瑞士反洗錢法律與實踐

文/張鈺 范蘊之

20世紀前期，瑞士實行嚴格的銀行保密法律。根據1934年11月8日通過的《關于銀行和儲蓄銀行的瑞士聯邦法》，當客戶不同意披露身份時，銀行就不能向監管者和執法官員提供相關信息。如果違背了保密關系，則要承擔民事賠償。《瑞士刑法典》也規定只能在緊急情況下提供客戶身份信息。不正當的披露行為可能會被處以監禁和罰款。在這一階段，反洗錢立法中關于披露客戶信息的本質和要求是明顯與瑞士銀行法和刑法的法律原則相沖突的。瑞士銀行業所奉行的嚴格為顧客保守金融秘密原則加上全面周到的服務，使得瑞士銀行不僅一直是吸引各國的富商巨賈存儲“凈錢”的理想之地，也是吸引犯罪分子轉移和存儲“臟錢”的安全場所。也正因為如此，在20世紀，瑞士曾與巴哈馬、百慕大、巴拿馬、開曼群島、哥斯達黎加等國家和地區一起，被稱為洗錢的“天堂”。

然而，從20世紀90年代以來，隨著瑞士有效的反洗錢法律制度的建立、增加銀行業務的透明性以及加強與國外執法部門的合作，洗錢行為人開始將贓款轉移到世界其他地區。近年來，隨著信息技術的發展，洗錢犯罪呈現出數字資產洗錢等新形式，瑞士也及時推出新的政策和措施，體現了瑞士打擊犯罪、維護金融市場秩序的信心。

瑞士國家銀行是瑞士的中央銀行

一、瑞士反洗錢法律制度

在世界范圍內，反洗錢的國內立法肇始于美國。美國在經歷了20世紀中期的高犯罪率以后，以國會1970年通過著名的《銀行保密法》為標志，揭開了反洗錢立法的序幕。爾后，越來越多的國家和地區逐步認識到遏制洗錢活動的重要性和必然性，也相繼作出立法反應。20世紀90年代，在歐盟理事會《反洗錢公約》的影響和美國對瑞士銀行保密制度的批評下，迫于國際社會打擊有組織犯罪和反洗錢的政治壓力，也為了維護瑞士銀行業在國內外的聲譽，瑞士開始制定和修正反洗錢相關法律，通過修改《瑞士聯邦刑法典》和制定單獨《反洗錢法》的方式防止犯罪者利用金融機構洗錢。

（一）《瑞士聯邦刑法典》中的反洗錢規定

《瑞士聯邦刑法典》于1942年正式實施。1990年3月23日，瑞士聯邦議會在堅持銀行保密的基本原則下，在第305條中增加了兩個反洗錢條款，其中第305條之一規定了洗錢罪的定義，第305條之二涉及在金融交易中不履行勤勉義務行為。

1.洗錢罪

根據《瑞士聯邦刑法典》第305條之一的規定，“凡其行為旨在阻撓查明明知或必須假定來自重罪或加重稅務輕罪的資產來源、或阻撓追蹤或沒收上述資產的”，構成洗錢罪。如果行為人構成洗錢罪，則處3年以下監禁或罰金；情節嚴重的處5年以下監禁或罰金，或并處監禁與罰金。所謂情節嚴重，是指行為人：（a）作為犯罪組織或恐怖組織的成員實施犯罪的；（b）作為為持續進行洗錢活動而成立的組織的成員實施犯罪的；（c）通過商業洗錢獲得巨額營業額或可觀利潤的。具體來看，洗錢行為須滿足以下四點才能構成洗錢罪：第一，實施了上游犯罪，即嚴重犯罪或特定稅務犯罪；第二，源自此類上游犯罪的資產可被沒收，資產包括各種經濟利益和金錢利益；第三，行為人實施了旨在阻撓沒收此類資產的行為；第四，行為人知道或應當知道此類資產來自上游犯罪。

2.在金融交易中不履行勤勉義務罪和報告權

根據《瑞士聯邦刑法典》第305條之二的規定，在金融交易中不履行勤勉義務是指“因職業接受、持有存款，或協助投資，或轉移外部資產，但未能以情形所需謹慎查明資產受益所有人身份”的行為。構成此罪的，處一年以下監禁或罰款。金融交易人員的報告權是指“上述（有勤勉義務的）人員有權向聯邦警察局反洗錢舉報辦公室舉報任何表明資產來自第305條之一所述重罪或加重稅務輕罪的情況”。該法針對的是金融機構和其他商業主體應履行的勤勉調查義務。具體來說，金融中介業務的機構或人員應履行如下義務：第一，識別客戶信息和辨別受益所有人的身份；第二，在一定年限內保存有關交易記錄；第三，建立金融機構內部監控和培訓措施；第四，及時向反洗錢舉報辦公室報告可疑交易，并對可疑資產采取凍結措施。

（二）瑞士《反洗錢法》

為了更有效預防和打擊洗錢犯罪，更好地維護和改善瑞士金融市場的聲譽，瑞士在金融行動特別工作組（FATF）1990年2月提出的《關于洗錢問題的40條建議》的基礎上，于1997年10月制定了《反洗錢法》。瑞士《反洗錢法》全稱《聯邦打擊金融部門洗錢和資助恐怖主義法》 ，于1998年4月1日正式生效。《反洗錢法》的適用范圍不僅包括銀行、保險公司、證券公司等傳統意義上的金融機構，還包括其他非銀行領域從事管理他人財物、幫助他人投資或進行財產轉移的中介機構和個人，如信托公司、資產管理者、貨幣兌換商、錢幣及貴重金屬經營商、律師、公證師等。

《反洗錢法》由“一般規定”“職責義務（金融中介機構的勤勉義務、發生涉嫌洗錢時的義務、信息規定）”“監督（一般規定、監督機構和監督組織的報告義務、對金融中介機構的監督、瑞士反洗錢舉報辦公室）”“行政協助（國內機構合作和國外機構合作）”“個人信息處理”“刑事規定和訴訟程序”，以及“最終規定”等七章組成。《反洗錢法》專門設立反洗錢管理處負責對非銀行領域的金融中介機構和個人的監管工作。除了其他針對洗錢犯罪的審慎義務外，《反洗錢法》還明確規定了報告可疑金融交易的義務，并為此設立瑞士反洗錢舉報辦公室。《反洗錢法》為瑞士反洗錢體系提供了一個法律框架，在框架下各反洗錢執行機構分別制定了針對本部門反洗錢的實施細則和規定，這些規定也具有法律效力。

瑞士的反洗錢立法均在聯邦層面，州或市一級并無相關反洗錢規定。除《瑞士聯邦刑法典》和《反洗錢法》外，瑞士反洗錢法律法規還包括《聯邦委員會反洗錢法令》和《金融市場監督局反洗錢法令》等。《聯邦委員會反洗錢法令》規定了金融中介機構專業行為的要求，以及交易者必須履行的勤勉調查義務和報告責任。《金融市場監督局反洗錢法令》則具體規定了受到審慎監督的金融中介機構如何履行防止洗錢和資助恐怖主義的義務，還特別要求成立反洗錢部門，監測反洗錢法律的遵守情況，進行隨機檢查，發布指示，并規劃和監測內部反洗錢培訓等。

瑞士金融市場監管局網站截圖

二、瑞士打擊洗錢犯罪實踐

（一）瑞士反洗錢機構與職能

1. 瑞士反洗錢舉報辦公室

瑞士反洗錢舉報辦公室（MROS）是瑞士的中央反洗錢辦公室，在金融中介機構和執法機構之間發揮過渡和過濾作用。其隸屬于聯邦警察署，但本身并非警察當局，而是擁有特殊任務的行政單位。根據《瑞士聯邦刑法典》第305條之二第二款，以及《反洗錢法》第9條、第23條之規定，瑞士反洗錢舉報辦公室接收和分析與洗錢、資助恐怖主義、犯罪來源或與犯罪組織的資金有關的可疑活動報告，并在必要時將其轉交執法機構采取后續行動。瑞士反洗錢舉報辦公室每年發布年報，公布打擊洗錢、有組織犯罪和資助恐怖主義方面的統計數據。

2．金融市場監督局

金融市場監督局（FINMA）成立于2009年1月1日，是負責監督瑞士反洗錢工作的獨立組織。作為瑞士主要的金融市場監督機構，金融市場監督局負責監督瑞士銀行和金融機構遵守相關金融法律法規，依據《瑞士聯邦刑法典》和《反洗錢法》的規定，打擊瑞士的洗錢活動，確保瑞士金融市場有效運行。保護債權人、投資人和保單持有人是瑞士金融市場監督局的重要職責。為了實現上述目的，金融市場監督局監督銀行、保險公司、金融機構、集體投資機構，以及上述機構的資產經理和基金管理公司。如金融市場監督局從其監督活動、機構報告或投資者和客戶的投訴中收到關于違規或違法行為的信息時，會開展調查，來確定是否有必要采取執行程序，因此金融市場監督局同時也負責反洗錢規定的合規和執行。

為了保障金融市場監督局對瑞士金融業的有效監督，金融市場監督局享有機構、職能和財政三大獨立性。第一，機構獨立，金融市場監督局本身是一個公法機構，由董事會治理、執行委員會管理；第二，功能獨立，金融市場監督局在職能上獨立于瑞士當局，瑞士議會和政府都不能就其如何履行監督職責發布指令，但同時金融市場監督局受到議會的監督，對議會委員會負責；第三，財務獨立，金融市場監督局的資金來自其監督工作收取的稅費，而非納稅人，稅費不足以覆蓋的部分由金融市場監督局所監督機構繳納的年費支付。

3.其他監督機構

根據金融中介機構的不同，監督工作由不同的組織機構根據其關于勤勉調查義務或組織章程開展。銀行、證券交易商、保險機構和賭場等金融中介機構不僅接受金融市場監督局的監督，也接受聯邦銀行委員會、聯邦私人保險辦公室和瑞士聯邦博彩委員會等監督機構的監督。其他金融中介機構則必須接受聯邦財政部洗錢管制局的直接監督，或者加入經認可的自我監管組織(SROs)。自我監管組織是由瑞士政府授權的非政府組織，獨立于其監管的中介機構的管理層，負責監督其成員執行反洗錢措施，必須遵守盡職調查義務，否則可能會被罰款或吊銷執照。

（二）瑞士反洗錢國際合作

1989年7月，西方七國集團首腦會議（G7峰會）成立了金融行動特別工作組（Le Groupe d’action financière/GAFI；the Financial Action Task Force/FATF），旨在建立和打造全球性反洗錢和反資助恐怖主義的監督機構。作為政府間國際組織，金融行動特別工作組制定相關國際標準，防范此類非法活動及其對社會造成危害。金融行動特別工作組制定了《關于洗錢問題的40條建議》，構建起了FATF反洗錢建議/標準，并對各國進行監測，還會對不遵守標準的國家進行問責，以此來確保金融行動特別工作組標準充分有效地執行。瑞士于1990年正式加入該組織，亦參與起草FATF標準。

瑞士最高法院

2016年12月7日，金融行動特別行動組發布第四次國家報告，瑞士并未通過國家評估。在法律機制和法律條款的有效性方面，瑞士得分很高；然而，瑞士在以下方面仍然有所欠缺：在確定受益所有人的身份、特別是核實身份信息方面的努力還不夠；根據“了解你的客戶”（Know Your Customers, KYC）原則采取的客戶勤勉調查措施不盡如人意；長期銀行客戶和資產管理人的數據更新方式以及風險分類也不夠完善。2020年1月，金融行動特別工作組發布了第三份后續報告，重點關注自2016年國家評估后的相關進展。對此，2021年3月，瑞士議會通過《反洗錢法》修正案，主要包括如下修訂：第一，要求公司不僅必須確定，而且必須核實與其有業務往來的任何公司的最終受益所有權；第二，要求公司跟進最新的客戶數據，定期更新；第三，允許金融中介機構在通知瑞士反洗錢舉報辦公室潛在洗錢活動后40天內仍未收到調查結果消息時可終止業務關系；第四，取消瑞士反洗錢舉報辦公室處理洗錢報告的時限。修正案將于2023年1月1日生效。

三、瑞士反洗錢現狀及新措施

（一）瑞士打擊洗錢犯罪現狀

在一系列反洗錢法律制度和反洗錢機構的有力監管，以及國際社會對瑞士金融業反洗錢工作的監督下，作為全球金融中心的瑞士，其洗錢活動處于嚴密監控之下。根據《瑞士反洗錢舉報辦公室2021年度報告》，瑞士反洗錢舉報辦公室收到的可疑活動報告已經連續八年攀升，2021年達5964份，相較2020年增長12%，相較2013年增長超過7倍。這一方面體現了金融中介機構的反洗錢意識逐步增強，也反映了洗錢活動的國際標準日益完善。同時，2021年經由瑞士反洗錢舉報辦公室向聯邦或州起訴機關提交的通知達1486份，這些文件獲得了良好反饋，瑞士反洗錢舉報辦公室共收到205份與先前提交通知相關的判決和裁定。

瑞士法郎

（二）瑞士反洗錢新舉措

針對科技進步和貨幣電子化帶來的打擊洗錢犯罪新挑戰， 2018年10月18日，瑞士資本市場和技術協會（Capital Markets and Technology Association，CMTA）發布了針對分布式賬本技術（DLT）和數字資產的反洗錢新標準。資本和技術協會是2018年初在日內瓦成立的非營利性獨立協會，由瑞士在線銀行瑞訊（Swissquote）、軟件供應商泰梅諾斯（Temenos）以及瑞士最大的律師事務所倫茨&施特赫林律師事務所（Lenz & Staehelin）共同發起，致力于推動分布式賬本技術在區塊鏈和數據資產中的運用。

資本和技術協會的反洗錢標準根據《瑞士反洗錢法》《瑞士反洗錢條例》《瑞士金融市場監督局反洗錢條例》，以及瑞士銀行行為準則等一系列法律條款框架制定。新標準文件分為兩部分：第一部分概述了數字資產發行人的合規標準，無論他們是否聲稱自己為首次代幣發行；第二部分涉及瑞士銀行、證券交易所和其他希望與數字資產發行人或投資者建立業務關系的中介機構、或業務極大程度上受到數字資產或分布式賬本技術影響的組織。

雖然該反洗錢標準沒有法定監管作用，但作為金融界專家的普遍“共識”，該標準針對數字資產建立和實施的良好慣例，旨在為金融資產代幣化合規鋪路。該反洗錢標準的出臺展現了瑞士在數字金融時代打擊洗錢犯罪的信心和能力。