海洋自然保護區生態保護補償的主體范圍研究

周 瑩

福建農林大學，福建 福州 350000

一、我國海洋自然保護區生態保護補償主體規定存在的問題

海洋自然保護區分為核心區、緩沖區與實驗區。長期以來，在我國的海洋自然保護區的核心區，生態破壞的行為屢禁不止。海洋自然保護區的緩沖區和實驗區，雖然允許一定的開發活動，但是該區域的企業難以完成綠色轉型。我國對海洋自然保護區的生態破壞行為一直采取行政強制措施，而生態保護補償卻沒有很好地運用到海洋生態保護中。對于海洋生態保護補償的主體范圍更是缺乏完善的規定。

（一）上位法缺失

目前，我國對海洋生態保護補償明確列有相關條文的只有《海洋環境保護法》一部法律，《海洋環境保護法》對海洋生態保護補償只是原則性的規定，對海洋生態保護補償的主體、客體以及相關制度規定并沒有明晰。這就導致地方下位法在制定相關法律規定的時候只是借鑒已經制定的同等級地方下位法的規定，并不能針對當地海洋生態補償的現狀以及相關需求制定更加有效的地方性法規。雖然在2010年“生態保護補償條例”就被列入立法計劃，但目前仍在起草和征求意見中［2］，不能對我國海洋生態保護補償制度做出有效的指引。

（二）下位法不足

1.補償義務主體基本上為行政機關

我國對生態保護補償主體有進一步的法律規定的是各個地方的規范性文件。但是截至目前，也只有部分省份對海洋生態保護補償做了專門的規定，各沿海省市制定的法規、規章及其他規范性文件的位階較低，缺乏高層級法律的依據和統一指導，實踐中面臨合法性的質疑［3］。筆者從梳理出的各個地方的規范性文件來看，我國生態保護補償主體的規定并不完善，具體見表1。生態保護補償的義務主體以行政機關為主。雖然在《山東省長島海洋生態保護條例》中提到的補償原則應當遵循“誰受益，誰補償”，但是該規定中的補償義務主體仍具有模糊性。

表1 各地方關于生態保護補償主體的法律規定

2.受償權利主體單一

雖然生態保護補償遵循“誰保護，誰受益”原則，但是從各個地方制定的地方性法規來看，相關法律規定都出現受償權利主體為行政機關的情況。缺乏對個人、群體或地區因保護海洋環境而放棄發展機會的行為予以補償［4］。首先，在海洋保護區上的原住民和漁民因為保護區的建立而搬離海洋自然保護區或停止捕撈，但是該群體卻沒有得到補償。其次，海洋保護區原先從事旅游開發或其他開發行為的企業因為海洋保護區的建立而進行搬離或進行產業轉型，也沒有得到補償。最后，還有很多以各種方式無償保護著海洋生態的社會組織，要想延續這些社會組織的生命力，將其納入生態保護補償的主體范圍將十分重要。

3.總結

從我國現有的地方規范性文件的規定來看，補償義務主體基本上為行政機關的規定容易使中央的財政資金出現斷層，并且現實中也出現了除部分發達的沿海地區的地方政府之外，多數地方政府根本無力承擔此類財政支出，由此也造成了當前部分海洋保護“建而不管”的問題［5］。受償權利主體基本上為行政機關容易忽視其他群體的利益，不利于生態保護補償的公平性。所以，擴大受償權利主體和補償義務主體的范圍對海洋自然保護區生態保護的開展十分重要。

二、法律規定缺陷所造成的影響——以大洲島海洋自然保護區為例

大洲島海洋自然保護區位于海南省萬寧市東南部海面上，既是環海南沿海線上唯一的國家級海洋自然生態保護區，也是1989初國家最早設立的海洋自然保護區之一。將大洲島海洋自然保護區作為研究生態保護補償主體范圍，更具有代表性。

（一）生態環境破壞的問題頻發

雖然大洲島設立保護區至今已有30多年，但是該保護區的生態保護效果仍然不理想。其中最主要的問題還是大洲島上原生漁民與居民利用環境資源與生態保護之間的矛盾。大洲島上的原住民與漁民從保護區建立前就在大洲島居住和捕魚。但是保護區建立后，不少人仍是不愿意離開這片祖先代代居住的土地。2015年，《萬寧市大洲島保護區內違建物拆除實施方案》印發出臺，對大洲島原住民與漁民的違法搭建進行清理。但是該方案只解決了大洲島漁民的違法搭建問題，對拆除違建后原住民與原島漁民的轉產轉業問題沒有提供有效的方案。

從2021年出臺的《海南省生態保護補償條例》也可看出，其沒有對各市縣政府的生態保護補償實施情況進行監督的相關規定。筆者整理了萬寧綜合執法局公布的從2019年至2022年1月來的大洲島上的大型生態破壞事件，具體見圖1。從整理出來的數據可以看出，從2019年至2021年，查處違法帳篷的數量與出動執法人員的數量呈正相關。此外，雖然2022年的數據還未能公布，但是僅2022年1月查處的違建帳篷數量就達到2021年的三分之一。這表明，該省的生態保護補償條例并沒有對生態保護起正向的作用，生態破壞的抑制還是依靠行政強制力加以維持。

圖1 2019年至2022年1月份大洲島生態破壞事件統計

（二）財政資金難以完全支持海洋自然保護區的生態保護建設

以大洲島為例，2011年，國家自然資源部下發給大洲島的海域使用金共1220萬元，用于修復大洲島。2016年，萬寧市政府申報落實資金2050萬元，用于開展大洲島的修復整治工作。2018年，大洲島國家級海洋生態自然保護區管理處與企業簽訂修復大洲島的協議，標的額為47.765萬元。而從總體上看，從2010至2017年，中央為了修復海域、海島，就下發了專項資金137億元，但還是不能滿足全國海域海島的生態修復的需要。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化生態保護補償制度改革的意見》指出，要籌備渠道補償資金，實施綜合性補償，促進對生態環境的整體保護。所以，多元化的生態保護補償義務主體才是海洋自然保護區生態保護補償未來應該遵循的方向。

三、海洋自然保護區生態保護補償主體范圍的完善路徑

（一）完善上位法的有關規定

首先，國家要盡快出臺生態補償條例，使我國的生態補償有一個基礎性的法律可供參考與借鑒。其次，當前在我國的《海洋環境保護法》中，應規定海洋自然保護區生態保護補償的各類主體，并且為了使各省市能夠根據自身海洋自然保護區的情況做出相應的調整，《海洋環境保護法》應當對各類主體作彈性規定。此外，為了使各省市能落實上位法的相關政策，《海洋環境保護法》應當規定相關監督機制與救濟機制，一方面使得各類主體在面對不公補償的時候，有相應的救濟渠道，另一方面也使國家的財政資金能在海洋生態保護補償上發揮最大的效能。

（二）明確下位法中受償權利主體和補償義務主體的規定

1.原住居民與漁民

將海洋自然保護區的漁民和居民納入到生態保護受償權利主體范圍具有必要性。一方面明確海洋自然保護區的漁民、原生居民為生態保護受償的權利主體，賦予其法定上的受償權利。另一方面，明確完善捕撈漁民轉產補助政策，提高轉產專業補助標準和海洋伏季漁民低保制度，將資金補償與政策補償相結合。同時可以利用漁民與原住居民對海洋自然保護區的熟悉程度將其納入到海洋自然保護區的執法巡邏隊伍中，并給予一定的收入與補助政策，以便更好地保護海洋自然保護區的生態環境。

2.社會組織

在我國，社會組織作為一個與民眾密切聯系的群體，在海洋保護區生態保護上起著十分重要的作用。例如海南省的“藍絲帶”海洋保護協會，自2007成立以來，宣傳活動共舉辦300多次，發放宣傳手冊20萬冊［6］，在保護海洋的行動上，更是無數次開展有助于恢復珊瑚、紅樹林修復的活動以及重點水生野生動物保護、宣傳、救助項目。所以將社會組織納入海洋生態保護受償權利主體的范圍，一方面，可以利用社會組織的宣傳優勢，增加民眾的環保意識。另一方面，可以延續海洋環保社會組織的生命力。

3.企業

當位于緩沖區或實驗區的企業先進行生態修復后再進行有利于環境的開發活動或者主動對其產業進行綠色轉型時，其應當作為授權權利主體。可以對采取該模式的企業的開發項目進行審批，最后再給予政府的專項財政資金或銀行政策性貸款等資金補償，或者也可以給予海洋自然保護區的優先開發權等政策性補償，以解決企業在資金和政策上所遇到的阻力。當企業因為海洋保護區的建立而享受到更好的環境紅利時，其應當作為補償義務主體。可以要求其繳納一定的生態補償資金，同時也可以利用企業的技術優勢對海洋自然保護區進行生態修復，以緩解財政資金壓力。

4.游客

在海洋自然保護區的緩沖區和實驗區，在不影響生態環境的情況下，可以開放一定的區域實施旅游開發活動。生態環境變好的同時，受益的不僅是作為海洋自然保護區的所有者行政機關，還有可以享受到更好生態環境的游客。在原住居民、漁民、企業為了海洋自然保護區的生態環境犧牲自己的利益時，使游客享受到了更加良好的生態環境。游客通過消費環境友好型海產品支持海洋生態系統保護，而該生態保護補償方式以游客向海洋保護區支付一定的補償費用的形式存在。

四、總結

海洋生態保護補償的主體是實施海洋生態保護補償的基礎，是海洋生態保護補償實施的關鍵。但是總體來說，不管是從關于海洋生態保護補償的相關法律規定還是從法律規定對海洋自然保護區的影響來看都不是很理想。本文通過指出我國海洋生態保護補償主體范圍規定存在的問題，并從海洋生態保護補償義務主體和海洋生態保護補償的受償權利主體出發來論述我國海洋生態保護補償主體規定的制度設計方向，為海洋自然保護區生態保護補償的實施提供法律路徑。