我國耕地“非糧化”發展態勢與對策研究

李榮欣，袁承程，劉黎明

（中國農業大學土地科學與技術學院，北京 100193）

耕地是保障人類生存和發展必不可少的資源，實施耕地保護、確保國家糧食安全始終是我國發展的大事之一。隨著人口不斷增多和耕地逐漸減少，保障糧食安全不僅要確保耕地的數量不減少和質量不降低，也要確保有限的耕地資源用于糧食生產。近年來，我國部分地區耕地“非糧化”趨勢明顯，不利于我國糧食安全。耕地“非糧化”可以理解為農戶將原本用于種植糧食作物的耕地轉為種植經濟作物或其他非糧作物[1]。國家高度重視耕地“非糧化”問題，國務院和相關部委均要求各地充分認識防止耕地“非糧化”，穩定糧食生產的重要性、緊迫性，采取有力舉措防止耕地“非糧化”，切實穩定糧食生產，牢牢守住國家糧食安全的生命線。由此可見，深入研究我國耕地“非糧化”發展態勢及原因，提出相應的防控對策，是當下亟須解決的問題。

1 我國耕地“非糧化”發展態勢

基于全國31個?。▍^、市）（未包括香港特別行政區、澳門特別行政區和臺灣省，下同）1991—2019年耕地面積、農作物總播種面積和糧食播種面積，研究我國農作物和糧食播種面積變化情況，以及耕地“非糧化”的區域特征，分析我國耕地“非糧化”發展態勢。研究數據主要來源于1992—2020年《中國統計年鑒》《中國農村統計年鑒》。

1.1 近30年全國耕地“非農化”現象不突出

根據國家統計局公布的統計數據，以農作物播種面積變化來反映我國耕地“非農化”變化趨勢?？傮w來看，1991—2019年我國農作物播種面積呈現出波動上升的趨勢（圖1）。1991—1999年全國農作物播種面積呈先下降后上升趨勢。由1991年的14958.6×104hm2降至1993年的14774.1×104hm2，下降了1.23%；后升至1999年的15637.3×104hm2，上升了5.84%。1999—2003年，由于糧食價格的低迷和退耕還林政策的實施，農作物播種面積下降至15241.5×104hm2，下降了2.53%。2003—2007年，我國農作物播種面積經歷了先上升后下降的過程，先升至2006年的15702.1×104hm2，再降至2007年的15346.4×104hm2。2007—2016年，全國農作物播種面積穩步上升至16693.9×104hm2，上升了8.78%。2016—2019年，全國農作物播種面積呈現下降趨勢，降至16593.1×104hm2，比2016年減少100.8×104hm2。這說明全國農作物播種面積比較穩定，耕地“非農化”現象并不突出，但是下降趨勢需引起重視。

圖1 1991—2019年全國農作物和糧食播種面積

1.2 近30年全國耕地“非糧化”現象不明顯

以糧食播種面積變化來反映我國耕地“非糧化”發展趨勢。從總體來看，1991—2019年我國糧食播種面積經歷了一個先下降再上升的變化過程（圖1）。1991—1994年，全國糧食播種面積呈現下降趨勢，由11231.4×104hm2降至10954.4×104hm2，下降了2.47%。1994—1998年，全國糧食播種面積升至11378.7×104hm2，上升了3.87%。1998—2003年全國糧食播種面積經歷了較明顯的下降趨勢，降至9941.0×104hm2，下降了12.64%，幅度較大。2003年的糧食播種面積也是1991—2019年近30年中我國糧食播種面積最小的一年。2004年以來，因中央連續出臺了有關穩定糧食生產的重要政策，有效地提高了地方政府和農民擴大糧食生產的積極性，同時國家也大幅增加了農業基礎設施建設的投入，改善了農業生產條件[2]，使得2003—2016年全國糧食播種面積穩步提高，2016年糧食播種面積升至11923.0×104hm2，較2003年提高了19.94%，2016年也是近30年中我國糧食播種面積最大的一年。2016—2019年，全國糧食播種面積在經歷“十三連升”之后再次呈現下降趨勢，降至11606.4×104hm2，下降了2.66%。說明全國糧食播種面積基本穩定，耕地“非糧化”現象并不明顯，但是2016—2019年糧食播種面積在持續下降，需引起重視。此外，由于受市場變化的影響，大量耕地由種植糧食作物轉為種植油料作物和蔬菜等，可能造成我國農作物播種面積與糧食播種面積在同一年度內呈現相反的變化趨勢。如1993—1994年，以及1998—1999年我國農作物播種面積呈上升趨勢，而糧食播種面積卻呈下降趨勢。

1.3 耕地“非糧化”區域特征差異明顯

“糧作比”即糧食播種面積與農作物播種面積的比值，是反映耕地“非糧化”的重要標志。“糧作比”越小，說明耕地“非糧化”越嚴重[3]。利用2019年全國各省（區、市）糧食播種面積與農作物播種面積數據，計算出各省（區、市）2019年的糧作比（圖2）。從各地區來看，2019年華南區（廣東、福建和海南）平均糧作比最低，為0.471；其次是云貴高原區（云南、貴州、廣西），為0.518。東北三省（黑龍江、吉林、遼寧）的平均糧作比最高（0.907），黃土高原（山西、陜西）的平均糧作比次之（0.806）；黃淮海平原區（北京、天津、河北、河南、山東）的平均糧作比再次之，為0.727。但是，北京糧作比為0.525，在黃淮海平原區是最低的。此外，長江中下游區（上海、江蘇、浙江、安徽、江西、湖北、湖南）平均糧作比為0.616，北方干旱半干旱區（內蒙古、寧夏、甘肅、新疆）為0.597，四川盆地及周邊地區（四川、重慶）為0.623，青藏高原區（青海、西藏）為0.594。

圖2 2019年各省（區、市）糧作比

應用“糧作比變化強度”來反映2019年“糧作比”與1991年以來最高“糧作比”的變化幅度，該值越大，說明其“非糧化”程度也越大[3]。結果表明，北京、海南、青海、福建、新疆、浙江、廣西、上海等?。▍^、市）糧作比變化強度變化較大，減少幅度均在30%以上，其中海南糧作比變化強度最大，為41.24%，這說明這些地區耕地“非糧化”現象尤為嚴重。其他?。▍^、市），如廣東、重慶、貴州、云南、寧夏、西藏等糧作比減少幅度均在20%以上，這間接反映出這些地區耕地“非糧化”現象較為嚴重。江蘇、湖北、湖南、內蒙古、甘肅、四川以及陜西等省（區、市）的糧作比變化幅度在5%～20%，說明這些地區存在一定的耕地“非糧化”現象。而河北、山東、安徽、江西、山西、遼寧、河南的糧作比變化強度都在5%以下，尤其是黑龍江、吉林以及天津糧作比變化強度為0（圖3），說明這些地區耕地“非糧化”程度相對較輕。

圖3 1991—2019年各?。▍^、市）糧作比變化強度

考慮到耕地“非糧化”與耕地面積變化相關，本文通過對比不同年份的“糧耕比”，即糧食播種面積與耕地面積的比值來分析耕地“非糧化”情況。由于調查標準、技術方法的改進等原因，第二次全國土地調查的耕地數據與第一次全國土地調查數據并不能很好地銜接，因此，本文只選擇2009年第二次全國土地調查及2018年度土地利用變更調查的耕地數據與2009年、2018年的糧食播種面積來計算不同年份“糧耕比”，得到各?。▍^、市）2009年和2018年的糧耕比，如圖4所示。結果表明，由于地理氣候等原因，2009年和2018年河南、江蘇、安徽、江西以及湖南等糧食主產區的糧耕比都位于全國前列，甘肅、新疆、青海、西藏等西部省（區）糧耕比都較低。與2009年相比，2018年黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、河北、河南、山東、安徽、湖北等15個?。▍^、市）糧耕比有所上升，上升幅度較大的主要是山東（0.192）、黑龍江（0.179）、吉林（0.172）、湖北（0.171）以及河南（0.155）等糧食主產區；而北京、上海、浙江、廣東、福建、海南、重慶、寧夏、甘肅等16省（區、市）糧耕比有所下降，下降幅度較大的主要是北京（-0.733）、上海（-0.348）、福建（-0.294）、海南（-0.194）以及浙江（-0.156）等糧食主銷區。說明這些地區近10年耕地“非糧化”問題可能較為突出，需特別注意。

圖4 2009與2018年各?。▍^、市）糧耕比

從全國各地區“糧耕比”與糧作比變化強度來看，我國耕地“非糧化”區域特征差異明顯，因此各地在制定防止耕地“非糧化”的政策時，要充分考慮“非糧化”現狀和地區特點。

2 我國耕地“非糧化”原因分析

本文選取了我國中部、西部地區的三個區域實地調研耕地“非糧化”問題，分別在2021年2月、8月和9月對河南魯山縣、寧夏彭陽縣和湖南桃江縣等地進行了實地調研和問卷調查，了解不同地區農戶耕地利用情況，涉及新型農業主體18個（彭陽縣11個、桃江縣7個），農戶284戶（魯山縣102戶、彭陽縣138戶、桃江縣44戶），共發放問卷309份，回收有效問卷302份，有效率97.7%，其中有100戶農戶存在耕地“非糧化”問題。問卷調查內容主要包括農戶（新型農業主體）基本情況、農業生產資料價格變化情況、農機擁有情況、遭遇自然災害情況、耕地基礎條件與2020年的實際耕種情況，以及耕地“非糧化”原因等，對問卷整理和匯總后認為，形成耕地“非糧化”主要有以下四方面原因。

2.1 種糧經濟效益差是耕地“非糧化”根本原因

一方面，農業生產資料價格上升明顯，彭陽縣和桃江縣分別有94%和96%的被調研農戶反映近年來種子、農藥、化肥等農業生產資料價格逐年上升，而糧價卻上漲緩慢，導致種糧經濟效益差甚至會出現虧本的情況。以桃江縣2020年種植中稻或一季晚稻的農戶為例，每畝①1畝=0.0667公頃。地平均收獲450 kg，稻谷收購價格在2～2.2元/kg，每畝地的平均毛收入在900～990元；而中稻或一季晚稻每畝地的成本在550～700元不等，所以每畝地的凈收益僅300元左右。如果遭遇自然災害，則會出現虧損。相反，種植經濟作物雖然投入成本較高，但收益也較高，尤其是種植林業作物，不需要投入大量勞動力進行打理，還能夠解放勞動力，外出務工獲得額外收入[4]。因此，部分農民衡量之下會選擇種植經濟效益更高的經濟作物。另一方面，我國城鎮化快速發展提供了大量的二、三產業就業崗位，在較高收入的驅使下越來越多農民選擇放棄種地，農村人口減少和農業勞動力析出成為必然趨勢，同時也伴隨著農業勞動力老齡化的問題[5]。調研發現，魯山縣、彭陽縣和桃江縣大部分在家種地的農民是老人，他們精力有限，不能顧及所有的耕地，部分耕地便會被撂荒。

2.2 耕地自然稟賦差是耕地“非糧化”直接原因

耕地自然稟賦差，在很大程度上會降低農民種糧積極性，是農民“非糧化”行為的直接原因。魯山縣被調研的村莊耕地細碎化程度較高，普遍存在耕地面積小、地塊數量多、分布較為分散的現象，導致耕地資源未被充分利用、糧食生產效率低。桃江縣存在耕地細碎化程度較高、耕地土壤酸化加劇、補充耕地質量不高等問題。據桃江縣農民所述，部分耕地屬于冷浸田，地中淤泥較深，無法種植水稻，導致這部分耕地不是撂荒就是挖塘養魚。彭陽縣被調研村莊農民種糧面臨的主要問題有水資源嚴重匱乏、水土流失，以及干旱天氣發生頻繁且持續時間長，耕地缺少灌溉條件，是真正的“靠天吃飯”。桃江縣有72%的被調研農戶認為耕地質量較差或一般，魯山縣有78%的被調研農戶認為當地的農田水利灌溉等基礎設施較差或一般，而這其中一部分農戶正是因為耕地質量太差而放棄種糧。

2.3 農業機械化水平低是耕地“非糧化”重要原因

農業機械化可以有效促進農民增收，降低勞動力投入。目前我國農業科技創新依然不足，農業科技發展相對緩慢，機械化普及率較低。我國平原地區機械化水平較高，農民可以通過機械化生產減少勞動力從而降低成本，但丘陵山區交通不便，不利于機械化耕種。從實地調研結果來看，魯山縣、彭陽縣和桃江縣都存在農戶農機擁有率偏低的問題，除部分新型農業主體外，大部分農戶目前是租用種糧大戶或農業合作社的農機耕種和收割，或是仍采用傳統耕作方式，每畝地的成本也因此較高，所以在綜合考量下農民就會在地勢或者資源條件不好的耕地上種樹或直接撂荒。此外，調研也發現我國農業機械結構也不合理，表現為運輸的農機多，下田的農機少，適用于丘陵山區的農機少，能適應農業結構調整的新型農機少。

2.4 激勵與監管機制不完善，加劇耕地“非糧化”

一方面是農業補貼制度不完善。調研發現，部分地方不是以誰耕種誰收益的原則發放補貼，而是根據農戶承包的面積發放。目前農業補貼對新型經營主體的支持不足，無法滿足規模經營主體發展需要[6]。此外，調研也發現部分農戶對農業補貼了解甚少，不清楚農業補貼的種類和是否收到農業補貼，這也說明地方對農業補貼發放的宣傳、監管不到位。另一方面耕地“非糧化”監管機制還不完善,存在監管不及時、不到位、不全面的問題。例如，由于受制于監測技術與成本，地方的“非糧化”監測還存在一定的技術難點，在一些地形和氣候復雜的地區，目前衛星遙感影像獲取時空分辨率并不高，僅依靠衛星遙感手段難以及時甄別“非糧化”地塊。此外，由于政策上缺少對耕地流轉后“非糧化”的限制，對土地流轉過程缺少必要的約束和監管，農民、專業合作社或者農業企業為了追求更高的收益，極有可能會改變耕地用途，而種植經濟作物。

3 防止耕地“非糧化”政策建議

3.1 堅持惠農政策，提高農民種糧收益

耕地“非糧化”的根本原因是種糧經濟效益差，農戶在經濟利益驅使下選擇種植經濟作物，因此，提高農戶種糧收入尤為重要。一是要適當提高糧食最低收購保護價格，避免“谷賤傷農”。二是加大糧食收購力度，保證糧食能夠及時從農戶家中收購。三是要穩定化肥等農業生產資料價格，農業生產資料價格持續上漲會加重農民的負擔，嚴重挫傷農民種糧的積極性，應加強對農業生產資料的監管，依法整治價格違法亂象。四是要增加農業補貼的覆蓋范圍，增強農業補貼的精準性和目標性，提高對糧食、糧種以及農業機械的補貼。一方面，要改變農業補貼測算依據，農業補貼的依據不應是農戶承包面積而應是實際種糧面積，另一方面，還要加強農業補貼資金的監管，保證補貼及時足額發放給農戶。五是聚焦新型經營主體，完善特惠性補貼向新型經營主體傾斜的機制，健全針對新型農業經營主體的專項農業補貼政策。

3.2 堅持藏糧于地，加強耕地保護與質量建設

耕地質量和水利灌溉等基礎設施條件會直接影響糧食產量，以及耕地利用效率，是影響農民種糧積極性的重要因素。因此，耕地質量的提升和相關基礎設施條件的改善對防止耕地“非糧化”尤為重要。建議通過各項整治措施提升耕地質量，提高耕地產出率，變產量不穩定農田為穩產高產良田，把農民不能種、不想種的耕地利用起來。對于魯山縣和桃江縣等丘陵地區，要加大投資，大力開展全域土地綜合整治，強化灌排溝渠、土地平整、田間道路等基礎設施建設，應根據實際情況盡量把質量較差的耕地納入中低產田改良和高標準農田建設等工程中，進一步提升區域耕地質量；對于彭陽縣等地區而言，要加快推進旱作、高效節水灌溉高標準農田建設，大力開展以黃土丘陵區為重點的水土流失綜合治理。

3.3 堅持藏糧于技，加強科技創新

科技降成本，科技提產量，科技增效益，農業現代化的發展離不開科技創新，糧食生產出路在科技進步。一是要育良種，選良方，培育和推廣能適應當地氣候環境的糧食作物新品種。二是要根據地區特點選擇合適的節水灌溉技術，提高農田灌溉水有效利用系數，既要保證農田的有效灌溉，又能做到節約水資源。三是積極開展糧食生產薄弱環節機械化技術試驗示范，著力解決水稻機插、玉米籽粒機收等瓶頸問題。四是在地勢平坦的地區，加快推廣農業科技成果，提高農業機械化率，推進現代化、規?；?、產業化農業發展，如在彭陽縣等易干旱地區推廣覆膜保墑旱作節水農業，在魯山、桃江等丘陵山地多的地區加強研發和推廣適合山地和丘陵的小微型農業機械。

3.4 堅持防微杜漸，加強常態化監管

各地應根據耕地“非糧化”實際情況，建立健全“空、天、地、網”一體化全覆蓋的“非糧化”監測機制。“天”，即衛星遙感監測，可對比不同時點的遙感影像，提取疑似耕地“非糧化”的圖斑?！翱铡?，即無人機航拍監測，可定期利用無人機對轄區內容易發生“非糧化”的區域進行檢查。“地”，即定期進行耕地巡查，可建立自然資源、農業農村等部門協作巡查機制，加強地面網格化巡查。“網”，即網上在線監管，可充分利用“國土調查云”“耕地衛片”等平臺加強“非糧化”日常監管。此外，要重視對耕地流轉尤其是工商資本介入的實時跟蹤監管，了解耕地種植情況，對私自改變耕地用途的行為進行嚴懲，確保優質耕地用于糧食生產。需要注意的是，在一定條件下防止耕地“非糧化”應是禁止耕地“非農化”、防止“非食物化”，各地應根據地區資源環境特點及農業發展現狀，避免“一刀切”的耕地“非糧化”監管方式。如在資源稟賦不佳、耕地質量差的地區，在保證糧食產量和不破壞耕作層的前提下，可允許在一定范圍內適當調整農業生產結構。

3.5 堅持藏糧于民，發展新型高素質農民

農民在解決耕地“非糧化”問題中扮演著重要的角色。在農業勞動力短缺、老齡化的情況下，培育新型高素質農民不僅能破解“誰來種地”的現實困境，更能解決“怎樣種地”的深層問題，對提高耕地利用效率和防止耕地“非糧化”具有重要意義。要強化農民對發展新型高素質農民重要性的認識，通過激勵手段遴選培育對象，針對不同年齡的農民提供可供選擇的培訓內容，例如可以將青年農民培育為以專業大戶為主的“生產經營型”新型職業農民，將中老年人培育為以農業工人為主的“專業技能型”新型職業農民。對通過培訓獲得新型職業農民資格的農民給予資助和獎勵，完善職業農民的保險制度，留住和吸引一批年輕農民主動參與到新型職業農民培訓中并從事農業。