高水平開放型經濟新體制。國內金融制度和金融市場存在的扭曲直接制約金融高水平開放。實踐證明，改革與開放相互促進、相輔相成，金融高水平開放離不開金融供給側結構性改革的相互協調。一是穩步推進利率市場化。金融高水平開放意味著本外幣資金的境內外自主配置和靈活流動，較高市場化的利率是其關鍵價格信號。要在現有存款和貸款利率市場化改革的基礎上，強化銀行機構利率形成的自主權，豐富利率產品供給，加快健全政策利率體系并暢通其向市場利率的傳導機制，完善貨幣政策框架。二是穩步推進匯率市場化。靈活自主的浮動匯率是跨境資金流動的重要信號和風險“緩沖器”。要繼續推進人民幣匯率形成機制改革，豐富外匯供求，提高外匯市場深度廣度，進一步增強匯率彈性。三是加快發展國內金融市場。協調發展股票、債券、信貸、貨幣、票據、外匯、黃金、期貨與衍生品等金融子市場，適應居民收入增長、人口老齡化、綠色轉型等金融需求，豐富投融資、理財、風險管理等金融產品供給，提高金融市場的深度和廣度。

（本文僅代表個人觀點）