構建促進數據要素市場化配置的數據產權制度

趙秉元 楊東

當前，大數據、互聯網、云計算、人工智能、區塊鏈等技術推動數字經濟加速創新，成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。數據要素這一新型生產要素作為數字經濟的載體，是數字化、網絡化、智能化的基礎，已快速融入生產、分配、流通、消費和社會服務管理等各個經濟環節，深刻改變著生產方式、生活方式和社會治理方式。有效釋放數據要素價值，必須推動數據要素的市場化配置，即數據要素在市場主導下進行權屬界定、開放共享、交易流通和價值分配等環節。為此，需要立足數字經濟發展現狀和國情基礎，創新制度設計，推動數據產權的規范化運行，在確保各類數據主體所享有的與數據相關合法權益的同時，積極促進數據要素的流通。由此，為帶動數字經濟持續健康發展，構建雙循環新發展格局，提供有效助力。

一、背景

（一）數據產權制度是我國數據基礎制度的組成部分

數字經濟已經成為我國經濟發展的新動能。中國信息通信研究院發布的《中國數字經濟發展報告（2022年）》顯示，2021年我國數字經濟規模占GDP的比重達39.8%，已然成為經濟發展的新動能，數據則成為驅動經濟社會發展的核心動力。習近平總書記在《不斷做強做優做大我國數字經濟》一文中指出“數據作為新型生產要素，對傳統生產方式變革具有重大影響”“數字經濟具有高創新性、強滲透性、廣覆蓋性，不僅是新的經濟增長點，而且是改造提升傳統產業的支點，可以成為構建現代化經濟體系的重要引擎”。在此背景下，2022年6月22日，中央全面深化改革委員會第二十六次會議審議通過了《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱《意見》），這是數據要素市場化的綱領性文件，對數據要素市場的建設具有核心引領作用，標志著數據基礎制度建設的“萬里長征”走出了第一步。會議上明確提出了“統籌推進數據產權、流通交易、收益分配、安全治理，加快構建數據基礎制度體系”，其中“數據產權”制度被列為數據基礎制度的首位。故此，數據產權制度的建立健全，已經成為數據基礎制度頂層設計的核心之一。

（二）數據產權制度的完善有助于促進數據要素流通交易

要充分釋放數據要素價值，必須積極探索推進數據要素市場化，加快構建以數據為關鍵要素的數字經濟，在確保各類數據主體所享有的與數據相關合法權益的同時，積極促進數據要素的流通交易，滿足不同場景下對數據的高效使用需求，打造數字經濟新優勢。《意見》提出積極探索推進數據要素市場化，加快構建以數據為關鍵要素的數字經濟，需要“建立數據產權制度，推進公共數據、企業數據、個人數據分類分級確權授權使用，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制，健全數據要素權益保護制度。”這一產權運行機制不同于以往的靜態權利配置模式，更加強調數據要素動態流轉的保障，有助于以數據流帶動技術流、資金流、人才流、物資流，促進資源配置優化，實現全要素生產率提升，發揮市場配置的決定性作用，是數據要素市場化配置進程中的制度創新。然而，如何推動《意見》有關數據產權的頂層設計有效落地實施，因應數據要素市場化配置的現實需要重塑數據要素產權規則，也是數據要素市場化配置過程中必須化解的困境。

二、數據產權制度構建面臨的問題

目前以物權說、知識產權說、侵權法與合同法保護說、新型財產權說、場景化確權說以及數據權說等觀點為代表的數據產權理論難以完全有效適用于數據要素市場，而產權界定不清又導致數據壁壘的形成。面對數據產權制度建設存在的困境，《意見》從確立分類分級確權授權使用機制和建立分置的產權運行機制等方面入手，將淡化所有權和促進數據流通交易作為核心目標，這在數據產權配置尚未形成廣泛共識的當下，是一種合理的做法，也為后續政策和立法留出了空間。當然，具體內容仍需相關部門后續及時出臺配套規則予以細化。

（一）現有產權體系難以適用于數據要素

數據的價值實現具有規模化、集成化特征，單個主體的數據很難具有現實經濟價值。而且數據生產關系復雜，數據處理行為涉及的活動主體、利益主體及權利內容均具有多元化特征。此外，數據邊際成本接近于零，可無限復制分享，使用者增多不影響數據本身的價值，且只有開放共享、重復再用才會創造更大價值，因此開放共享是數據戰略的重點，也導致數據產權的歸屬確定難度極大。

■云蒸霞蔚｜朱靜/攝

面對數據確權的困境，現有的產權理論體系對其難以有效化解。我國現有產權體系主要借鑒了西方民法產權體系，強調先進行產權確權，才能進行定價和交易。然而，數據屬性與價值實現依賴于具體應用場景，涉及個人、企業和國家等多方主體利益，且處于不斷流動之中，故此，以民法靜態賦權為主的傳統產權規則范式并不適配于數據生產和流通交易的特點，也不符合促進數據價值釋放這一確權的出發點，難以適應數據要素市場。而將數據產權界定為新型財產權或者數據權等規制方式也同樣存在缺陷。譬如新型數據財產權的內涵與構造尚存爭議，其權利的主體、客體均難以判定；如設立數據權，則當數據源自網絡用戶的個人信息時，數據權和個人信息權就成為一對既彼此關聯又相互沖突的權利，數據權如何與個人信息保護相關立法的銜接將成為難題。故此，數據要素的產權體系亟待改進或重構。

（二）產權難以界定導致數據壁壘的形成

現有以靜態賦權為核心特征的產權體系難以適用于動態的數據流通交易，導致數據產權界定不清，進而為某些數據主體，特別是平臺經營者，借數據安全之名實施數據封鎖行為，強化對數據的控制甚至壟斷提供了可乘之機。數字經濟具有“平臺－數據－算法”三維競爭結構——數字平臺通過廣泛匯集數據生產要素，建構和利用特有算法范式實施競爭策略，強化其市場輻射強度和控制能力，并逐步向橫向、縱向以及混合市場延展。譬如，社交平臺廣泛鏈接社會個體，憑借數據優勢自建流量門戶，挾制其他市場參與者協同行動，形成圍繞核心社交平臺的數字經濟生態系統。在此過程中，數據優勢成為關鍵。由于產權界定不清，數據又處于流動之中，導致諸如數據在平臺和用戶之間歸屬如何界定以及涉及數據的權益如何劃分等問題難以得到妥善解決。一方面，平臺經營者確實面臨企業和用戶等數據泄露的風險；另一方面，更為普遍的情況則是平臺經營者借助其體量規模等方面的優勢將眾多數據占為己有，并以數據安全保護為理由，在產權界定不清的規則漏洞下不斷擴張其數據方面的控制權，并盡己所能排除其他主體對數據的獲取和利用，繼而形成數據封鎖，攫取壟斷利益，滯塞數據流動。

《意見》提出了對數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制，采用了“模糊所有權”的制度進路，是一種頗為務實的產權制度設計，旨在充分實現數據要素流通利用，基于數字經濟時代背景對產權制度變革和創新，對我國數據要素市場化的配置具有里程碑式的意義和影響。此外，其所確立的數據產權分置化運行機制也需要相關部門在后續立法和政策的制定中對各項權利的內容和保障規則予以進一步細化。譬如，如何理解數據的持有權？數據資源持有權的認定是從數據的實際控制權角度出發，承認持有即占有，還是需要看前置授權？配置主體是個人還是企業？持有、加工使用、經營與現有數據立法中“數據處理”有何區別、如何銜接？經營權是否等同于收益權？如何理解數據、數據資源、數據產品？此外，數據權利內容會隨場景而變化，形成新的數據權屬，因此事先確定其權利歸屬比較困難。這些問題都有待于后續政策和立法的回應。

三、構建以共票（Coken）為基礎的柔性數據產權制度

現階段我國數據要素市場建設仍處于起步階段，可以通過構建以共票為基礎的柔性數據產權制度，完善數據產權制度和規則，在有效規制數據要素市場運行的前提下為后續政策和立法提供空間。

（一）基于共票機制暢通數據流動

無論是以所有權、債權為核心的傳統產權體系還是數據權、新型財產權等現有產權理論，均存在缺陷，難以適用于數據要素市場，因此可考慮跳出將產權作為數據要素市場化配置前提的思維窠臼，以流通交易和收益分配的結果作為數據基礎制度的核心，在此過程中可考慮引入共票機制。

共票是基于區塊鏈等技術對數據進行定價、交易、開放、共享、賦能，實現集政府、勞動者、投資者、消費者與管理者多位一體的數據共享分配機制。在推動數據流通交易方面，“共票”的核心優勢在于將多個系統進行融合，進而實現數據開放流動，具有數據價值分享、流通交易、權益證明的功能。具體而言，《意見》提出的持有權、加工使用權以及經營權等分置產權仍然需要以權屬登記實現確權、方便授權，這可被視為數據價值實現鏈條的前端問題，借助共票機制內嵌的智能合約與區塊鏈不可篡改的記錄性質，可實現數據聚合、匹配與追蹤，對海量的數據進行自動化分析，淡化數據所有權，賦予數據主體對數據集合的持有權、加工使用權以及許可他人使用等經營性權利，最大限度滿足數據流通交易的現實需要。這一機制能夠根據數據流通交易的具體情況促進數據權益在不同主體之間的合理分配，為社交平臺等數據主體提供充足的積極參與數據流通交易的經濟激勵，從而化解數據壁壘，暢通數據流動。共票機制將激發流通和利益分配這兩個中端和后端的問題解決以后，所謂前端的產權配置問題也就迎刃而解。

（二）構建以激發數據要素流通交易為目標的柔性規則體系

基于共票理論的指引，產權界定雖然對于數據要素流動具有確權價值和意義，但卻并不一定是數據要素市場化配置的前提，其最終目的在于推動數據要素流通交易，為經濟發展賦能。習近平總書記指出，“數字經濟健康發展，有利于推動構建新發展格局。構建新發展格局的重要任務是增強經濟發展動能、暢通經濟循環。數字技術、數字經濟可以推動各類資源要素快捷流動、各類市場主體加速融合，幫助市場主體重構組織模式，實現跨界發展，打破時空限制，延伸產業鏈條，暢通國內外經濟循環。”故此，鑒于《中華人民共和國個人信息保護法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國網絡安全法》等已然為數據處理行為劃定安全底線，數據流通交易的安全問題已經得到法律規范層面的保障，當下數據產權制度的核心應當放到促進數據高效有序流通交易上來。

具體而言，數據要素產權規則應當結合數據要素流通交易的運行進行設計。數據產權制度的設計，應當實現個人數據、商業數據和公共數據間的平等保護和權益均衡分配，以界定可交易與不可交易的數據范圍為前提，以確保個人隱私及數據安全為第一要義，以促進數據合法合理流動為原則，以維護數據開發和利用的市場秩序為目的，為不同主體根據具體場景確權，構建柔性的數據產權規則。在具體的制度設計上，目前我國民法典等相關法律規范已對數據產權做出原則性規定，承認數據的合法民事權益地位，而理論界和實務界對數據產權專門立法仍存在較大爭議，所以數據產權專門立法的必要性存疑。鑒于數據確權問題本身的復雜性、數據產權場景的多元化和數據流通交易飛速嬗變等方面的因素，可以通過制定根據已有立法在不同的數據確權場景和數據流通交易形式下的細則、規定、辦法、專條等形式，在兼顧各方數據主體、考量多重數據場景、廣泛借助區塊鏈等數字技術的基礎上，直擊權屬配置背后的利益分配問題，強化與現有立法的銜接，補齊制度短板，避免平臺等數據控制者以數據安全為由阻礙數據流通交易，并激勵其主動開放數據，通過數據流通交易實現更大的經濟權益，從而主動打破數據壁壘，由此為數據產權多樣的發展形態提供包容性的制度供給。