國內外公共圖書館法人治理工作研究綜述

何雪妍

廣州市越秀區圖書館，廣東 廣州 510080

法人治理結構最早提出于20世紀70年代，且起初應用于企業，是企業為了滿足生產經營活動而構建的，之后陸續應用于公益服務領域［1］。其中，圖書館作為一種公益性質的社會組織形式，也包含其中。公共圖書館作為公益服務的重要組成部分，在英美等諸多發達國家與地區均取得了顯著的實踐經驗，同時還構建了完善的法人治理結構，為圖書館的高效、有序發展起到了一定的推動作用。然而，在實際開展法人治理工作當中，卻暴露出諸多現實性問題，值得相關人員深入思考。

一、公共圖書館法人治理工作基本概述

（一）法人治理概述

法人指的是法律當中規定的既可以承擔民事義務，又享有獨立的民事權利，同時還具有民事行為能力的組織或個人。若要細分，則可以將法人劃分為非企業法人、企業法人兩大類［2］。其中前者是指社會當中非企業性質的單位團體或經濟實體，而公共圖書館即為其中的一種，其主要義務即為廣大民眾提供一定的社會服務。而且公共圖書館是由中央機構或地方政府直接投資且對其進行管理的，因此其并不具備企業經營組織的性質。所謂治理就是個人、機構對共同事務進行管理的所有方式的綜合。開展治理的主要目的在于更好地協調各利益集體之間出現的矛盾與沖突，使其能夠和諧共處。由于治理過程具有連續性，必須花費一定的時間，因此必須綜合多方面因素進行有效治理。就公共圖書館而言，其法人治理過程較為漫長，在這一過程中必須對各種資源進行整合，有序組織與安排圖書館的所有活動，以確?？梢杂袟l不紊地開展法人治理工作。

（二）公共圖書館法人治理機構的組成

一般情況下，公共圖書館法人治理機構由以下幾部分組成：

1.管理層。管理層為公共圖書館的執行機構，其主要工作職責在于針對圖書館制定年度工作計劃、規劃未來發展同時科學管理圖書館財務、人事、行政等各項事務。管理層包括館長與副館長，其中前者為公共圖書館的法定代表人，主要負責參與理事會重大決議并向其匯報工作等事項，同時還要接受理事會的監督。

2.決策層。這一部分主要由理事會構成，其成員包括社會人員、政府人員、專業人士等，以社會人員為主體。理事會負責制定公共圖書館的未來規劃、發展戰略及決策圖書館等一系列問題，其主要職能包括審定理事會章程、明晰公共圖書館當前的工作計劃與未來發展方向、聘任負責人、人事任用、審議財務等一系列事項，促進公共圖書館與社會大眾、政府之間的溝通與交流。另外，理事會還會結合自身的實際需要對各自分支機構進行設定，以確保各機構的科學性、合理性與有效性。

3.監督層。這一部分由理事會或其下設的監督委員會來負責，其組成人員并非管理層，其主要職能是對理事會進行監督，監督其決策執行情況、決策合理性與財務狀況等等。雖然監事會有權利參與理事會會議，但是無權投票。

二、國內外公共圖書館法人治理實踐現狀

（一）國內實踐現狀

1986年“事業單位法人”的概念是在原《中華人民共和國民法通則》當中被提出來的。1988年，在《事業單位等級管理暫行條例》當中明確指出要在事業單位當中應用事業單位法人概念；2006年，“事業單位法人治理結構”被首次提出；2007年，我國與事業單位分類改革相結合，在上海、山西等五個地區構建法人治理結構。廣州圖書館、深圳圖書館、重慶圖書館等被列入試點單位，并積極啟動相關工作；2010年，深圳圖書館、南京圖書館等多個公共圖書館均構建法人治理結構框架［3］。以上公共圖書館均積極建立理事會，在實現政事分離、完善監管體系、構建制衡機制等諸多方面均取得了一定的成效。

（二）國外實踐現狀

美國經濟理論界在20世紀70年代才提出法人治理結構的概念，其實踐雛形于14世紀中期在非營利組織當中已經形成。法人治理結構的原生態為“四位一體化”管理，即政府、學校、教師、學生，這一模式早在700年前已經由意大利波倫亞大學提出；1848年，美國馬薩諸塞州建立專門的理事會用于管理州屬圖書館，開公共圖書館開展法人治理的先河。之后，法人治理在國際圖書館也得到廣泛推廣與應用。

法人治理結構以理事會為決策機構，該結構備受國際圖書館界的歡迎。美國有90%以上的圖書館實行理事會制。當前，經過長時間的探索與實踐，紐約圖書館法人治理結構逐漸趨于成熟；1933年6月13日，圖書館法人治理結構在倫敦圖書館頒布的《皇家章程條例》當中被確立。1973年英國建立大英圖書館，其建立初期按照1972年頒布的《大英圖書館法》構建了“大英圖書館理事會”，主要對其實施法人治理結構。

三、國內外公共圖書館法人治理工作研究綜述

由于對國外公共圖書館法人治理工作研究較少，本文著重針對國內公共圖書館法人治理工作研究進行綜述。

（一）數據來源

為獲取公共圖書館法人治理工作研究的相關文獻，本人在中國知網數據庫當中檢索“公共圖書館+法人治理”及“公共圖書館+理事會”，不限定檢索的起始時間，截止時間到2021年8月31日。一共檢索出320篇研究文獻，使用人工判讀的方式將新聞稿、不相關文獻剔除，最終得到202篇有效文獻。

（二）公共圖書館法人治理結構研究特征

1.時間趨勢分析

統計每一年發表的與公共圖書館法人治理研究相關的文獻后，得出下圖1。由下圖1可見，2019年至2021年公共圖書館法人治理研究歷經了萌芽、發展、高峰與回落一共四個時期。其中2009年至2013年為萌芽階段，國內外陸續出現一些有關公共圖書館法人治理的研究，但都僅限于介紹國外圖書館發展現狀、國內探索與實踐等，其內容停留在較淺層面上；2013年至2014年為發展階段。自2013年起，有關公共圖書館法人治理研究有了一定的起色，同時隨著文化產業體制改革、文化事業的備受關注，文化事業單位有關法人治理的研究也明顯增加。直到2015年達到高峰，這一年份的文獻研究占到研究時間段所有圖書館法人治理文獻研究的50%以上；自2015年之后文獻研究又大幅減少［4］。今后，隨著公共圖書館法人治理工作的深入推進，應嚴格落實各項頂層設計配套政策，推行行業跨界合作，必將推動這一領域研究又迎來新一輪高峰。

圖1 公共圖書館法人治理研究的時間分布圖

2.文獻類型分析

統計分析檢索得到的202篇有效文獻能夠得出，所有文獻研究當中主要為期刊論文，共計179篇，占到檢索獲得所有文獻研究的88.6%；有79篇屬于國內核心期刊，占到44%。而且大多數文獻研究均發表在圖情普刊類雜志上，在圖情核心期刊上的文獻發表量也占據了一定的比例，具體如下表1所示。

表1 核心期刊文獻發表量統計

結合下表1可見，公共圖書館法人治理研究備受圖書情報界相關專家與學者的關注，其研究成果具有一定的深度，且影響深遠。

3.“高被引”文獻分析

對所有檢索的有效文獻的被引頻次進行統計，得出一共有11篇文獻的被引頻次在10次以上，首先以2014年肖容梅發表的《我國公共圖書館法人治理結構建設現狀與分析》的被引頻次最多，達到79次。其次為2010年馮佳發表的《國外公共圖書館理事會制度及啟示——以美國波士頓公共圖書館理事會制度為例》，該文獻被引頻次為56次。針對11篇被引頻次較高的文獻能夠發現以下幾個共同點：（1）大多數文獻來源為國內核心期刊；（2）均集中發表于2010年、2014年至2015年；（3）文獻研究內容具有較強的指導性與實用性。

四、完善國內外公共圖書館法人治理工作的幾點思考與建議

（一）國內外公共圖書館法人治理工作存在的問題

當前，各試點單位積極探索法人治理工作，且成效顯著。然而在實際工作當中依然存在著一些薄弱環節亟需不斷進行完善，主要表現在以下幾個方面：

1.缺乏完善的配套政策

現如今，盡管國內外公共圖書館法人治理已形成一定的規模，但是在實際運轉過程中則存在著諸多困難，導致實施效果與預期相去甚遠，其根本原因在于缺少與之相配套的完善的政策與制度。改革屬于一項系統工程，社會當中的每一項改革都是牽一發而動全身，公共圖書館法人治理也是如此。當前，雖然公共圖書館建立了理事會制度，然而卻僅搭建了框架，未出臺與之相對應的政策與制度，致使圖書館法人治理工作無法實現革新與發展［5］。部分公共圖書館雖然已經建立了法人治理結構，但是僅粗略制定了相關章程，有關財務、人事等領域依然沿用以往的制度與做法，未開展具有實際意義的改革探索，因此圖書館法人治理成效有限。

2.未明確理事會的定位，且無法充分發揮其職能

為確保西方公司權力與利益之間相互制衡而衍生了法人治理，由于這一制度能夠保證組織機構的平穩運行，因此被廣泛應用于諸多領域。公共圖書館也不例外。公共圖書館開展法人治理的主要目的在于實現政事與管辦分離，但是就實際情況而言，大多數公共圖書館的法人地位往往形同虛設，主要表現為以下幾點：（1）理事會的職能定位不夠明確，部分單位混淆議事權與決策權，理事會僅有議事權，無權進行決策；（2）未明確圖書館的法人地位，部分公共圖書館雖然成立了理事會，然而其與政府、館長之間的權責不夠明晰，無法實現有機統一；（3）理事會成員大都包括專業人士、社會名人、政府代表。除前者之外，其余兩部分在圖書館事務決策方面的能力受其自身專業背景、知識結構、對圖書館工作實踐的了解程度等因素局限，其決策未必全部具備科學性，進而導致理事會制度的優越性無法得到充分發揮。

（二）完善建議

1.完善相關法律與配套制度

（1）構建靈活的人事管理制度。公共圖書館屬于法人單位，清楚自身缺少與需要的人才，因此必須給予其自主公開招聘的權利，招聘專業的技術性人才；（2）建立薪酬分配制度。公共圖書館應當打破政府“一刀切”的狀態，結合專業技能、權責輕重等二次分配薪酬，適當增加績效在收入分配當中占據的比重［6］。

2.激發參與各方的適應力與活力

當地政府部門應當提高法人治理的適應力，積極轉變以往的陳舊思想，下放自身權力，由理事會負責圖書館的決策。同時，還要積極適應新角色，轉變以往的行政管理為依法治理，轉變之前的直接管理為間接管理，不斷健全與完善法律法規以實現依法管理，以最終實現管辦分離；另外，公共圖書館的館長還要積極解放思想，不斷提高自身的決策能力、統籌能力、協調能力、資源整合能力等，以盡快適應理事會決策執行的新角色，并使其重要作用得到充分發揮。