從“單向輸血”到“自主造血”：一家地方政府投融資平臺的蛻變

文/黎黎 常寧市文化旅游發(fā)展有限公司

隨著地方投融資平臺規(guī)模的擴大，地方政府投融資平臺風險防控成為備受矚目的話題。2021年12月召開的中央經濟工作會議重點強調，要堅決遏制新增地方政府隱性債務，穩(wěn)妥化解地方政府隱性債務風險隱患，確保財政可持續(xù)。2022年4月，中央政治局會議再次指出，要促進平臺經濟健康發(fā)展，完成平臺經濟專項整改，實施常態(tài)化監(jiān)管，出臺支持平臺經濟規(guī)范健康發(fā)展的具體措施。

基于此，地方政府投融資公司紛紛探索如何扛牢社會責任、守住金融底線、轉變運營模式、激活創(chuàng)新動能。

一家地方政府投融資平臺面臨的風險

常寧市文化旅游發(fā)展有限公司位于湖南省中南部地區(qū)，前身為常寧市交通旅游建設投資有限公司。公司創(chuàng)立初期定位于政府主導的交通旅游投資及經營開發(fā)、公路橋梁與交通旅游基礎設施開發(fā)。

原常寧市交通旅游建設投資有限公司市場主體地位薄弱，主要經營政府為主導的社會公共利益服務項目，企業(yè)經營性業(yè)務項目數為零。公司收入結構單一，無法構建多元化、市場化的收入結構；盈利模式單一，項目過度依賴政府補貼，回報機制尚無法確立。

成立初期，常寧市政府為了滿足人民群眾日益增長的對公益性基礎設施的需求，將原交通旅游建設投資有限公司作為政府融資媒介，公司在項目投資、收益保障、后期管理等方面均聽命于常寧市政府，自主選擇和裁量的空間非常有限。原公司組織架構和人員配置均脫胎于常寧市政府，行政化傾向嚴重，創(chuàng)新型人才引進與市場脫鉤，公司人才隊伍建設和內部組織建設滯后。

原常寧市交通旅游建設投資有限公司所投資的基礎設施項目多屬于社會公益類，項目周期偏長、資金回籠較慢，而公司為相關項目募集的銀行貸款以中短期為主。2017年前后，公司步入資金集中償還周期，短期償債壓力增大，新的項目無法布局，導致部分未完工項目面臨“爛尾”風險。

隨著宏觀經濟下行壓力加大，常寧市地方政府財政收支開始收緊，依靠常寧市注入土地資產的方式化解政府隱性債務的可能性降低，公司原有發(fā)展模式已無發(fā)展?jié)摿Γ饺朕D型升級的十字路口。

系列“組合拳”使公司財務狀況得到改善

2019年，原常寧市交通旅游建設投資有限公司啟動市場化轉型，改制重組為常寧市文化旅游發(fā)展有限公司，實現(xiàn)了由交通旅游基礎設施開發(fā)商到文化旅游類服務提供商的蛻變。

常寧市文化旅游發(fā)展有限公司完全退出公益類項目，只負責經營性項目。通過政府注入旅游資源特許經營權，公司主業(yè)轉向文旅資源的經營運作。2022年公司打造的四個優(yōu)質旅游項目開始盈利，實現(xiàn)了從“單向輸血”到“自主造血”的蛻變，在實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的同時也徹底激活了常寧市文旅事業(yè)的“一池春水”。

目前常寧市文化旅游發(fā)展有限公司主營業(yè)務涵蓋了旅游項目開發(fā)、旅游研學基地及研學業(yè)務對接、土特產及文創(chuàng)產品營銷、資本運作四大板塊，初步構建了可持續(xù)且穩(wěn)定的盈利模式。

通過實體業(yè)務的不斷拓展，2019年以來，公司投入約2億元資金全面加大對常寧市核心優(yōu)勢旅游資源的整合提升。通過運營模式的創(chuàng)新，與中青旅等行業(yè)標桿企業(yè)達成戰(zhàn)略合作，對全市旅游資源進行聯(lián)合開發(fā)。

重組改制后，常寧市文化旅游發(fā)展有限公司由常寧市國資100%控股。常寧市政府將全市國有旅游資源的特許經營權賦予常寧市文化旅游發(fā)展有限公司，國有文旅項目決策、融資、建設、管理及運營全部交由常寧市文化旅游發(fā)展有限公司負責。公司通過充分去除行政干預、推進市場化運作明晰了政企權責邊界等一系列歷史遺留問題，使得組織架構煥然一新。

重組改制后，公司治理從行政型治理向經濟型治理轉變。組織架構層面，建立了以董事會、監(jiān)事會、高級管理層等為主體的組織架構。集團管控層面，以常寧市文化旅游發(fā)展有限公司為母公司，重點負責項目決策、資源配置和風險防控等宏觀層面的調控；按照景區(qū)和具體業(yè)務劃分，創(chuàng)立了7大子公司，其中資產管理子公司1個，研學業(yè)務子公司1個，各景區(qū)子公司5個，均實行扁平化管理。

重組改制后，在化解、轉化債務方面，公司通過一系列“組合拳”使財務狀況得到根本改善。

一是合理劃轉，徹底剝離公益性債務。常寧市政府、常寧市政府性債務管理領導組辦公室組織專班對平臺債務進行了全面清理和甄別，將常寧市交通旅游建設投資有限公司公益性債務劃轉至常寧市城鄉(xiāng)控股集團有限公司，剩余經營性債務由常寧市文化旅游發(fā)展有限公司承擔償還責任。

二是適度展期，全力償還存量債務。公司按照“企業(yè)轉型、收入轉性、債務轉類”的總體思路，在保持債務規(guī)模總量不增加的前提下，采取適當展期，變短期貸款為中長期貸款，為公司發(fā)展經營性業(yè)務爭取了寶貴的時間與空間。認真編制了債務償還計劃和方案，想方設法充實優(yōu)質資產，盤活存量資源，通過資產變現(xiàn)以逐步償還債務。

三是穩(wěn)步盈利，全面覆蓋經營性債務。隨著常寧市文化旅游發(fā)展有限公司旗下各大景區(qū)優(yōu)質旅游資源充分盤活，公司造血能力穩(wěn)步提升，在投資打造景區(qū)過程中產生的經營性債務全部由公司經營性利潤償還。公司財務結構得到徹底優(yōu)化，財務風險得以化解，公司發(fā)展步入良性循環(huán)。

地方投融資平臺如何防控風險

健全償債機制，優(yōu)化資產質量。地方投融資平臺必須提高融資決策能力和管理能力，建立良性的舉債和償還機制。

首先要合理分配償債資金。公司決策層要充分了解地區(qū)的實際發(fā)展情況，結合當前資金狀況合理規(guī)劃融資方案，提高融資規(guī)劃的效率，健全以財政資金和城市資源作為保障的長效機制。

其次是完善債務分擔體系。針對相關公益項目投資出現(xiàn)的債務，可與相關部門制定協(xié)議，利用資產置換、公益性債務剝離等方式緩解債務壓力。針對新的公益項目投資，可以利用配置等額補償資源等方式，確保獲取的經濟效益能夠有效補償債務。

三是推動各部門間的協(xié)調配合。相關政府部門要正確發(fā)揮其主導作用，推動部門間的相互配合，共同解決融資過程中出現(xiàn)的問題。

厘清發(fā)展邊界，調整社會職能。地方投融資平臺要重新明確定位，通過擴大業(yè)務范圍使自己在社會經濟結構中的功能和作用變得更加多元。

第一，地方投融資平臺要明晰投資邊界和范圍，逐步從純公益性項目或非經營性項目中剝離。對于確有必要投融資平臺公司投資參與的非經營性項目，要事先制定合法合規(guī)的參與機制。

第二，地方投融資平臺要積極承接和參與資金投入不大、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的城市運營類項目，有意識地向城市運營企業(yè)轉型。

第三，地方投融資平臺要擔當相應的社會責任。作為國有資本，地方投融資平臺要在不斷提升企業(yè)基礎設施建設水平、綜合運營能力的基礎上，通過政府資源引導、特許經營的方式助力本地區(qū)優(yōu)勢產業(yè)和戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展。

做優(yōu)財務管理，完善風險預警。完善的會計制度和有效的金融風險預警機制是地方投融資平臺乃至地方政府金融安全的底線。

要制定并實施相關會計制度。地方政府投融資平臺的財務部門應制定一套完善的會計管理機制，規(guī)定會計的工作范圍和職責，鼓勵其深入學習會計技能，運用于公司財務管理工作。

要完善并實施現(xiàn)代企業(yè)制度。劃分地方政府投融資平臺的職責范圍，明確公司之間的關系，實現(xiàn)政企分開原則，科學管理企業(yè)相關事務。

要通過開展審計監(jiān)督工作確保公司持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。地方政府投融資平臺每年都針對公司的財務狀況進行審計監(jiān)督、自我測評，盡可能避免債務風險。

近年來，地方投融資平臺為城市基礎建設和社會公益發(fā)展作出了積極貢獻，與此同時也積累了較大社會隱性債務。地方投融資平臺要響應政府相關政策，通過建立符合市場化要求的管理體制和公司治理結構，達到現(xiàn)代企業(yè)標準，強化市場化經營和自我造血能力，逐步顯現(xiàn)市場競爭優(yōu)勢。商