新格局下縣級行政區劃供給側結構性改革的思路與對策

趙 彪

引言

區域均衡發展是關系國家經濟社會長遠發展的戰略命題，解決區域分化和區域差距擴大問題已成為新時代中國發展的重大課題。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調實施區域發展總體戰略，促進區域協調發展，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。“郡縣治，則天下安”，縣級政區是國家治理的空間基礎，處在承上啟下的關鍵環節，縣一級工作好壞，關系國家興衰安危，科學合理的縣級行政區劃設置，對于化解新發展格局構建中的各種矛盾具有重要意義。構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是事關全局的系統性、深層次變革，是以全國統一大市場基礎上的國內大循環為主體，不是各地都搞自我小循環。不同于市場和資源“兩頭在外”的發展格局，新發展格局更加注重國內市場的作用，是以內需為主導的、開放的、建立在國內大市場基礎上的發展模式。面對構建“雙循環”新發展格局、建設現代化經濟體系與全面塑造發展新優勢的戰略機遇，縣級政區在人居環境、公共服務、產業配套等方面仍然存在諸多短板弱項，亟須系統性的思考與改革。

1 城鄉區域發展不平衡是構建新發展格局的突出堵點

當前，中國經濟發展面臨的主要問題，是發展不平衡不充分的問題。其中，發展不平衡是各區域各領域各方面存在失衡現象，制約了整體發展水平提升，包括城鄉發展不平衡和區域發展不平衡。城鄉區域發展不平衡問題已成為構建新發展格局的突出堵點。

1.1 空間維度：東西不平衡與南北不平衡問題重疊交織

新中國成立初期，中國在實踐中逐漸形成了生產力均衡布局理論。改革開放以后，更加強調優先發展東部沿海地區，這也造成了“東西不平衡”的發展問題。1979—1991年，沿海與內地相比，國民生產總值的絕對差距擴大了10倍以上，人均國民生產總值的絕對差距擴大了4.4倍。進入21世紀以來，中國相繼實施了西部大開發、東北老工業基地振興以及中部崛起等戰略，東、中、西三大板塊發展協調性得以明顯提升，但中西部與東部地區之間的發展差距依然存在。與此同時，近年來，南北不平衡問題也變得日益突出。2012—2019年，北方經濟占全國比重由42.9%降至35.4%，南北方經濟總量差距由14%增至29%，南北方人均GDP之比由0.97擴大至1.30，南北差距明顯拉大。

究其原因，這與自然環境、產業分工等多種因素密切相關。在自然環境方面，以“地形”和“降水”分別作為橫軸和縱軸畫出直角坐標系，可以看出，中國總體存在著由南向北降水逐漸減少的特征，而由東向西則存在著地形起伏越來越大的特征，這就使得華北地區更多面臨缺水的問題，而西部地區則主要面臨地形的問題。近年來，隨著交通條件的日益改善，西南地區的發展潛力逐步得以釋放，而西北地區仍受河谷地形、缺水等問題的影響，工業化和城市化的發展成本仍然較高。西北地區的幾個中心城市相距較遠，除蘭州與西寧之間相距約220 km外，其他中心城市之間的距離多在500 km以上，中心城市和城市群的發展成本也相對較高，這也是西北和西南發展差距有所擴大的重要原因。在產業分工方面，北方地區多處于產業鏈中上游，以重化工業、能源原材料、裝備制造業等產業為主，對基礎設施建設、房地產開發等國內需求的依賴程度較高；而南方地區則多處于產業鏈中下游，以輕工業、服務業、高端制造等產業為主，在滿足國內需求的同時，受國際貿易的影響較大，南方與北方之間尚未在產業分工的基礎上形成經濟運轉的“內循環”，這也是南北差距擴大的重要因素?？傊瑢崿F東中西、南北協調發展，帶動北方尤其是西北地區高質量發展，是加快構建新發展格局的重要一環。

1.2 規模維度：人口過度集聚與集聚能力不足同時存在

現代經濟聚集效應很強，經濟活動及就業越來越向大城市集中。中國正在由高速增長階段逐漸轉向高質量發展階段，資本積累的速度大大放緩。從2013年開始，中國經濟發展出現了經濟增速的“三個反超”，分別是大中城市對中小城市的反超、消費型城市對投資型城市的反超、服務型城市對工業型城市的反超。這表明以服務和消費為基本特征的大城市，已經取代以投資和工業為基本特征的中小城市，成為經濟發展的主戰場。2013年以后，人口流動規律發生了明顯分化，特大城市和大城市人口持續流入，中心城市的人口增速遠超其所在省份的平均人口增速，而部分中小城市卻面臨著明顯的人口集聚能力不足的問題。與此同時，各地紛紛出臺“強省會”措施，如《廣東省國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出：“發揮廣州、深圳‘雙核聯動、比翼雙飛’的作用。強化廣州省會城市功能，提升國家中心城市和綜合性門戶城市發展能級?！痹诋a業和人口向優勢區域集中的過程中，中心城市與城市群正在成為承載發展要素的主要空間形式，已成為區域協調發展的關鍵平衡點和高質量發展的重要動力源?？傊鎸θ丝诹鲃于厔葑兓斐傻某鞘幸幠Ｗ儎?，如何有效促進大中小城市和小城鎮協調發展，對培育形成更多新的增長點和增長極，打通生產、分配、消費、流通、消費各個環節，加強國內不同區域之間產業鏈、供應鏈關聯水平，逐步形成“雙循環”新發展格局具有重要意義。

1.3 體制維度：行政區與功能區兩套管理體系相互影響

改革開放以來，中國城鎮化水平從1978年的17.9%增長到2021年的64.72%。與此同時，中國行政管理體制也出現了“行政區”和“功能區”兩套體系，行政區與行政區、行政區與功能區之間存在多重體制摩擦，這也是構建新發展格局重要的淤點和堵點。具體而言，在行政區與行政區關系方面，以省際邊界地區為例，由于省級邊界和地級邊界長期穩定等原因，許多省級邊界地區的中心城市與腹地分離，普遍存在發展滯后的問題。如黃淮海平原地區。在行政區與功能區關系方面，以城市新區為例，由于沒有正式的行政區劃代碼，新區多實行管委會體制，更加注重招商引資、土地開發、企業服務等經濟職能，社會管理、公共服務等方面相對較弱。如蘭州新區雖然已整建制代管轄區內的鄉鎮，但中川、秦川等鎮的人大、武裝、精準脫貧等事務還與永登縣有關系，人大代表、政協代表還歸永登縣人大或政協管理，在新區買房、工作的群眾，許多事情還需要到永登縣或皋蘭縣辦理?？傊?，要通過“有效制度供給”更好發揮政府的作用，進而“讓市場在資源配置中起決定性作用”，以制度創新不斷增強經濟發展的內生動力。

2 新發展格局下推動城鄉區域協調發展的關鍵切入點

2.1 以中部地區的高質量發展破解空間失衡問題

2021年，《中共中央 國務院關于新時代推動中部地區高質量發展的指導意見》提出“推動中部地區高質量發展具有全局性意義”，中部地區是破解“南北不平衡”與“東西不平衡”發展問題的關鍵。具體而言：一是推動統一的國內大市場的形成，中部地區地處京津冀城市群、長三角城市群、粵港澳大灣區和成渝雙城經濟圈四大增長極之間，是中國的人口大區、交通樞紐、經濟腹地和重要市場，具有明顯的經濟地理優勢，加快中部地區高質量發展，是提升“四極”之間的聯系水平、塑造國內統一大市場的必然要求；二是推動“京津冀—中原—長江中游—粵港澳”南北向中國經濟“脊梁”的形成，黃河流域生態保護和高質量發展、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等重大國家戰略，多是東西向的或位于四大增長極內部的，加快中部地區高質量發展，對于強化南北向的經濟聯系，引導中國經濟區域戰略從“橫向布局”向“縱向布局”轉變，促進網絡化、全覆蓋、優勢互補的區域經濟布局的形成具有重要意義；三是推動西部地區全面開放新格局的形成，中部地區是西北與華北、西北與華中、西南與華北（東北）、西南與華東地區之間聯系的必經之地，加快中部地區發展有利于充分發揮中部地區承東起西、溝通南北的地理優勢，推動形成西部地區高質量發展和全面開放新格局。

2.2 以新增長極和動力源培育破解規模失衡問題

對于超大城市人口過度集聚和部分中小城市人口集聚能力不足的問題，可通過培育新的增長極和動力源的方式進行破解。習近平總書記指出：“中西部有條件的省區，要有意識地培育多個中心城市，避免‘一市獨大’的弊端”。具體而言：中心城市發展水平較高、經濟實力較強的城市群要重點關注城市群次中心城市的發展，如四川省提出了“一干多支、五區協同”的發展戰略，宜賓、綿陽、南充、達州等城市將獲得更多的發展機遇；中心城市發展水平有限的城市群要重點關注城市群中心城市的發展，如蘭州市近年來的發展正在步入快車道，隴南、甘南、臨夏和定西等地紛紛向蘭州新區移民，2018年以來，蘭州全市凈增人口16萬余人，近兩年蘭州新區經濟總量平均增長16.2%，持續領跑國家級新區。要著重培育北方地區、省際交界地區中心城市的發展，重點關注宜昌、贛州、南陽等區位優越、人口密集城市的發展問題。此外，還應重視部分發展潛力較大的中小城市。

2.3 以中心城市有效制度供給破解體制失衡問題

供給側結構性改革，重點是解放和發展生產力，用改革的辦法推進結構調整，減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率。制度供給的優化帶來的是解放生產力的巨大“引擎”與紅利，“有效制度供給”是供給側結構性改革的關鍵切入點，一定意義上而言，在轉軌過程中，“制度高于技術”。當前，中心城市引領城市群發展，正在成為中國城鎮化新階段發展的重點。中心城市有效制度供給對于增強經濟和人口承載能力意義重大，是落實供給側結構性改革的核心空間載體和重要著力點。本研究認為，中心城市是理順行政區與功能區關系的關鍵，在此基礎上，按照“中心城市—都市圈—城市群”和“中心城市—次中心城市—中小城市”的梯次性網絡結構，基于城市群思維統籌推進市轄區空間優化布局，摒棄“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的局部思維，在空間維度方面要從城市自發需求轉向全國戰略布局引領的提升，實現從“單一城市”向“城市群”的轉變；在體制維度方面要從局部性變化向全面結構性優化轉型，實現從“單一層級改革”向“結構體系優化”的轉變，推動構建科學合理的城市化格局。

3 改革開放以來縣級行政區劃調整特征及局限性

3.1 以東部地區為主，導致中部縣級行政區轉型相對滯后

對1978年后縣級行政區劃調整狀況進行梳理，截至2021年末，本研究共統計出1 114個調整案例，包括縣、縣級市、市轄區、旗、行委、特區、工農區之間的各種轉換，如縣縣（縣級市、市轄區）合并、撤縣（縣級市）設區等。以地級及地級以上城市為基本單元，匯總每個城市的調整總量，并基于該指標進行熱點分析。由圖1A可以看出，改革開放以來，中國縣級行政區劃調整明顯呈現出向東部地區集聚的特征，尤其是環渤海地區和長三角地區，縣級行政區劃調整較為頻繁，西部的成渝地區也是縣級政區調整的熱點地區，中部地區縣級行政區劃調整總量則明顯少于周邊地區。就具體類型而言，中國在1983年、1993年間經歷了兩次撤縣設市的高峰期，中部地區在此期間也經歷了大規模的撤縣設市調整，且多分布在鄭州、武漢等中心城市周邊（圖1B）。然而經過30年的快速發展，中部地區市轄區設置水平卻相對滯后，由圖1C和1D可以看出，中部處于撤縣設區和撤市設區的稀疏區，這表明中部地區在經歷了撤縣設市等區劃調整高峰期后，并未及時推動縣、縣級市向市轄區的轉型，這就造成少數中心城市被縣級市“圍城”的現象十分明顯，導致企業生產成本、城市更新成本和行政管理成本快速上升的問題尤為突出。

圖1 1978年以來縣級政區行政區劃調整的空間特征

3.2 以副省級及以上城市為主，導致新增長極培育相對緩慢

據統計，1978年以來，平均每個地級市（含地區、自治州、盟，下同）開展了2.94次縣級行政區劃調整，而副省級及以上城市（含副省級城市和直轄市，下同）為9.37次，平均每個城市縣級政區調整次數比地級市多6.43次。就撤縣設市調整而言，共統計到451次調整案例，其中副省級及以上城市共39例，與地級市相比，平均每個副省級及以上城市撤縣設區次數比地級市多0.75次。就撤縣（市）設區而言，地級市與副省級及以上城市的差距更加明顯，平均每個副省級及以上城市調整4.21次，而平均每個地級市僅調整了1.38次，副省級及以上城市的調整次數是地級市的3倍以上。由此可知，改革開放以來，中國縣級行政區劃調整主要集中在副省級及以上的城市，尤其是撤縣（市）設區調整的集聚程度更高，與副省級及以上城市相比，地級市撤縣（市）設區的差距要大于撤縣設市。加之，縣級行政區劃調整還包括撤區設縣、撤銷區并入縣等類型，若去除這類“反向調整”案例，地級市與副省級及以上城市的差距將變得更大。而隨著近年來人口向中心城市加速集聚，中西部非副省級省會城市市轄區的規模和結構問題正變得日益突出，嚴重影響了新動力源和增長極的培育進程。

3.3 以整建制調整為主，導致制度供給的有效性相對不足

改革開放以來，縣級政區調整以整建制調整為主，包括撤縣設區、撤市設區、撤縣設市、撤旗設市、撤特區設縣、工農區改縣級市等多種類型，約占總量的73.4%，加之地級市設立初期多采用“一縣改一區（多區）”的方式進行，這就容易導致行政區劃制度供給有效性相對不足的問題。如在地級市設立初期，多采取切塊設市的方式進行，“縣包圍市”的特征十分明顯，若采用整建制調整的方式進行調整，仍然無法改變中心城區被郊區包圍的“蛋黃結構”。習近平總書記在全面深化改革領導小組第二十三次會議上指出“供給側結構性改革與全面深化改革、落實新發展理念是相通的，核心是體制機制創新，最終目標是形成經濟增長新機制”。改革開放40多年的歷程基本遵循了從解決商品、服務供給到更加注重企業供給、制度供給，破解制度束縛，推動制度創新這樣一條逐步升級的軌道發展。提升縣級政區的“有效制度供給”，是加快疏通國內大循環的堵點、構建新發展格局的必然要求。

4 面向新發展格局的中國縣級行政區劃改革建議

4.1 分類指導：提高行政區劃資源供給的有效性

中國區域經濟規模龐大，區域發展分化明顯，轉型成功的繁榮與轉型停滯的低迷并存，深入研究適合中國國情的縣級政區設置，是中國經濟發展的迫切需要?？h級行政區劃設置問題的產生原因存在較大差異，包括自然地形、設區模式、開發強度等多重因素。因此，縣級政區改革也要分區域、分階段、分類型推進。中國不同區域、不同規模城市，面臨的發展問題也存在較大差異，在具體改革的過程中，要結合不同區域的發展實際，科學合理利用行政區劃調整的政策工具，因地制宜、分類指導做好縣級行政區劃改革工作。形成規模擴容與空間收縮相結合、規模調整與結構轉變相結合、區劃調整與體制改革相結合的分類指導機制，針對不同區域面臨的問題提出相應的調整策略，有序推進農業轉移人口市民化。

4.2 突出重點：為優勢地區拓展更大的發展空間

要更加強調區域視角的重要性，探索單一城市區劃改革對城市群發展的影響，著重滿足那些人口密度大、人口增量大的城市的規模擴容和結構調整需求。依托新政策、新技術、新應用跳出現有資源稟賦的約束，為當前城市發展問題探索更多的科學解決方案，重點解決中心城市市轄區規模不適度和結構不合理問題。培育發展多個中心城市是解決現有超大城市“大城市病”的重要方式，中心城市的發展對于周邊中小城市也具有重要意義，“大城市病”的緩解直接關系中小城市的發展。中心城市的區劃調整是上位規劃，只有先調整中心城市行政區劃，城市群內部的次一級區劃調整才能進行。中心城市行政區劃界線的劃定落實，將成為城市群協調發展與新型城鎮化建設的基本保證。在做好中心城市市轄區優化設置工作的基礎上，要高度重視中小城市行政區劃優化設置的重要作用，中小城市是中心城市發展的必要支撐。探索以中心城市市轄區規模優化為突破口，破除阻礙資源要素流動的體制機制障礙，降低盲目通過區劃調整來擴大規模的風險，推進科學合理的城市化格局的構建。

4.3 系統推進：創新行政區與功能區的行政體制

城市群是一個復雜的動態的巨系統，是由相互作用、相互依賴的各方面、各環節結合形成的具有特定功能的有機整體。每一座城市都是一個不可分割的整體，系統性是城市群的典型屬性。要將縣級行政區劃改革與供給側結構性改革、“雙循環”新發展格局這個更宏大的系統進行對接，將行政區劃視作一種資源，不拘泥于某個城市、城市群，也不局限于撤縣（市）設區、區縣重組，要在進行大規模的文獻調研、實地考察和數據分析的基礎上，對行政區與功能區進行系統思考，探究縣級行政區劃設置對城市和區域經濟發展的影響機制，為促進區域經濟協調發展提供制度創新方向?？h級行政區劃優化設置是供給側結構性改革的重要抓手，有利于降低潛在增長極發展的體制成本，科學合理地供給城市基礎設施、公共設施和商業設施，改善城鄉區域發展不平衡、人口城市化滯后于土地城市化、戶籍人口城鎮化率大幅低于常住人口城鎮化率等問題。

5 結語

縣是中國行政區劃體系中最悠久最穩定的一級，是更加適應農村經濟形態的行政區劃建制。隨著城鄉二元分割逐漸轉向城鄉一體化發展，縣在基礎設施、公共服務等社會治理方面內在能力不足的問題日漸凸顯，因此改革開放以后縣級行政區劃調整開始大規模出現。當前，城鄉區域發展不平衡問題已成為中國構建新發展格局的突出堵點，包括東西不平衡與南北不平衡問題重疊交織、人口過度集聚與集聚能力不足同時存在、行政區與功能區兩套管理體系相互影響等問題。為此，應以中部地區的高質量發展破解空間失衡問題，以新增長極和動力源培育破解規模失衡問題，以中心城市有效制度供給破解體制失衡問題。但通過行政區劃調整過程和特征分析發現，改革開放以來，縣級行政區劃調整存在以東部地區為主、以副省級及以上城市為主和以整建制調整為主的三大特征，不同程度上影響著中部地區的發展、新增長極的培育和制度供給有效性的提升，進而不利于“雙循環”新發展格局的構建。最后，本研究提出了分類指導、突出重點和系統推進的改革思路，為經濟社會發展奠定堅實的體制機制基礎。