公路國土空間控制規(guī)劃成果框架體系及內(nèi)容研究

張良陳

(湖北省交通規(guī)劃設(shè)計(jì)院股份有限公司，湖北 武漢 430051)

公路項(xiàng)目作為大型線性工程，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)節(jié)點(diǎn)出行的重要保障，不可避免地受“三區(qū)三線”(“三區(qū)”是指城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間3種類型國土空間，“三線”分別對應(yīng)在城鎮(zhèn)空間、農(nóng)業(yè)空間、生態(tài)空間劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、生態(tài)保護(hù)紅線3條控制線)的制約。近幾年，隨著土地政策、環(huán)保政策越來越嚴(yán)，用地、環(huán)境影響評價等對公路建設(shè)的約束增強(qiáng)，尤其是涉及基本農(nóng)田、生態(tài)紅線的公路建設(shè)項(xiàng)目，往往面臨非常大的協(xié)調(diào)難度，一定程度上影響了公路行業(yè)的有序發(fā)展。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國土空間開發(fā)與保護(hù)的決策，實(shí)現(xiàn)公路空間資源有效儲備、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、嚴(yán)格管控和高效利用，保障公路行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，交通運(yùn)輸部、省交通運(yùn)輸廳等多級交通運(yùn)輸主管部門出臺相關(guān)文件，要求各地科學(xué)有序地開展公路國土空間控制規(guī)劃編制。由于包含公路行業(yè)在內(nèi)的各項(xiàng)國土空間控制規(guī)劃編制目前仍處于初期階段，尚未建立成熟、完善的編制規(guī)范體系，公路國土空間控制規(guī)劃要求形成哪些成果、各項(xiàng)成果包含哪些內(nèi)容已成為現(xiàn)階段公路行業(yè)的一大難題。解決好該難題，對科學(xué)有序地開展國土空間控制規(guī)劃編制、保障公路行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展等有著十分重大的意義。

1 公路國土空間控制規(guī)劃成果框架體系

根據(jù)交通運(yùn)輸部《關(guān)于做好交通基礎(chǔ)設(shè)施國土空間控制規(guī)劃有關(guān)工作的通知》及類似規(guī)劃編制成果要求，公路國土空間控制規(guī)劃成果由技術(shù)報告、技術(shù)圖表、專題報告三部分組成，框架體系見圖1。

圖1 公路國土空間控制規(guī)劃成果框架體系

技術(shù)報告包含規(guī)劃研究報告、建設(shè)方案研究報告，是整套國土空間規(guī)劃的文字性說明。技術(shù)圖表包含規(guī)劃項(xiàng)目庫、規(guī)劃項(xiàng)目示意圖、建設(shè)方案相關(guān)圖表、永久基本農(nóng)田控制線劃定圖、生態(tài)保護(hù)紅線劃定圖、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線劃定圖、規(guī)劃項(xiàng)目廊道控制線劃定圖，它通過圖、表的方式直觀反映國土空間規(guī)劃的研究過程及成果。專題報告包含生態(tài)保護(hù)專題研究報告、建設(shè)用地專題研究報告、城鎮(zhèn)發(fā)展影響專題研究報告3個子專題，其主要目的是為確定規(guī)劃區(qū)域“三區(qū)三線”、分析規(guī)劃項(xiàng)目與“三區(qū)三線”相對空間關(guān)系提供依據(jù)。

2 技術(shù)報告的主要內(nèi)容

技術(shù)報告由規(guī)劃研究報告、建設(shè)方案研究報告組成。

2.1 規(guī)劃研究報告的主要內(nèi)容

規(guī)劃研究報告以規(guī)劃總體為編寫對象，主要論述規(guī)劃的研究背景、研究范圍、期限和依據(jù)、研究過程、研究指導(dǎo)思想及原則、規(guī)劃項(xiàng)目庫情況、“三區(qū)三線”劃定情況、規(guī)劃項(xiàng)目與“三區(qū)三線”的相對關(guān)系、研究結(jié)論、保障措施等，可根據(jù)論述內(nèi)容相互關(guān)聯(lián)性分為總論、規(guī)劃項(xiàng)目庫研究、國土空間規(guī)劃研究、主要結(jié)論、保障措施等章節(jié)。規(guī)劃研究報告的主要內(nèi)容框架見圖2。

圖2 規(guī)劃研究報告的主要內(nèi)容框架

總論根據(jù)對相關(guān)政策的解讀、上位規(guī)劃及主管部門的具體要求、本規(guī)劃的實(shí)際情況等提出本規(guī)劃的研究背景、研究范圍、期限和依據(jù)、研究過程、研究指導(dǎo)思想及原則。規(guī)劃項(xiàng)目庫研究章節(jié)以路網(wǎng)現(xiàn)狀及規(guī)劃、社會發(fā)展需求等為基礎(chǔ)，論述區(qū)域路網(wǎng)現(xiàn)狀及規(guī)劃情況、項(xiàng)目庫形成的原則及方法、項(xiàng)目庫形成過程、項(xiàng)目庫基本概況。國土空間規(guī)劃研究章節(jié)基于專題報告提供的相關(guān)技術(shù)數(shù)據(jù)，介紹研究區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)空間(城鎮(zhèn)開發(fā)邊界)、農(nóng)業(yè)空間(永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線)、生態(tài)空間(生態(tài)保護(hù)紅線)劃定情況，分析規(guī)劃項(xiàng)目與“三區(qū)三線”的相對關(guān)系、占用情況及相關(guān)調(diào)整建議。主要結(jié)論章節(jié)歸納匯總本規(guī)劃研究的主要結(jié)論，包括規(guī)劃項(xiàng)目對“三區(qū)三線”的影響結(jié)論、規(guī)劃項(xiàng)目占用“三區(qū)三線”的必要性和合理性分析結(jié)論、對“三區(qū)三線”規(guī)劃調(diào)整的主要建議等。保障措施章節(jié)通過分析規(guī)劃編制過程中和后續(xù)實(shí)施時可能存在的問題，以確保規(guī)劃能落實(shí)為目的，從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、組織等方面提出科學(xué)合理的保障措施。

2.2 建設(shè)方案研究報告的主要內(nèi)容

建設(shè)方案研究報告以規(guī)劃項(xiàng)目庫中具體項(xiàng)目為編寫對象，是規(guī)劃研究報告中國土空間規(guī)劃研究章節(jié)的具體展開，按照規(guī)劃項(xiàng)目庫所列項(xiàng)目順序依次論述每個項(xiàng)目建設(shè)方案的研究過程及結(jié)論，包含項(xiàng)目概況、主要控制性因素、建設(shè)方案研究、對“三區(qū)三線”的調(diào)整建議、研究結(jié)論等內(nèi)容(見圖3)。

圖3 建設(shè)方案研究報告的主要內(nèi)容框架

項(xiàng)目概況章節(jié)簡要闡述項(xiàng)目的規(guī)劃背景、項(xiàng)目功能、建設(shè)意義等。主要控制性因素章節(jié)以生態(tài)保護(hù)專題、建設(shè)用地專題、城鎮(zhèn)發(fā)展影響專題為支撐，分析并介紹影響項(xiàng)目路線方案擬定的“三區(qū)三線”、礦產(chǎn)資源、通航河流等主要控制性因素。建設(shè)方案研究章節(jié)是建設(shè)方案研究報告的核心章節(jié)，按不低于工程可行性研究深度的要求，根據(jù)交通量預(yù)測結(jié)果、項(xiàng)目功能等論證項(xiàng)目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；根據(jù)區(qū)域主要控制性因素?cái)M定有研究價值、可供選擇的路線方案，路線方案盡量避免與“三區(qū)三線”及其他控制因素相沖突；根據(jù)擬定的不同路線方案，開展方案比選論證，尤其是對規(guī)劃項(xiàng)目是否可以避讓“三區(qū)三線”進(jìn)行分析論證，如項(xiàng)目必須與“三區(qū)三線”相沖突，則還應(yīng)進(jìn)行必要性、合理性論證，最終明確推薦方案。對“三區(qū)三線”的調(diào)整建議章節(jié)首先判斷推薦方案與“三區(qū)三線”是否沖突，結(jié)合實(shí)際情況提出對“三區(qū)三線”相關(guān)規(guī)劃的調(diào)整建議、降低不利影響或“無害化通過”的相關(guān)措施建議。研究結(jié)論章節(jié)基于建設(shè)方案研究結(jié)論、專題研究結(jié)論，綜合介紹建設(shè)項(xiàng)目推薦方案的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、路線走向、占用“三區(qū)三線”等基本情況，規(guī)劃項(xiàng)目占用“三區(qū)三線”的必要性、合理性分析結(jié)論，對“三區(qū)三線”相關(guān)規(guī)劃的調(diào)整建議，降低對“三區(qū)三線”不利影響所采取的措施等。

3 技術(shù)圖表的主要內(nèi)容

技術(shù)圖表是公路國土空間控制規(guī)劃的圖表化展示，包含規(guī)劃項(xiàng)目庫、規(guī)劃項(xiàng)目示意圖、建設(shè)方案相關(guān)圖表、永久基本農(nóng)田控制線劃定圖、生態(tài)保護(hù)紅線劃定圖、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線劃定圖、規(guī)劃項(xiàng)目廊道控制線劃定圖。

規(guī)劃項(xiàng)目庫、規(guī)劃項(xiàng)目示意圖分別以表、圖的形式展示公路國土控制空間梳理形成的項(xiàng)目庫。

建設(shè)方案相關(guān)圖表以表、圖的形式展示建設(shè)方案研究成果。與建設(shè)方案研究報告一樣，該套圖表以規(guī)劃項(xiàng)目庫中每一個具體項(xiàng)目為編制對象，按照規(guī)劃項(xiàng)目庫所列項(xiàng)目順序依次編制路線方案示意圖、推薦方案平縱面圖、特長橋梁等控制性工程平面布置圖、公路占地?cái)?shù)量表等，其中推薦方案平縱面圖以天地圖等能展示地形地物的底圖來制作，同時在平面圖中套入“三區(qū)三線”相關(guān)信息。

永久基本農(nóng)田控制線劃定圖、生態(tài)保護(hù)紅線劃定圖、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線劃定圖分別展示規(guī)劃區(qū)域內(nèi)永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的具體范圍及規(guī)劃項(xiàng)目路線方案與“三區(qū)三線”的相對位置關(guān)系。

規(guī)劃項(xiàng)目廊道控制線劃定圖以規(guī)劃項(xiàng)目推薦方案中線為基線，向兩側(cè)各偏置規(guī)定距離(如平原區(qū)按照50 m偏置，山區(qū)按照100 m偏置)，形成規(guī)劃項(xiàng)目廊道控制線，同時套圖疊加上永久基本農(nóng)田控制線劃定圖、生態(tài)保護(hù)紅線劃定圖、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界控制線劃定圖所示內(nèi)容。規(guī)劃項(xiàng)目廊道控制線劃定圖通過一張圖綜合顯示規(guī)劃項(xiàng)目預(yù)留廊道空間及預(yù)留廊道與“三區(qū)三線”的相對位置關(guān)系。

4 專題報告的主要內(nèi)容

專題報告包含生態(tài)保護(hù)專題研究報告、建設(shè)用地專題研究報告、城鎮(zhèn)發(fā)展影響專題研究報告3個子專題，是公路國土空間控制規(guī)劃的支撐性文件。

生態(tài)保護(hù)專題研究報告基于規(guī)劃區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線劃定情況，分析規(guī)劃項(xiàng)目線位與生態(tài)保護(hù)紅線的空間關(guān)系，為路線方案優(yōu)化提供建議。對確需穿越生態(tài)保護(hù)紅線的項(xiàng)目，應(yīng)充分論證穿越的必要性，并提出生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃的調(diào)整建議及確保環(huán)境質(zhì)量不降低的相關(guān)措施。

建設(shè)用地專題研究報告基于永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線劃定情況，分析規(guī)劃項(xiàng)目線位與永久基本農(nóng)田的空間關(guān)系，為路線方案優(yōu)化提供建議。對確需占用基本農(nóng)田的項(xiàng)目，應(yīng)對占用必要性、合理性和補(bǔ)劃方案進(jìn)行論證，提出土地利用規(guī)劃的調(diào)整建議和節(jié)約耕地的相關(guān)措施。

城鎮(zhèn)發(fā)展影響專題研究報告基于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定情況，分析規(guī)劃項(xiàng)目線位與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的空間關(guān)系，為路線方案優(yōu)化提供建議。對確需穿越城鎮(zhèn)規(guī)劃的項(xiàng)目，應(yīng)對穿越必要性、可行性進(jìn)行論證，提出城鎮(zhèn)規(guī)劃調(diào)整建議及降低對城鎮(zhèn)發(fā)展影響的相關(guān)措施。

5 結(jié)語

通過對相關(guān)政策、文件的研讀及近幾年省、市多級公路國土空間控制規(guī)劃編制工作經(jīng)驗(yàn)，提出公路國土空間控制規(guī)劃成果框架由技術(shù)報告、技術(shù)圖表、專題報告三部分組成，闡述各部分所應(yīng)編制的內(nèi)容，以指導(dǎo)公路國土空間控制規(guī)劃工作的開展。