國家機關工作人員、組成人員及公職人員三者區別在哪
——兼談人大代表身份之界定

□ 滕修福

朋友圈有專家學者提出課題：國家機關工作人員、國家機關組成人員、履行公職人員，這三個概念有何內涵和外延，區別在哪？各級人大代表身份又如何界定？下面，筆者結合地方組織法、選舉法、監察法、公務員法等相關法律法規，作一分析探討。

所謂國家機關工作人員，是指在國家機關中從事公務的人員。包括各級國家權力機關（人大及其常委會）、行政機關（國務院、地方各級人民政府）、軍事機關（中央軍委）、監察機關（監察委員會）、審判機關（人民法院）、檢察機關（人民檢察院）中從事公務的人員。2002年12月28日，第九屆全國人大常委會第三十一次會議通過的《關于〈中華人民共和國刑法〉第九章瀆職罪主體適用問題的解釋》中，將“在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員，或者在受國家機關委托代表國家機關行使職權的組織中從事公務的人員，或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員”，在代表國家機關行使職權時，視為國家機關工作人員。2015年12月29日，由最高人民檢察院公布施行的《關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》，在附則中進一步釋義：“（三）本規定中的‘國家機關工作人員’,是指在國家機關中從事公務的人員,包括在各級國家權力機關、行政機關、司法機關和軍事機關中從事公務的人員。在依照法律、法規規定行使國家行政管理職權的組織中從事公務的人員,或者在受國家機關委托代表國家行使職權的組織中從事公務的人員,或者雖未列入國家機關人員編制但在國家機關中從事公務的人員,在代表國家機關行使職權時,視為國家機關工作人員。在鄉（鎮）以上中國共產黨機關、人民政協機關中從事公務的人員,視為國家機關工作人員。”

“工作人員”作為法律用語，在相關法律條款中時常出現。地方組織法出現2次，分別表述為“國家工作人員”和“國家行政機關工作人員”；公務員法出現3處，分別表述為“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”“公務員主管部門的工作人員”“法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員”；監察法中出現5次，分別表述為“監察機關及其工作人員”（4處）和“女性工作人員”（1處）；監察法實施條例中出現13處，分別表述為“國家機關工作人員”（1處）“監察機關及其工作人員”（2處）“非國家工作人員”（2處）“司法工作人員”（3處）“金融工作人員”（1處）“參照公務員法進行管理的工作人員”（1處）“女性工作人員”（2處）“單位工作人員”（1處）。

從以上法律適用及用語表述來看，工作人員包括某機關單位從事公務的人員，或某一類型從事公務的人員；國家機關工作人員包括國家機關從事公務的人員和依法視為國家機關工作人員的一些類型從事公務的人員。那么，各級人大代表是否屬于國家機關工作人員呢？筆者認為，由于我國各級人大代表屬于兼職，如果不在黨和國家有關機關單位工作，不直接從事具體的公務活動，如純農民身份代表等，不屬于嚴格意義上的國家機關工作人員范疇。

所謂國家機關組成人員，是指具有一定法定職務的人員，內涵明確。諸如，依據地方組織法第四十七條之規定，地方各級人大常委會“由本級人民代表大會在代表中選舉主任、副主任若干人、秘書長、委員若干人組成”。因此，地方各級人大常委會組成人員包括主任、副主任、秘書長和委員。依據地方組織法第七十條之規定，地方各級人民政府由政府正副職和工作部門負責人組成。如省政府組成人員包括省長、副省長和秘書長，以及政府各工作部門廳長、委員會主任等；市政府組成人員包括市長、副市長和秘書長，以及政府各工作部門局長、委員會主任等；鄉鎮一級政府組成人員包括鄉鎮長、副鄉鎮長。

“組成人員”作為法律用語，在相關法律中出現的頻次較多。地方組織法中出現33次，分別表述為“地方國家機關組成人員”（2次）“人大常委會組成人員”（26次）“人民政府組成人員”（4次）“專門委員會組成人員”（1次）；選舉法出現11次，分別表述為“選舉委員會的組成人員”（3次）“常務委員會五分之一以上組成人員”（1次）“常務委員會組成人員”（7次）。

從相關法律條款規定及用語表述來看，組成人員是具有明確的法定職務的，內涵明確。那么，各級人大代表是否屬于國家機關組成人員呢？筆者認為，答案是肯定的。依據代表法第二條第二款之規定，“全國人民代表大會代表是最高國家權力機關組成人員，地方各級人民代表大會代表是地方各級國家權力機關組成人員。”

所謂公職人員，是指具有國家公職身份或其他從事公職事務的人員。包括各級國家機關、黨務機關、各人民團體以及國有企業、事業單位的工作人員。公職人員的概念內涵和外延，隨時代和國家形勢發展而不斷變化。公職人員核心的東西是所謂的“公職”概念，“履行公職”這個概念非常廣泛，比如國家機關或者說政府編制序列以外的聘用人員，諸如輔警、協管員、村（社區）干部等，他們也是在履行公職，財政上負擔其工資福利，就是公職人員。

“公職人員”作為法律用語，首次寫入監察法，并在監察法及實施條例中多次出現，監察法中出現12次，監察法實施條例中出現49次。

關于公職人員，監察法及實施條例對“公職人員”的內涵和外延有明確的界定。依據監察法之規定，“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，依照本法對所有行使公權力的公職人員（以下稱公職人員）進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，維護憲法和法律的尊嚴。”（第三條）“監察機關對下列公職人員和有關人員進行監察：（一）中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；（二）法律、法規授權或者受國家機關依法委托管理公共事務的組織中從事公務的人員；（三）國有企業管理人員；（四）公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員；（五）基層群眾性自治組織中從事管理的人員；（六）其他依法履行公職的人員。”（第十五條）監察法實施條例對監察法第十五條所列舉的六大類監察對象，單列專門章（第三章）節（第一節）進行了細化明確（第三十八條至第四十三條）。如監察法實施條例第四十三條細化規定：“下列人員屬于監察法第十五條第六項所稱其他依法履行公職的人員：（一）履行人民代表大會職責的各級人民代表大會代表，履行公職的中國人民政治協商會議各級委員會委員、人民陪審員、人民監督員；（二）雖未列入黨政機關人員編制，但在黨政機關中從事公務的人員；（三）在集體經濟組織等單位、組織中，由黨組織或者國家機關，國有獨資、全資公司、企業，國家出資企業中負有管理監督國有和集體資產職責的組織，事業單位提名、推薦、任命、批準等，從事組織、領導、管理、監督等工作的人員；（四）在依法組建的評標、談判、詢價等組織中代表國家機關，國有獨資、全資公司、企業，事業單位，人民團體臨時履行公共事務組織、領導、管理、監督等職責的人員；（五）其他依法行使公權力的人員。”依法可見，各級人大代表作為各級國家權力機關的組成人員，屬于公職人員范疇，確認無疑。

國家機關工作人員、組成人員及公職人員，均不同于公務員。依據公務員法第二條之規定，“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。”履行公職人員中，也未必都是國家機關工作人員；國家機關工作人員中，也未必都是國家機關組成人員；國家機關組成人員中，也未必都是公務員。

綜上所述，國家機關工作人員、組成人員及公職人員，三者各有內涵，其外延范疇有交集重合，也有大小不同。履行公職人員外延最大，包括國家機關工作人員，也包括絕大部分國家機關組成人員；各級人大代表依法屬于國家機關組成人員和監察法所明確的公職人員，但未必都屬于國家機關工作人員的范疇。