縣鄉(xiāng)治理中重視“人治”，并沒(méi)有過(guò)時(shí)

呂德文

“縣官不如現(xiàn)管”是一句俗語(yǔ)，通俗理解是“管事的”不如“辦事的”，這是長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家治理的實(shí)踐樣態(tài)，乃至于成了基層社會(huì)的共識(shí)。站在國(guó)家的角度，“縣官不如現(xiàn)管”當(dāng)然不是一件好事。因?yàn)椋馕吨綑?quán)力很可能被非正式權(quán)力所歪曲、架空，國(guó)家治理的統(tǒng)一性和有效性都無(wú)法實(shí)現(xiàn)。時(shí)至今日，“縣官不如現(xiàn)管”仍然是一個(gè)有待解釋的國(guó)家治理命題。

一個(gè)優(yōu)秀的縣級(jí)官員，應(yīng)該既是政務(wù)官也是事務(wù)官

所謂“郡縣治，天下安”，縣域治理是國(guó)家治理的基石。在今天，“縣官”在國(guó)家治理體系中的位置仍然關(guān)鍵。這不在于其權(quán)力有多大，管轄人口有多少，處理事務(wù)有多復(fù)雜，而在于縣級(jí)行政是國(guó)家與社會(huì)的交匯點(diǎn)。

某種意義上，“縣官”既是政務(wù)官，又是事務(wù)官。他們需要有全局意識(shí)，主動(dòng)貫徹中央精神，因此需要對(duì)政治原則有深切理解。與此同時(shí)，他們又是“父母官”，需要對(duì)一方百姓負(fù)責(zé)。歷史上，一個(gè)好的“縣官”往往既是一個(gè)文人或?qū)W者，又是一個(gè)熟練的行政官員。前一個(gè)身份意味著，他對(duì)政治倫理有深切體會(huì)，維護(hù)皇權(quán)和國(guó)家治理的合法性。后一個(gè)身份則意味著，他能夠體察民情，駕馭地方勢(shì)力，保證國(guó)家治理的有效性。

今天，一個(gè)優(yōu)秀的縣級(jí)官員，應(yīng)該既是政務(wù)官也是事務(wù)官。縣是一個(gè)完整的治理單元，具有所有政治實(shí)踐的元素，如果沒(méi)有大局意識(shí)和政治駕馭能力，也就談不上“和中央保持高度一致”。而相較于傳統(tǒng)社會(huì)，當(dāng)前的縣域社會(huì)已經(jīng)是一個(gè)高度分化和異常復(fù)雜的現(xiàn)代社會(huì)，對(duì)縣級(jí)官員的行政能力的要求更高。

縣域治理的主要目標(biāo)在于真正激活基層社會(huì)活力

在這個(gè)意義上，縣一級(jí)的吏治具有雙重性，既要防止其亂作為，又要防止其不作為。從自上而下的視角看，吏治的首要任務(wù)是防止“亂作為”，避免地方政治的豪強(qiáng)化。具體而言，“縣官”必然是國(guó)家權(quán)力在地方治理中的人格化象征，他們不能成為“土皇帝”，對(duì)上欺瞞對(duì)下施壓，也不能被地方勢(shì)力架空，出現(xiàn)“皇權(quán)不下縣”的情況。

但從自下而上的視角看，吏治的主要任務(wù)是防止“不作為”，避免官僚主義、形式主義泛濫。具體說(shuō)來(lái)，“縣官”不能僅僅是一個(gè)象征和擺設(shè)，不能僅僅成為上級(jí)的傳聲筒，而應(yīng)該實(shí)實(shí)在在地回應(yīng)基層訴求，為地方做實(shí)事。

與之相關(guān)的是，國(guó)家治理也具有雙重性，是統(tǒng)一性和靈活性的結(jié)合。地方官員只有嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)決策，準(zhǔn)確領(lǐng)會(huì)政策精神，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的統(tǒng)一性。也因此，“縣官”雖然是一個(gè)職業(yè)身份，但更是一種制度設(shè)置，是科層體制中的一個(gè)環(huán)節(jié)。如果地方上各行其是，就容易導(dǎo)致政策被扭曲。客觀上，這就要求“縣官”們不能亂作為。反過(guò)來(lái)，由于每個(gè)地方的歷史條件和環(huán)境條件都不一樣，這就要求地方治理需要靈活性，“縣官”們應(yīng)該按照地方實(shí)際創(chuàng)造性地執(zhí)行政策。因此，“縣官”不作為，變成“太平官”，是不能允許的。

吏治的雙重性和基層治理的雙重性之間，存在矛盾。通常而言，如果在國(guó)家治理中強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性，地方官員的理性選擇也許是“不作為”，從形式上應(yīng)付上級(jí)要求，卻并不一定會(huì)認(rèn)真對(duì)待地方實(shí)際。如果國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)靈活性，地方官員又很可能“亂作為”，將國(guó)家賦予基層的自由裁量權(quán)轉(zhuǎn)化為個(gè)人的權(quán)力任性而為。

因此，在縣域治理中，要實(shí)現(xiàn)“縣官”和“現(xiàn)管”的有機(jī)結(jié)合，著實(shí)不容易。在帝制時(shí)代，“縣官”是流官，是國(guó)家權(quán)力的代表，也是政策統(tǒng)一性的保障，縣域治理的主要目標(biāo)是防止“縣官”被數(shù)量龐大的地方勢(shì)力取代，“現(xiàn)管”這一潛規(guī)則泛濫成災(zāi)。

當(dāng)前，地方治理中的灰色地帶仍然存在，潛規(guī)則也還有一定的生存空間。然而，更重要的事實(shí)是，縣域治理的科層化程度已經(jīng)極大提高，縣鄉(xiāng)村三級(jí)之間已經(jīng)有了正式的上下級(jí)關(guān)系。尤其是在監(jiān)督下鄉(xiāng)背景下，基層干部的自由裁量空間越來(lái)越小。因此，縣域治理的主要目標(biāo)在于真正激活基層社會(huì)活力，重構(gòu)基層治理自主性，讓“現(xiàn)管”起點(diǎn)作用。

“縣官不如現(xiàn)管”，不是“人”的問(wèn)題，而是制度問(wèn)題

很多年來(lái)，學(xué)術(shù)界和社會(huì)各界都流行一個(gè)看法，把國(guó)家治理中出現(xiàn)的一些問(wèn)題，歸咎于“人治”，而解決之道是“法治”。至少?gòu)目h域治理的經(jīng)驗(yàn)看，問(wèn)題沒(méi)那么簡(jiǎn)單。

歷史上的“人治”，與其說(shuō)是依靠人去治理，還不如說(shuō)是依“禮”而治，而“禮”源自儒家經(jīng)典、社會(huì)情理，它實(shí)際上是另一種制度形態(tài)。在這個(gè)意義上，在基層治理中強(qiáng)調(diào)重視“人治”，并非完全沒(méi)有道理。今天強(qiáng)調(diào)“法治”，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮制度的功能，并不能代替人的主觀能動(dòng)性，也不能消滅社會(huì)情理在治理中的作用。如果制度健全了，但人的積極性沒(méi)有了，也不可能有好的治理效果。事實(shí)上，我們今天還如此強(qiáng)調(diào)地方領(lǐng)導(dǎo)者的德行與素養(yǎng)，強(qiáng)調(diào)群眾工作要?jiǎng)印扒椤保踔涟选暗轮巍迸c自治、法治的結(jié)合當(dāng)作鄉(xiāng)村治理新體系的方向，恰恰說(shuō)明“人治”還沒(méi)有過(guò)時(shí)。

因此，“縣官不如現(xiàn)管”的問(wèn)題，顯然不是“人”的問(wèn)題，而是制度問(wèn)題。“縣官”的權(quán)責(zé)設(shè)置，對(duì)其行為規(guī)范的要求，甚至于對(duì)其形象的塑造，都是制度運(yùn)作的結(jié)果，絕非地方官員的個(gè)性使然。反過(guò)來(lái)說(shuō)，縣域治理中一系列制度要件要發(fā)揮作用，也離不開(kāi)基層干部尤其是地方主要領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。基層治理有人格化的特征，想必是符合國(guó)家治理邏輯的。

（摘自《理論周刊》）