淺談我國數據要素市場發展

竇俊豪 郭 剛 魯金屏 王 宇

[重慶市工業互聯網發展研究中心（中國工業互聯網研究院重慶分院），重慶 400707]

1 數據要素研究的必要性

黨的十九屆四中全會首次將數據與土地、勞動力、資本、技術并列作為參與分配的生產要素[1]。黨的十九屆五中全會進一步提出建立數據資源產權、交易流通、跨境傳輸和安全保護等基礎制度和標準規范，推動數據資源開發利用。2020年4月中共中央、國務院《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，明確提出加快培育數據要素市場，推進政府數據開放共享、提升社會數據資產價值、加強數據資源整合和安全保護。

由此可見，數據要素資源的發展已成為黨中央國務院重點關注點，是數字經濟發展的關鍵要素，加快推進數據治理工作是保障數字經濟高質量發展的重要前提。為推動數字經濟和智慧城市的快速發展，全國已有超半數省級政府建立了專門的大數據管理機構，推動大數據相關標準、法規等建設及新一代信息技術和國民經濟融合應用。

于此同時，數據要素市場已經進入高速發展階段，跟據國家工信安全發展研究中心推算數據，2020年我國數據要素市場規模達到545億元，預計到2025年，這個數值將會突破1700億元，隨著進入“十四五”規劃時期，數據要素市場規模增長速度將進一步提升，高速發展的市場勢必會引出一系列針對數據權屬、數據定價及數據監管方面的問題，亟需對數據要素問題進行研究探索，以應對數據要素的市場的高速發展。

2 國內外數據要素發展規劃

當前，我國正加快培育數據要素市場，促進數據要素價值釋放。《“十四五”數字經濟發展規劃》提出加快數據要素市場化流通。加快構建數據要素市場規則，培育市場主體、完善治理體系，促進數據要素市場流通。規范數據交易管理，培育規范的數據交易平臺和市場主體，建立健全數據資產評估、登記結算、交易撮合、爭議仲裁等市場運營體系，提升數據交易效率。同時，全國各地也在加緊規劃布局（如表1所示），其中上海、重慶、山西等近半數省份已經在“十四五”規劃中明確將數據作為長期發展的關鍵要素加以研究。如《上海全面推進城市數字化轉型“十四五”規劃》指出，加快發展數據要素市場，建立健全數據交易流通制度，培育規范的數據交易平臺和市場主體，發展數據資產評估、登記結算、交易撮合、合規咨詢、爭議仲裁等市場運營體系；《福建省“十四五”數字福建專項規劃》發揮數據關鍵生產要素作用，建立健全全省一體化數據資源管理應用體系，深化公共數據資源開發利用，推進數據資源市場化，促進數據要素高效流通，培育壯大數據要素市場。

表1 全國各地在數字經濟領域規劃匯總

美國在2009年發布了《開放政府指令》，建立了政府數據服務平臺，推動數據要素開放發展[2]。各聯邦政府、州政府及民眾將數據統一上傳至政府數據服務平臺，政府對數據進行分類處理后再向社會發布。目前，美國更是探索構建了C2B、B2B和B2B2C多種數據交易模式。C2B主要是個人把數據分享給某些平臺換取對價利益。B2B主要是通過構建中介平臺的形式，打通企業間的供需對接。B2B2C主要是數據經紀商收集用戶個人數據并將其轉讓、共享給他人。數據安全方面，目前美國尚沒有統一的立法。

歐盟在2018年發布了《通用數據保護條例》，其目的主要是希望通過政策和法律促進數據交易流通，同時發揮規模優勢建立單一數據市場，擺脫美國“數據霸權”[3]。該法律特別注重“數據權力保護”與“數據自由流通”的平衡，也正是基于此，該法律的相關條款比較苛刻，致其推廣難度較大。2020年，歐盟基于《通用數據保護條例》，再次發布了《歐盟數據戰略》，提出在保證數據安全的情況下，有意愿的個人可以將數據用于公共平臺建設。2022年，在《歐洲數據戰略》指引下，歐洲議會審議通過了《數據治理法案》，從不同的側面勾勒了未來數據要素生態圖景的歐洲方案，進一步革新歐洲數據治理新模式。

德國在2014年提出打造“數據空間行動”[4]，旨在構建一個安全可信的數據交換途徑，排除企業對數據交換不安全的擔憂，解決數據互聯和流通難題。該數據空間是一個基于標準化通信接口并用于確保數據共享安全的虛擬架構，其關鍵特征是數據權屬。后期在弗勞恩霍夫協會的帶領下成立了“工業數據空間聯盟”，得到了全球各國及企業機構的支持，2018年，聯盟更名為“國際數據空間聯盟”，目前已推出“國際數據空間參考架構模型3.0”。

日本在2016年發布《第五期科學技術基本計劃》，提出了構建社會5.0，其主要目的是促進數據流通。2019年，日本與歐盟達成《歐盟日本數據共享協議》，允許個人信息在歐盟和日本間自由流動，并由此形成了全球最大的數據自由流通區域，日本企業將在與歐洲企業合作的過程中采集更多數據資源，促進國內大數據和人工智能企業快速發展。2021年3月26日，日本內閣會議審議通過了《科學技術創新基本計劃（2021—2025年）》[5]。這是日本政府的第六期科技基本計劃,其核心是對第五期科學技術基本計劃的延續，即“如何通過科技創新政策實現社會5.0”。

3 構建數據要素市場面臨的問題和挑戰

前文已經描述了全球各國對數據要素市場的構建均有較強的重視程度，那么如何才能構建起數據要素市場呢。目前比較共識的有數據權屬、數據定價、數據監管等方面問題。數據權屬，主要指數據的產權歸屬，考慮到數據具有很多獨有的特征，如可復制性、非排他性等，使得數據權屬確定并非易事。數據定價，主要是指如何確定數據的價值，一方面需要考慮數據本身擁有多少價值信息，另一方面還需要考慮挖掘數據價值的難易度。數據監管，主要是規范數據流通過程中的一些行為，尤其是權責問題。

3.1 數據權屬

基于數據價值而產生的社會變遷，形成了數據確權的社會基礎[6]。數據確權的核心主要是誰可以合法擁有并享用數據帶來的收益。目前國內外常見的觀點主要有歸個人所有、歸企業所有、歸國家所有等。以消費數據為例，其中歸個人所有的理由主要是數據產生主要是基于個人行為，沒有個人就沒有數據產生，個人是數據的創造者，因此對數據享有所有權；歸平臺企業所有的理由主要是數據的產生離不開企業的智能化投入，進而使得數據信息得以紀錄保存，并且個人是自愿使用企業平臺，并未額外支付成本；歸國家所有主要是基于由個人數據匯聚而成的大數據會關乎國家安全，數據主權是國家主權的一部分。國外方面，美國表面十分注重個人隱私保護，然而實際上一旦遇到個人數據影響到數據流通時，則會優先保障數據流通，也正是基于此，美國數據產業發展相對比較領先。歐洲則與美國相反，其主要強調個人數據保護至上，其《通用數據保護條例》明確個人擁有數據知情權、訪問權等多項權力，而數據控制者和搜集者需承擔更多數據保護的義務，也正基于此，約束了數據產業的快速發展。

3.2 數據定價

美國哈佛大學教授格林說過：數據本身并不等于知識，更不是智慧，只有經過正確分析之后，數據才能凸顯它的意義。數據定價需要弄清其本身的價值所在。目前看來數據價值主要體現在通過數據可以更準確描述和紀錄事務和現象，幫助我們更全面了解實際情況。此外，數據能讓我們發現事務之間的關系，進而指導我們開展相關的預測性工作。

數據的價值是由其流動性決定的，流動性越高，其價值越大，流動性主要指交易和使用。光大銀行在2021年發布了一個《商業銀行數據資產估值白皮書》[7]，該白皮書按照估值結果的形式，將數據資產價值評估分為以貨幣度量的估值方法及非貨幣度量的估值方法兩類，貨幣估值度量方法可以直觀反映其價值，其數據價值更“絕對”。非貨幣度量評估方法不能直接反映數據價值，其數據價值偏“相對”。短期來看，貨幣估值度量方法比非貨幣度量評估方式更直接，見效更快。長期來看，非貨幣度量方法將數據資產的各類特點對價值的影響均考慮其中，其估值思路能夠對貨幣度量方法進行有效補充調節，更加適用于數據資產的價值評估。

3.3 數據監管

隨著“十四五”規劃推行，數據要素概念與意識全面鋪開，國家、政府機構、企業數據安全意識愈發強烈。2021年9月1號，《數據安全法》正式生效，數據資產安全進入“有法可依”時代，標志著國家鼓勵數據依法合規利用、保障數據依法有序流通，明確國家實施大數據戰略，推動以數據為關鍵生產要素的數字經濟發展。《數據安全法》在強調數據安全與開發利用平衡，保障數據安全與促進數據開發利用并重，在規范數據安全監管與治理的同時，也給多方數據協同應用帶來了新的發展機遇。

目前在符合《數據安全法》的大前提下，對于數據要素市場的建立還是應該以鼓勵為主，鼓勵政府和企業大膽進行嘗試和創新。如由政府發起、主導或批復成立數據交易所，政府制定政務數據開放目錄，中國工業互聯網研究院正在面向企業開展數據確權登記等。為了推動數據要素市場的建立，結合我國實際情況，還需要以政務數據為主體率先開展試點，政府擁有極為龐大的數據資源，并且其中的很多數據對于企業來講都是極有價值，且難以獲得的。例如，現在金融機構在提供貸款時，需要了解企業的運行情況，那么通過稅務系統掌握企業納稅情況，可以輔助其決策。為了訪問和使用類似數據，企業是愿意付出相應成本的，如果把相應的數據進行開放，那么數據市場就可以被比較有效地啟動起來。

目前要快速構建起數據要素市場，需要優先解決數據權屬問題，其次是定價問題，最后才是數據監管問題。只有解決了數據權屬，才能快速構建數據商品。有了數據商品，數據產權人可以根據數據形成的勞動力來初步評估其價值，后期結合市場需求再進行調整。數據監管方面，在前期未完全構建起數據要素市場前，政府應加強政策引導，相對弱化監管力度，鼓勵市場多元主體共同參與。

4 我國數據要素市場未來發展趨勢

4.1 政府為主的多元化協同發展

隨著數據要素市場的不斷培育壯大，政府、企業、數據交易機構、科研院所等數據要素市場主體逐步投入市場運作，進一步促進數據要素市場發展。一方面，政府將提升數據開放共享水平，由于缺乏主動開放數據的意識和動力，同時考慮到數據安全性等因素，以社會數據占比高達80%的政務數據尚未充分體現公共服務屬性[8]。《數據安全法》中也明確提出了國家要制定政務數據開放目錄，構建統一規范、互聯互通、安全可控的政務數據開放平臺，推動政務數據開放利用。截至2022年3月，全國由地方政府發起、主導或批復的數據交易所已有39家（未包括港、澳、臺）[9]。另一方面，企業將充分發揮技術優勢，推動數據要素市場及大數據產業發展，一旦政務數據資源開放后，企業將利用其大數據技術，研發基于數據的產品為廣大企業提供服務，提高企業管理及生產效率，盤活數據要素市場資源。

4.2 隱私計算成為發展趨勢

《數據安全法》強調數據安全與開發利用平衡，保障數據安全與促進數據開發利用并重，在規范數據安全監管與治理的同時，也給多方數據協同應用帶來了新的發展機遇。在此形勢下，亟需有效的技術和業務模式創新來實現合規的多方數據協同應用，達到數據安全和數據開發利用的平衡。隱私計算將成為平衡數據安全與應用發展的關鍵技術支點。所謂隱私計算即“數據可用不可見”。通過對信息進行加密與共享，實現數據按用途與用量進行使用，且在整個過程中不會被泄露[10]。從而解決廣大企業因為數據敏感而不參與到共享活動中來。

4.3 數據應用場景日漸豐富

隨著數字經濟的不斷發展，數據要素市場不斷完善，數據的應用場景也會豐富起來。比如智慧醫療，將病例數據和影像數據結合起來，通過人工智能等技術進行訓練，形成智能診斷、遠程診斷等應用。另外，數據采集、數據標注、數據清洗、數據審核、數據確權、數據服務等一系列圍繞數據應用的業務屬性也會逐漸發展起來，進而為各種數據應用場景提供支撐服務。

5 總結

隨著數據資產化的加速推進，數據確權和數據定價也有了一些嘗試和探索，但仍然面臨諸多難點。筆者認為以此加快數據權屬界定、建立數據定價機制及加強數據監管是當前我國培育數據要素市場的關鍵所在。 （文責自負）