地方金融監(jiān)管的中央立法維度觀察

文/黃韜

在我國現(xiàn)有的政治法律制度框架下，地方金融監(jiān)管活動不可避免地要面對“權在上而責在下”的問題，而解決此問題的出路之一就是在中央層面對地方金融監(jiān)管進行統(tǒng)一立法。2021年12月31日，中國人民銀行發(fā)布了《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），并公開征求意見，這可以說是我國地方金融監(jiān)管法治化進程中一個重要節(jié)點。

央地之間金融監(jiān)管權責分配的內在關系

盡管越來越多的金融監(jiān)管和金融風險處置職責下沉給了地方各級政府；然而在法律層面，基于“控權”的邏輯，我國目前在行政許可、行政強制、行政處罰等領域的立法都呈現(xiàn)出明顯的向上集中的特點。這就導致了地方政府在履行屬地金融監(jiān)管和風險處置職責時始終處于央地之間“權責不匹配”的關系中。

此前各省份希望通過制定地方立法來對地方金融監(jiān)管機構進行一定的執(zhí)法授權，但始終面臨法律依據(jù)不足的問題。其中，事關市場準入的行政許可的設定幾乎沒有留給地方任何的規(guī)則制定空間，地方立法可以設定的行政強制和行政處罰在范圍和力度上都是十分有限的。

目前央行公布的《征求意見稿》條文，在一定范圍內緩解了前文所說的地方立法所面臨的央地之間在法律層面的緊張關系。例如其中第十六條授權地方金融監(jiān)管部門“經(jīng)省級地方金融監(jiān)督管理部門主要負責人批準，查詢與被調查事件有關的單位賬戶信息和交易信息”，這反映了中央層級的立法在監(jiān)管執(zhí)法授權方面的更大空間。

不過，我們也要看到，這一《征求意見稿》的條文內容在保障地方政府履行金融監(jiān)管職責的“權、責、利”相匹配方面仍與實際需求有一定距離。一方面，計劃出臺的《地方金融監(jiān)督管理條例》只是行政法規(guī)層級，而非全國人大及其常委會通過的法律；因此在執(zhí)法授權方面并非無限的，《立法法》針對基本金融制度所適用的“法律保留原則”也會是一個主要的掣肘。另一方面，除了具體的執(zhí)法授權之外，地方政府及其職能部門在承接了中央“下沉”的金融監(jiān)管和風險處置職能之后，亟待解決的現(xiàn)實問題是開展監(jiān)管活動（尤其是金融風險處置的屬地職責履行）所必需的“人、財、物”保障問題，涉及人員編制、財政經(jīng)費、機構設置等；這些“現(xiàn)實”問題很難指望這樣一部統(tǒng)一的中央立法去解決，實踐中只能依靠“地方智慧”了。

地方金融監(jiān)管立法邊界的厘清

此次中國人民銀行公布的《征求意見稿》所覆蓋的內容范圍與此前各地方立法有著較為明顯的差異，簡言之就是大幅度限縮了立法的目的。事實上，對任何一部立法文件的評價都不在于它試圖覆蓋多大范圍的議題或者承載多少數(shù)量的條文，而在于其對于特定問題解決的精準性。

具體而言，此前不少地方的立法其實在內容上超越了地方金融“監(jiān)管”問題，并且用了相當?shù)钠ヒ?guī)劃“地方金融發(fā)展”。例如《浙江省地方金融條例》就有“地方金融促進”的專章，但具體條文內容其實并不涉及法律意義上的權利、義務和責任的設定，更多地表現(xiàn)為一種政策性話語的宣示。與之區(qū)別的是，央行《征求意見稿》在內容上非常明確地將自身限定為一部“監(jiān)管法”，并非試圖扮演“促進法”的角色。

當然，并不是說金融促進這件事情不重要，法律對于金融促進毫無疑義，而是說特定的法律要“專心致志”解決特定的問題，這才是科學立法的態(tài)度。至于各地如何通過有效的立法手段來實現(xiàn)金融產業(yè)促進這一政策目標的達成，它理應由其他的立法文件來承載這一任務。例如上海在獲得“浦東新區(qū)法規(guī)”的立法授權之后，完全可以借此專門將突破性的金融創(chuàng)新事項法律規(guī)則納入，這其實是更為高效的立法選擇。

另外，央行《征求意見稿》第一條關于立法目的的表述為“為加強地方金融監(jiān)督管理，規(guī)范監(jiān)督管理行為，防范和化解區(qū)域性金融風險，促進地方金融健康發(fā)展，制定本條例”，這其實要比此前各地方立法中的相應表述更為“簡潔”。例如，《上海市地方金融監(jiān)督管理條例》的第一條內容為“為了規(guī)范地方金融組織及其活動，維護金融消費者和投資者合法權益，防范化解金融風險，促進本市金融健康發(fā)展，推動上海國際金融中心建設，根據(jù)相關法律、行政法規(guī)和國家有關規(guī)定，結合本市實際，制定本條例”。兩相比較，央行的《征求意見稿》不再包括“維護金融消費者和投資者合法權益”或者類似的表述，這也非常明顯地體現(xiàn)出央行對于該項立法所要實現(xiàn)功能的清晰界定。

這里并不是說金融市場投資者、消費者權益保護不重要，而是因為地方金融監(jiān)管的立法所要解決的是縱向政府間關于金融監(jiān)管的權力分配及其相應制度保障問題；投資者、消費者權益保護問題事實上已經(jīng)由單行的立法（如《商業(yè)銀行法》《證券法》《證券投資基金法》《信托法》）以及相關的監(jiān)管法律文件來覆蓋，其本質上并非一個通用意義上的央地分權法律問題。因此，基于“奧卡姆剃刀原則”，不將該類問題納入這項立法的范圍是一種明智的選擇。

監(jiān)管對象：組織還是行為

央行《征求意見稿》中的一個核心概念就是“地方金融組織”，但這一稱謂的最早提出并非來源于任何中央層級的政策文件，也從未見于任何中央層面的金融立法，而是各省份在地方立法中所“創(chuàng)造”出來的，然后被此次央行《征求意見稿》沿襲使用。

然而，“地方金融組織”這一概念往往是有誤導性的，原因在于一旦在語言表述上使用了這一稱謂，人們會誤以為這一概念指的是在特定地域范圍內經(jīng)營金融業(yè)務的組織，但事實并非如此。法律文件所稱的“地方金融組織”其實指向的是那些由地方政府負責監(jiān)管的從事金融業(yè)務的非金融機構；在眼下具體指的就是所謂“7+4”類機構，包括了小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司和地方資產管理公司（所謂“7”）以及投資公司、農民專業(yè)合作社、社會眾籌機構和地方各類交易所（所謂“4”）。

這些機構類型當中，不少歷來就是跨地域甚至跨國界經(jīng)營的（例如融資租賃公司和商業(yè)保理公司，也包括了擁有網(wǎng)絡牌照的小貸公司），既有的監(jiān)管法律并不限定其經(jīng)營地域范圍，只不過在監(jiān)管分權層面上將其交由地方政府而非中央金融監(jiān)管部門來負責監(jiān)督管理。相反地，我國還有相當一部分經(jīng)營范圍被限定在特定區(qū)域的持牌金融機構（例如村鎮(zhèn)銀行以及部分城市商業(yè)銀行和農商銀行），它們因為直接受中央金融監(jiān)管部門的監(jiān)管，故而從法律定性上不能被叫作“地方金融組織”。

關于“地方金融組織”這一概念的爭議，最大的問題在于其背后所反映出的既有金融立法觀念的陳舊。就當下而言，監(jiān)管政策與法律文件把“地方金融組織”等同于“7+4”類機構，但這樣的一種列舉界定方式是欠缺科學性的，因為它只能“回顧”過去，卻無法“展望”未來。簡單地說就是也許未來有“7+4”之外的其他事實上從事了金融業(yè)務的機構，其隱含的風險可能并不小于這些“7+4”類機構，卻因為法律定義上的局限而無法被納入地方金融監(jiān)管的范圍之內，比如現(xiàn)實市場中各類商業(yè)機構所發(fā)行的預付卡或者消費者在互聯(lián)網(wǎng)平臺上的押金賬戶事實上已經(jīng)具有了金融活動或者金融產品的屬性。

因此，從理想的角度來講，中央層面的地方金融監(jiān)管立法有必要不再以特定機構為監(jiān)管執(zhí)法的對象設定；而是從特定商業(yè)行為是否屬于金融活動以及該行為的潛在風險范圍大小來劃分央地之間的監(jiān)管職責邊界，落實2017年全國金融工作會議所提出的“加強功能監(jiān)管，更加重視行為監(jiān)管”這一改革目標。