自然資源統(tǒng)一管理下水資源調(diào)查監(jiān)測需求分析

王 泉，楊建鋒，呂承訓(xùn)，王 堯，余 韻

（中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037）

歷史上，我國側(cè)重于水資源價值的開發(fā)，以需定供的特點突出，對水生態(tài)、水環(huán)境、水安全的重視程度不夠。隨著生態(tài)文明建設(shè)步伐的加快，水資源管理開始統(tǒng)籌考慮水環(huán)境、水生態(tài)、水資源、水安全等方面。水資源調(diào)查監(jiān)測工作也需要適應(yīng)新的變化。在自然資源統(tǒng)一管理框架中，自然資源調(diào)查監(jiān)測是所有工作的重要基礎(chǔ)。根據(jù)2020年初自然資源部發(fā)布的《自然資源調(diào)查監(jiān)測體系構(gòu)建總體方案》，自然資源調(diào)查分為基礎(chǔ)調(diào)查和專項調(diào)查。水資源調(diào)查屬于專項調(diào)查，主要目的是查清地表水與地下水資源量、水資源總量、水資源質(zhì)量、河流徑流量、湖泊水庫蓄水狀況、地下水水位變化等。自然資源監(jiān)測分為常規(guī)監(jiān)測、專題監(jiān)測和應(yīng)急監(jiān)測，地下水監(jiān)測屬于專題監(jiān)測，目的是摸清地下水水位、水質(zhì)動態(tài)變化。深入分析自然資源統(tǒng)一管理對水資源調(diào)查監(jiān)測工作的需求，是開展水資源調(diào)查、監(jiān)測和評價工作的前提和基礎(chǔ)。

1 自然資源統(tǒng)一管理框架下水資源管理理念與目標

2015年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確了生態(tài)文明體制改革需要樹立新的理念：尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然；發(fā)展和保護相統(tǒng)一；綠水青山就是金山銀山；自然價值和自然資本；空間均衡；山水林田湖是一個生命共同體等，共同形成了自然資源統(tǒng)一管理工作的理論基礎(chǔ)，需要在水資源管理各個環(huán)節(jié)和全過程貫徹落實。在自然資源統(tǒng)一管理框架下，水資源管理理念與目標有如下3方面變化。

1.1 水與自然的整體性

水資源管理對象從著眼于水轉(zhuǎn)變?yōu)橹塾谏剿痔锖萆餐w。水是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成要素，是山水林田湖草生命共同體不可分割的一部分。水與山、林、田、草等生態(tài)要素共同組成了具有一定功能的有機整體，各要素之間是相依共生的關(guān)系，其中，一種要素發(fā)生變化，都可能會影響到其他要素和整個生態(tài)系統(tǒng)。例如，原來的森林由于拓荒改變?yōu)楦貢@著改變區(qū)域水循環(huán)過程，從而引起河水流量變化；人工大量開采地下水會引起地下水水位大幅下降，從而改變依靠地下水維系的生態(tài)系統(tǒng)。以往水資源管理偏向就水論水，強調(diào)滿足經(jīng)濟社會對水資源的需求，而忽視了水與其他要素的共生性和生態(tài)系統(tǒng)的整體性。自然資源統(tǒng)一管理要統(tǒng)籌山水林田湖草治理，以保護整個生態(tài)系統(tǒng)功能為目標，推進水資源開發(fā)、利用與保護。

1.2 水與經(jīng)濟布局的空間均衡性

水資源開發(fā)要從著眼于滿足需求轉(zhuǎn)變?yōu)橹塾诠┬杵ヅ鋄1]。水是保障經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源。水資源與經(jīng)濟布局、國土空間開發(fā)的匹配程度直接影響著經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。由于氣候、地理等自然條件的差異，水資源空間分布是有限且不均衡的。近幾十年來，我國水資源開發(fā)的主要目標是滿足經(jīng)濟社會發(fā)展日益增長的水資源需求量，導(dǎo)致很多地區(qū)出現(xiàn)河流斷流、濕地萎縮、地下水水位持續(xù)下降等諸多問題。自然資源統(tǒng)一管理要考慮生態(tài)系統(tǒng)的水資源承載能力，由以需定供轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨┒ㄐ瑁诒Ｕ仙鷳B(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的前提下，推動土地開發(fā)、礦產(chǎn)開發(fā)、城鎮(zhèn)建設(shè)等國土空間開發(fā)活動與水資源分布匹配，實現(xiàn)空間均衡。

1.3 水的資源、經(jīng)濟與生態(tài)價值的一體性

水的資源、經(jīng)濟與生態(tài)價值的一體性，即水資源利用要從著眼于資源和經(jīng)濟價值轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)籌考慮資源、經(jīng)濟和生態(tài)價值[2]。水既是維持人類基本生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)性自然資源，又是保障經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略性經(jīng)濟資源，還是保持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的不可或缺的生態(tài)資源。一個地方水資源是有限的，某一方面用水多了，就會擠占其他方面的用水。在我國快速工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，水資源管理的主要目標是保障快速工業(yè)化城鎮(zhèn)化的用水需求，導(dǎo)致很多地區(qū)水資源過度開發(fā)利用，供需矛盾加劇，引發(fā)了各種生態(tài)問題。自然資源統(tǒng)一管理的主要目的之一就是服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展和民眾福祉，在不損害自然資本的前提下最大程度地發(fā)揮其經(jīng)濟效用。水資源管理要統(tǒng)籌考慮水的資源屬性、經(jīng)濟屬性和生態(tài)屬性，追求水的生態(tài)-經(jīng)濟服務(wù)價值最大化。

2 自然資源統(tǒng)一管理對水資源基礎(chǔ)信息的需求分析

為推進自然資源統(tǒng)一管理，水資源管理的新理念統(tǒng)籌考慮了水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水安全等多方面需求，并融入具體管理工作內(nèi)容中，包括自然資源確權(quán)登記、資產(chǎn)管理、開發(fā)利用、國土空間規(guī)劃、用途管制、生態(tài)修復(fù)、地質(zhì)災(zāi)害防治[3]（表1）。

表1 自然資源統(tǒng)一管理主要環(huán)節(jié)對水資源基礎(chǔ)信息需求

2.1 自然資源確權(quán)登記

自然資源確權(quán)登記是建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)[4]。根據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法》，河流、湖泊、水庫等水流確權(quán)登記要依據(jù)水資源專項調(diào)查成果，所需要的水資源基礎(chǔ)信息包括水流類型、河流起訖點、河流長度、水面面積、徑流量、水質(zhì)、蓄水量等。

2.2 自然資源資產(chǎn)管理

自然資源資產(chǎn)管理是促進自然資源開發(fā)利用的重要制度。自然資源資產(chǎn)管理需要對包括水資源在內(nèi)的自然資源資產(chǎn)進行評估與核算[5]。水資源資產(chǎn)評估與核算是將水資源作為一種資產(chǎn)來管理和計量，推動區(qū)域水資源優(yōu)化配置，提高水資源利用效率。水資源資產(chǎn)評估與核算需要的水資源信息，包括水資源量、水質(zhì)、人工開采量、用水量，以及一定時期內(nèi)的變化量。

2.3 自然資源開發(fā)利用管理

自然資源開發(fā)利用管理的目的是促進自然資源資產(chǎn)集約開發(fā)利用。水資源開發(fā)利用管理需要根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境特征和經(jīng)濟社會發(fā)展需求，確定合理的開發(fā)利用管控目標，實施對流域水資源、水能資源開發(fā)利用的統(tǒng)一監(jiān)管。實施水資源開發(fā)利用管理，一是需要了解水資源開發(fā)狀況，包括開采基礎(chǔ)設(shè)施的分布和地下水開采量、地表水取水量等；二是需要了解所開采的水資源在經(jīng)濟社會中的利用狀況，包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活、生態(tài)等的用水量；三是需要了解水資源的開發(fā)利用程度和對流域生態(tài)環(huán)境的影響。

2.4 國土空間規(guī)劃

國土空間規(guī)劃通過對國土空間開發(fā)保護做出安排，推進形成合理的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局。國土空間規(guī)劃以資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價（“雙評價”）為基礎(chǔ)。水資源與水環(huán)境承載能力評價是“雙評價”的重要內(nèi)容。根據(jù)自然資源部《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價指南（試行）》，開展“雙評價”工作，需要了解水資源的稟賦，包括水資源量、時空分布和水環(huán)境狀況；需要了解水資源和水環(huán)境的承載能力，包括水資源最大允許開采量、水體納污容量等數(shù)據(jù)；需要了解水資源、水環(huán)境現(xiàn)有承載狀況，包括水資源開采量、污水排放量等數(shù)據(jù)；需要了解氣候變化、技術(shù)進步、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等對水資源的影響。

2.5 國土空間用途管制

國土空間用途管制是統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素，確定耕地、林地、草地、河流、湖泊、濕地等所有國土空間用途，實現(xiàn)整體保護、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。確定生態(tài)空間用途、權(quán)屬與分布，需要基于自然資源調(diào)查成果。在生態(tài)空間用途確定之后，對生態(tài)空間實行承載力控制，防止過度墾殖、取水等對生態(tài)功能造成損害[6]。對于重要水體，需要開展水功能區(qū)劃，加強水體保護。由此可見，落實國土空間用途、實施用途轉(zhuǎn)用，特別是落實與水相關(guān)的生態(tài)空間用途，需要有水資源相關(guān)信息予以支撐[7]。具體包括：水資源專項調(diào)查數(shù)據(jù)，水資源開發(fā)利用數(shù)據(jù)，河流、湖泊、濕地等生態(tài)需水量。

2.6 國土空間生態(tài)修復(fù)

國土空間生態(tài)修復(fù)，通過采取各種措施，推進國土空間綜合整治、土地整理復(fù)墾、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理、海洋生態(tài)、海域海岸帶和海島等的修復(fù)[8]。水土流失、濕地退化、水環(huán)境污染、河流恢復(fù)等生態(tài)問題往往與水系統(tǒng)的變化有關(guān)。例如，引起濕地退化的原因包括水量補給不足、農(nóng)業(yè)開發(fā)、水污染、水體連通性的人為阻斷等。因此，河流、湖泊、濕地等生態(tài)系統(tǒng)的修復(fù)治理需要相關(guān)的水資源基礎(chǔ)信息予以支持，包括生態(tài)需水量、地表水和地下水水質(zhì)、水平衡狀況等。

2.7 地質(zhì)災(zāi)害防治

地質(zhì)災(zāi)害防治是自然資源管理工作的重要內(nèi)容。滑坡、崩塌、泥石流等突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害防治，地面沉降，地裂縫等緩變型地質(zhì)災(zāi)害防治，地下水過量開采管理等都涉及生態(tài)系統(tǒng)中水的變化過程[9]。地下水過量開采以及所引發(fā)的地面沉降等問題管理，需要了解地下水水位變化、地下水資源量與開采量的變化、含水層的組成與結(jié)構(gòu)等。滑坡、崩塌、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害的監(jiān)測預(yù)警，需要了解土壤含水量、降水量、地下水水位等相關(guān)信息。

3 水資源調(diào)查監(jiān)測需求分析

從自然資源與國土空間管理主要環(huán)節(jié)對水資源基礎(chǔ)信息的需求來看，自然資源統(tǒng)一管理需要系統(tǒng)、持續(xù)、深入的水資源調(diào)查監(jiān)測工作來支撐。管理的對象是整個“山水林田湖草生命共同體”。水資源調(diào)查監(jiān)測工作需要查清水在這個共同體中的賦存、分布、運移、變化與作用過程，大體上可劃分為三個大的方面：一是自然水循環(huán)，是水通過蒸發(fā)、蒸騰、冷凝、沉淀、徑流、滲透和滲濾等過程，發(fā)生相態(tài)轉(zhuǎn)換和周而復(fù)始運動[10]；二是社會水循環(huán)，是受人類影響的水在經(jīng)濟社會系統(tǒng)及其相關(guān)區(qū)域的生命和新陳代謝過程[11]；三是人-水-自然共生關(guān)系，水與人類、其他生態(tài)要素相互關(guān)系與影響（圖1）。因此，這種水資源調(diào)查監(jiān)測工作既是對以往調(diào)查監(jiān)測工作的繼承，又是全新的、升級的、發(fā)展的自然資源管理基礎(chǔ)性工作。

圖1 水資源調(diào)查監(jiān)測需求框架分析示意圖

3.1 夯實水資源管理自然基礎(chǔ)，需要查明自然水循環(huán)狀況

水賦存在“山水林田湖草生命共同體”之中，并在其中運移、轉(zhuǎn)化、循環(huán)。無論是水流確權(quán)、資產(chǎn)管理、開發(fā)利用，還是承載能力評價、生態(tài)保護修復(fù)，都需要查明自然水循環(huán)狀況。

3.1.1 開展水文調(diào)查

查明地表水分布、水量、暴雨、洪水等狀況。通過調(diào)查，了解區(qū)域地形、地質(zhì)、土壤、植被等下墊面，確定水流活動空間；補充水文站資料，獲得降水、蒸發(fā)、地表水資源、地下水資源、總水資源量、水質(zhì)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.1.2 開展水文地質(zhì)調(diào)查

查明含水層、補給徑流排泄條件和地下水數(shù)量、質(zhì)量變化特征。通過調(diào)查，了解地下水賦存和運移的含水層空間結(jié)構(gòu)、地下水系統(tǒng)邊界，獲得地下水動態(tài)、地下水補給資源量、地下水可開采資源量、地下水水質(zhì)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.1.3 開展水循環(huán)研究

查明大氣水、土壤水、地表水、地下水循環(huán)轉(zhuǎn)化規(guī)律。自然水循環(huán)由降水-坡面-河道-地下等基本循環(huán)環(huán)節(jié)組成，大氣過程、地表過程、土壤過程、地下過程構(gòu)成了自然水循環(huán)過程。流域下墊面和土地利用方式改變，會導(dǎo)致水分蒸發(fā)、徑流、下滲等水文特性參數(shù)發(fā)生改變，從而引起水循環(huán)發(fā)生改變。

3.2 夯實水資源開發(fā)管理基礎(chǔ)，需要查明社會水循環(huán)狀況

水通過取水工程自生態(tài)系統(tǒng)進入到經(jīng)濟社會，供給工業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民等使用，然后又通過各種途徑從經(jīng)濟社會排放到生態(tài)系統(tǒng)，構(gòu)成了社會水循環(huán)（圖1）。社會水循環(huán)包括供水、用水、排水與回用4個過程。

3.2.1 開展供水調(diào)查

查明各種供水設(shè)施分布與供水數(shù)量。供水是將自然水循環(huán)引入經(jīng)濟社會的起始端，供水規(guī)模的大小決定著經(jīng)濟社會對水資源的開發(fā)程度。通過調(diào)查，了解地表水源地、地下水源地、泵站、塘壩、地下水取水井等供水基礎(chǔ)設(shè)施的分布，獲取地表水、地下水供水量和水質(zhì)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.2.2 開展用水調(diào)查

查明各種水資源用戶及其用水數(shù)量。用水是社會水循環(huán)的核心，是獲取水的各種價值的過程。用水量是指包括輸水損失量在內(nèi)的分配給用戶的總用水量。我國一般將用水部門分為農(nóng)業(yè)、工商業(yè)、生活和生態(tài)環(huán)境[12]。通過調(diào)查，了解用水部門及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的分布狀況，獲得農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活和生態(tài)環(huán)境用水量和相關(guān)產(chǎn)業(yè)用水量基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.2.3 開展排水調(diào)查

查明各種水資源用戶向生態(tài)系統(tǒng)排放的水量與質(zhì)量狀況。排水是社會水循環(huán)與自然水循環(huán)的聯(lián)結(jié)節(jié)點，排水數(shù)量和質(zhì)量對生態(tài)系統(tǒng)具有重要影響。通過調(diào)查，了解農(nóng)業(yè)、工商業(yè)、生活、生態(tài)環(huán)境用水部門的排水狀況，獲得排水數(shù)量、水質(zhì)、污染組分等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.2.4 開展污水處理與回用調(diào)查

查明再生水的數(shù)量、質(zhì)量與利用狀況。污水回用是對排放的污水進行收集、再生與供水的過程，通過處理，恢復(fù)水的利用價值。通過調(diào)查，了解污水處理設(shè)施的分布與處理能力，獲得再生水數(shù)量、水質(zhì)、利用量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

3.3 夯實水生態(tài)空間管理基礎(chǔ)，需要查明人-水-自然共生關(guān)系

水資源維系著人類生存，又通過對生態(tài)系統(tǒng)的影響間接決定著地區(qū)發(fā)展程度、居民生活質(zhì)量；人類活動可以通過調(diào)配水資源，推動實現(xiàn)水資源的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值；山林田湖草會改變水循環(huán)的速度和過程，對人類的生存發(fā)展產(chǎn)生影響。保持整個生態(tài)系統(tǒng)功能穩(wěn)定與推進自然資源合理開發(fā)，需要研究人-水-自然之間的共生關(guān)系。水是生態(tài)系統(tǒng)中最活躍的生態(tài)要素，將其他生態(tài)要素有機地聯(lián)系在一起。以水為核心，開展水與人、水與其他要素之間的共生關(guān)系研究，是保持生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。

3.3.1 開展生態(tài)需水調(diào)查

查明生態(tài)系統(tǒng)功能與水資源之間的關(guān)系。植被生態(tài)修復(fù)、退耕還林還草、水土流失防治、河湖生態(tài)修復(fù)、濕地恢復(fù)重建、農(nóng)業(yè)生態(tài)保護[13]等生態(tài)問題的解決，都需要對生態(tài)水文過程進行調(diào)查研究，獲得生態(tài)需水量、蒸散量、碳氮量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。水生態(tài)保護，需要了解生態(tài)系統(tǒng)的水源涵養(yǎng)、水土保持、土壤凈化等功能[14]；了解水資源在各類生態(tài)系統(tǒng)中的循環(huán)速度、循環(huán)量和水質(zhì)變化情況；了解水生態(tài)對地區(qū)工商業(yè)、農(nóng)業(yè)、居民活動的調(diào)配影響程度。

3.3.2 開展多種資源綜合分析

自然資源管理需要權(quán)衡各種資源的潛在影響，綜合社會、經(jīng)濟、生態(tài)功能與資源價值等相關(guān)關(guān)系做出決策，統(tǒng)籌推進資源開發(fā)、利用與保護。針對這種管理需求，國外探索提出了景觀尺度分析方法[15]和多資源分析方法。水資源調(diào)查需要以生態(tài)系統(tǒng)為單元，在主體功能的約束下，研究水、土地、礦產(chǎn)、濕地等資源開發(fā)的影響與生態(tài)效應(yīng)，評價多種資源開發(fā)的綜合效益。

3.3.3 開展水-能源-糧食的紐帶關(guān)系研究

水、能源、糧食三種資源開發(fā)利用之間的關(guān)系日益密切，其紐帶關(guān)系目前是國際研究的熱點之一。幾乎所有的能源開發(fā)利用方式都離不開水，在很大程度上也受到水的影響。水資源的運輸、提取和利用都必須以能源作為動力。糧食資源的形成正是建立在水資源和能源資源的消耗上。水、能源和糧食安全之間存在明顯的傳導(dǎo)性，某一因素的惡化會在三者間產(chǎn)生連鎖反應(yīng)[16]。加強水、能源、糧食的綜合研究，可以為水資源安全、能源安全和糧食安全提供基礎(chǔ)依據(jù)。

3.3.4 開展水與災(zāi)害關(guān)系的調(diào)查研究

水作為重要的自然營力，具有強大的自然改造能力。一方面是過度的開發(fā)利用會導(dǎo)致水源枯竭，造成干旱災(zāi)害，地下水過量開采等也會引發(fā)地面沉降等災(zāi)害。另一方面，極端降水會引起水生態(tài)突變，造成山體滑坡、洪災(zāi)。需要加強水與災(zāi)害關(guān)系調(diào)查，獲得降水強度，水庫蓄水量、泄洪量，地面沉降量等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

4 結(jié)論

（1）隨著我國自然資源統(tǒng)一管理工作的推進與完善，水資源管理理念與目標發(fā)生了重大變化。主要體現(xiàn)在水資源管理應(yīng)充分考慮水與自然的整體性，水與經(jīng)濟布局的空間均衡性，水的資源、經(jīng)濟與生態(tài)價值的一體性等。

（2）在自然資源統(tǒng)一管理工作中，各管理工作環(huán)節(jié)均需要水資源基礎(chǔ)信息的支撐。調(diào)查監(jiān)測需要擴展內(nèi)容，調(diào)查與水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水安全相關(guān)的基礎(chǔ)信息，以實現(xiàn)水資源管理下生態(tài)-經(jīng)濟服務(wù)價值最大化。

（3）水資源調(diào)查監(jiān)測要在繼承以往工作的基礎(chǔ)上升級和發(fā)展。主要需求體現(xiàn)在：夯實水資源管理自然基礎(chǔ)，需要查明水的自然循環(huán)狀況；夯實水資源開發(fā)管理基礎(chǔ)，需要查明水的社會循環(huán)狀況；夯實水生態(tài)空間管理基礎(chǔ)，需要查明人-水-自然共生關(guān)系。