準確理解“一般應”和“可以”法律含義

□ 崔厚元

新修正的地方組織法把正職的候選人數“一般應多一人，進行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉”，修改為：正職的候選人數“可以多一人，進行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉”。這表明正職領導人的差額選舉發生了變化。有人認為，據此規定，以后地方各級人大在換屆選舉時就可以直接在選舉辦法中規定正職實行等額選舉；有人則認為，選舉辦法規定正職實行等額選舉變相剝奪了代表的聯名權，違背了地方組織法的立法精神。

2022年新修正的地方組織法將國家機關領導人員正職的候選人數由原來的“一般應多一人，進行差額選舉”，修改為“可以多一人，進行差額選舉”。雖然只修改了幾個字，但“一般應”和“可以”的法律內涵差別很大。

一般來說，法律條文中的“應當”和“可以”是兩個相對應的詞語。所謂“應當”，是命令性的指引要求，在一定程度上等同于“必須”怎樣做，屬于強制性規范。所謂“可以”，是授權性規定，在一定程度上等同于“有權”怎樣做，屬于選擇性或授權性規范。

地方組織法修改前“一般應多一人，進行差額選舉”的規定，是指各級人民代表大會在選舉本級國家機關領導人員正職時，原則上應當進行差額選舉，只有提名候選人為一人的情況下，才能進行等額選舉。也就是說，差額選舉為一般原則，等額選舉為情況例外。而修改后“可以多一人，進行差額選舉”的規定，是一種選擇性的規定，是指在選舉本級國家機關領導人員正職時，根據提名的國家機關領導人員正職候選人不同情況，既可以多提一名候選人，進行差額選舉，也可以只提一名候選人，進行等額選舉。

應當全面準確理解立法原意。雖然修改后的法律對正職候選人數作出了選擇性規定，但并不意味著在制定選舉辦法時，就可以直接規定正職實行等額選舉。修改后的地方組織法第二十六條，依然保留“縣級以上的地方各級……的人選，由本級人民代表大會主席團或者代表依照本法規定聯合提名（增加了監委主任候選人規定）”，以及“主席團提名的候選人人數，每一代表與其他代表聯合提名的候選人人數，均不得超過應選名額”規定?？梢?，代表依法聯合提名和大會主席團提名，具有同等的法律地位和效力。大會主席團可以向大會提出國家機關領導人員正職候選人，代表依法聯名同樣也可以提出國家機關領導人員正職候選人。

在實踐中，相關國家機關領導人員候選人名單一般由大會主席團提出初步人選，經代表醞釀討論后，確定正式候選人名單。這種情況下，代表雖然沒有聯合提出候選人，恰恰是代表自愿放棄聯名權的表現，也是法律賦予代表的正當權利。倘若選舉辦法直接規定正職實行等額選舉，不僅違背了立法原意，同時也變相剝奪或限制了代表的聯名權。