檔案管理中模式改革創新分析

文/張志明

概述

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義已進入新時代，這是我國發展新的歷史定位。檔案管理工作是新時代中國特色社會主義事業的重要組成部分。進入新時代，檔案管理模式在理論、制度、管理及服務等方面要不斷地與時俱進，改革創新。根據新修訂的《檔案法》規定，我國各級檔案管理機構嚴格落實“統一領導、分級管理”原則，采取集中式管理模式，嚴格按照《檔案法》《檔案法實施辦法》等各項規章制度的規定，有力推動和保障檔案管理工作規范化、法治化開展。但檔案管理業務流程繁雜、運行機制不夠高效等現實問題仍存在，檔案管理模式亟需深化改革創新，以新理論固化新理念，以新理念推動新模式，不斷推動新時代檔案管理事業向縱深發展。

1 檔案管理模式現狀探討

1.1 管理方式

在我國，檔案管理部門屬于政府機關的重要組成部門——從國家的國家檔案局，到省市縣各級檔案局。根據機關事業單位改革方案的規定，檔案局（館）屬于參照公務員法管理、全額撥款的事業單位。在管理的方式上既有行政方式，也有法律方式和計劃方式。1）行政式。即根據新修訂的《檔案法》規定，檔案管理根據行政級別的高低，分為國家、省市縣級檔案局，主管國家級及本行政區域內檔案工作，并對各級行政區域內檔案工作實行監督、指導。突出上級對下級檔案管理監督、指導的行政管理方式。2）法律式。即各級檔案管理行政主管部門都應嚴格執行檔案管理領域出臺的法律法規。目前，主要法律有《檔案法》，行政法規有《檔案法實施辦法》《機關檔案工作條例》和《科學技術檔案工作條例》，以及《機關檔案管理規定》等部門規章和《國家重點檔案專項資金管理辦法》等規范性文件，等等，共同構成了檔案管理法律法規和政策體系。3）計劃式。即國家檔案管理部門對全國檔案事業的發展進行規劃和定位，確立各個時期檔案管理發展思路。根據《檔案法》第八條之規定，國家檔案主管部門負責全國檔案事業的統籌規劃和組織協調。如2021年國家檔案局印發《“十四五”國家重點檔案保護與開發工程實施方案》，結合新時代國情和檔案管理實際，確立新時代檔案管理發展思路，具有規劃、設計先導作用，有力推動檔案管理事業科學發展。

1.2 管理職責

根據新修訂的《檔案法》規定，國家檔案管理機構負責對全國檔案事業的統籌規劃和組織協調，建立統一制度，實行監督和指導。《檔案法》賦予國家檔案管理機構行使其相應職責的權力，在職責范圍內指導本系統的檔案業務工作。中央及縣級以上地方各級各類檔案館，承擔著收集、整理、保管、利用其分管范圍內的檔案。國家檔案局負責制定全國范圍內適用的綱領性文件、政策和方針，指導地方各級檔案管理部門執行其出臺的綱領性文件，并根據改革發展的現實，進一步優化、完善檔案管理各項規章制度。此外，履行監管責任。國家和縣級以上檔案主管部門主管全國、本行政區域內檔案工作，并對機關、團體、企事業單位和其他組織檔案工作實行監督。

1.3 管理機制

檔案管理機制包括檔案管理機構設置，管理權限劃分，確定隸屬關系、管理方式等等。檔案管理主要分為集中式和分散式兩種。其中，集中式是國家運用其行政手段，從中央到縣級分層設立專門檔案管理機構，由國家及縣級檔案主管部門統一負責本行政區域內的檔案管理工作。而分散式，則是指由中央與地方各負其責，管理權限相對獨立，上下級沒有領導與被領導關系。英國、瑞士等國主要采用的便是這種分散式管理模式。而根據《檔案法》規定，我國檔案管理機制實行的是“檔案工作實行統一領導、分級管理原則”，“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展”。因此，總體上我國的檔案管理機制突出體現了集中式管理機制。基本上參照了行政管理模式，從上到下，逐級下達指令，分層落實檔案管理法律、法規、政策性文件等。

2 檔案管理模式問題分析

2.1 標準制度與實際執行不相適應

新時代，隨著檔案事業的發展，檔案管理的內容和種類更加復雜、多樣，既要做好各類原始檔案資料的收集、整理、利用，還需要進一步發展為檔案開發、整理、編研、匯編，形成檔案宣傳品，檔案文化產品，以滿足新時代精神文化需求。檔案管理的形式及載體業發生了深刻的變化，由傳統的紙質檔案管理為主，逐漸發展成為紙質化、數字化、電子化并存的局面，電子文件格式多樣，存儲的檔案介質類型也存在較大的差異性，檔案傳播的媒介和渠道也更加多樣化。但從現有的法律、行政法規、部門規章，以及文件規定來看，相應的檔案管理規范、管理制度還未及時修訂、完善，使得檔案管理實際需要的規章制度無法落實，往往出現無章可循的現象。

2.2 管理現代化與信息化需求不相適應

隨著計算機信息技術的應用和發展，社會信息化水平越來越高，大數據、人工智能時代已然來臨，包括檔案領域在內的各行各業都在進行深度地技術變革。檔案管理應與時代發展相契合，積極引入先進技術，推動檔案管理向縱深發展。例如，利用自動識別技術助力檔案查詢、借閱和歸還；暢通檔案管理信息系統與辦公自動化系統對接，建立單軌制模式下電子文件全過程管理；利用現代信息備份技術，及時將重要館藏數據信息形成的機關、企事業單位中的電子檔案進行備份，大力推進數字檔案館、檔案室，以及企業事業單位行業性全國性數字檔案館（室）、智慧檔案館（室）建設等等，這些都是當前檔案信息化發展的形勢所需。但從檔案管理的特點和規律來看，管理標準化、工作程序化、服務智能化將是適應這種發展形勢的有效模式。從現有的檔案管理現狀看，相對低效管理、經驗管理模式難以適應現代化、信息化需求。

2.3 人員素質與新時期管理要求有差距

檔案管理機構性質是參照公務員管理的全額撥款類事業單位。在檔案管理人員配備的數量上受制于機構編制核定的人員數，從人員數量與檔案管理任務來看，二者不成比例。現實中，檔案員兼任現象較為普遍，或通過返聘退休人員解決人手不足的問題。此外，檔案從業者缺乏系統、專業的檔案理論知識，尤其是現代化、信息化檔案管理技術應用能力不足，復合型人才短缺一時難以解決。新時代，檔案管理不再是其他工作的“末端”，檔案部門也不再是安排“閑人”的“閑職”崗位，而是承擔著為國守史、為黨管檔、為民服務的職責使命。“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”，在檔案管理領域，就表現為檔案現實需要與檔案事業不平衡不充分發展之間存在矛盾，需要廣大檔案工作者能動履職、主動履職，為經濟社會發展提供更多、更優檔案產品，不斷滿足人民群眾的新需求。

2.4 集中式管理模式有所僵化

檔案管理機構實行的是參照公務員管理模式，在行政組織結構上建立的是自上而下的垂直領導模式，不同層級之間并行而立，各自負責其區域范圍內的機關、企事業單位的檔案管理工作。集中式管理模式一定程度上保證了國家檔案管理主管部門出臺的各項規章制度得到貫徹落實，但由于過長管理鏈條，導致層級間的檔案管理情況無法及時有效反饋，存在指導不夠有力，監管存在缺位現象。檔案管理部門受重視程度不夠，獲得的人財物的支持力度尚需加強。檔案法規體系不完善，更新時效性不強，由國家檔案主管部門出臺的綱領性文件在實際執行過程中還需要進一步細化，提升其可操作性。

3 檔案管理模式改革對策

新時代，檔案管理的最終目的是要為廣大人民群眾服務，為中心大局工作服務。做好新時代檔案管理工作就要始終牢記全心全意為人民服務這一根本宗旨，創新檔案管理理念，深化檔案管理模式改革，能動履職，變被動服務為主動服務，由單一檔案服務轉為全方位信息化服務、全過程指導和監督，由傳統檔案實體查詢利用轉為智能化、電子化、信息化技術手段服務，始終堅持集中統一領導和分級管理原則相結合。

3.1 樹立檔案事業“新理念”

理念是行動的先導。理念是實踐中形成的認知，并指導實踐。理念具有主觀性、實踐性、指導性和發展性，建立正確、先進的理念有利于推動實踐。新時代，各級檔案管理部門應始終堅持黨管檔案原則，牢固樹立“大檔案”理念，將檔案管理納入中心工作全局中謀劃和推動。檔案管理既是檔案部門的“責任田”，也是社會主義事業的重要組成部分，要突破體制機制“條條塊塊”的束縛。轉型檔案事業發展，首先要做的便是理念的轉型、思路的創新。檔案管理部門要緊跟新時代發展步伐，深化新時代檔案工作及規律的認識，研究檔案工作發展方向。在社會轉型發展中形成新理念、掌握新方法、運用新技術，開創新局面，推動新時代檔案工作高質量發展。要堅持上下內外一體聯動，構建檔案發展“雙循環”格局。把檔案工作置于改革發展大局，在經濟社會發展中貢獻檔案力量，暢通外循環。檔案管理部門內部各科（股）室要置于部門檔案中謀劃和落實，暢通內循環。要秉持系統觀念，不斷推動檔案治理體系、治理能力現代化。秉持新發展理念，以創新、協調、綠色、開放、共享新發展理念引領檔案事業轉型升級高治理發展。堅持“以人民為中心”，開放共享理念，推動新時代檔案信息共治共享，提升群眾在檔案查詢利用中的獲得感、幸福感。

3.2 完善檔案運行“新體系”

要始終堅持“統一領導、分級管理”不動搖。統一領導，就要求檔案工作堅持黨的領導。黨的集中統一領導的檔案管理運行體制，能夠確保黨的路線方針政策在檔案領域的有力落實，集中宏觀職能、下放微觀職能，做好檔案規章制度，以及檔案事業的頂層規劃設計。在統一領導原則下，還要落實具體的分級管理原則。通過分級管理，既體現了地方檔案管理和部門檔案管理的特色，有利于檔案事業的發展。例如在《檔案管理實施辦法》的基礎上，山東省、安徽省陸續出臺了檔案管理條例；民政部、財政部等陸續頒布了《社會組織登記檔案管理辦法》《會計檔案管理辦法》等部門規章，使檔案管理構建了“塊塊為主，條條為輔”的行政管理體制。分級管理也打破了“小而全”的界限，體現規模效益，在統一領導基礎上，陸續建立了城建檔案館、公安檔案館等。

3.3 創新檔案管理“新模式”

根據信息化、數字化發展的現實需要，積極探索創新檔案管理的新模式。例如，開通專門的檔案管理工作網站，開發專門的檔案管理應用軟件。檔案管理人員可實時將相關檔案信息數據輸入軟件系統，不特定群體根據平臺賦予的權限，通過身份認證后，登錄、查詢和檢索所需的檔案信息資料。電子檔案飛速發展的背景下，應嚴格落實單軌制檔案管理模式，做好電子檔案實時收集、整理和歸檔。具體來說，可通過設施信息化、保管集中化、整理規范化、制度精細化和水平專業化創新新時代檔案收集、整理、歸檔、編研、統計等新模式。

3.4 優化檔案人才“新結構”

檔案工作是一項專業性極強的工作。要不斷從層次、專業、年齡和數量上優化配置新時代檔案管理人才結構。例如，從層次上，應著力培養檔案骨干人才，重視領軍型人才培養使用。在專業上，重點要引進接受系統檔案學專業知識背景的人員從事檔案管理工作，后期，還要繼續加強專業知識的培訓。在年齡上，要加大年輕人才的招錄進度。在學歷上，要不斷提升新時代檔案人員的學歷層次。在作風上，要大力傳承工匠精神，加強社會主義核心價值觀培育。在數量上，要根據檔案工作任務量，以及單位實際編制情況，合理增加人員力量。總之，要切實優化檔案從業者的內在結構，為新時代檔案事業發展提供高素質人才保障。

3.5 活化檔案服務“新功能”

檔案工作不僅記錄重要信息，還展現了經濟社會發展面貌，要增強工作的主動性、能動性，創新檔案服務形式，強化檔案服務功能，為經濟社會發展中心大局提供更加主動、全面的信息服務。利用計算機信息技術、互聯網技術、大數據技術等，提高檔案服務效率。利用VR、人工智能等增強檔案利用體驗。加強館藏檔案編研，根據經濟社會發展的現實需要，合理選好編研主題，編制業務工作匯編。通過舉辦檔案專題研究成果展示、網上信息發布，開通APP小程序等，不斷拓展檔案服務、憑證、參考、借鑒和宣傳、教育等價值功能。

3.6 開創檔案工作“新格局”

開創新時代檔案工作新格局，需要與單位、部門中心工作緊密結合。要分析研究中心工作重點和方向，積極主動地匯報檔案管理工作，增強檔案工作的主動性。將檔案工作與機關、企事業單位業務工作同部署、同落實、同檢查、同考核，增強檔案工作的預見性、科學性。此外，要建立健全檔案工作日常考評機制，加強檔案工作的監督指導，努力開創統一、高效、多元檔案管理新模式，實現檔案工作與單位中心工作相輔相成、信息資源共享新格局。