我國突發事件應對決策的現狀分析及建構優化

○周秀銀 劉祉薇

（西安交通大學 法學院，陜西 西安 710049）

現階段我國正處于轉型發展關鍵期、改革攻堅期，面臨各種潛在的自然災害以及科學技術迅猛發展和人類過度生產生活方式帶來的不確定生物安全、環境安全等一系列安全風險，此外，由于“人們法治理念和民主意識的提升，利益需求日趨多元化，人類因此進入了一個完全意義上的風險社會”。由于當前誘發突發事件的客觀形勢復雜，如何應對各種突發的自然災害、公共衛生事件、重大勞動安全事故等事件考驗各級政府的危機處理能力。不可否認一些地方在應對突發事件時，相關的政府部門在應對決策時還存在漏洞和失誤，對突發事件發生后依法科學合理采取有效應對決策措施還存在不少差距。突發事件應對決策是預防突發事件發生、做好應急準備、采取應急處置和救援措施的前提和基礎，及時科學合法有效地制定應對突發事件決策是完善我國突發事件治理體系和實現治理能力現代化的首要一環，因此務必要吸取各種突發事件發生后的經驗和教訓，通過補齊短板、堵塞漏洞，進一步提高我國突發事件應對決策能力，系統構建科學、合理、有效、完備的突發事件應對決策機制。

一、我國突發事件應對決策的制度檢視

（一）突發事件應對決策的淵源與概念

既然我國的《突發事件應對法》已對突發事件進行了科學的定義，它的事項范圍包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件。這是以行政立法的形式對突發事件范圍進行了限定，限定的四種事件以概括的方式基本涵蓋了所有的突發事件類型，而在《突發公共衛生事件應急條例》中對突發公共衛生事件進行了細化分類，包括重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。從上可以分析出，當前我國對突發事件范圍的界定采取由法律概括列舉并授權行政法規具體列舉的方式，較好適應了風險社會導致突發事件發生的不確定性。因此，所謂突發事件應對決策是指國家政府部門及其工作人員為了應對突發事件的發生，控制、減輕和消除突發事件引起的嚴重社會危害，保護人民群眾生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序，根據突發事件形成的客觀規律特征，通過監測預警和科學民主系統分析各方面信息所作出的應對決策的過程。

（二）突發事件應對決策的主要措施

雖然現有法律法規只是作出了原則性規定，但是系統分析《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》內容架構可以看出，突發事件應對決策基本程序即分別包括了“預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、事后恢復、重建和預防”和“預防與應急準備、報告與信息發布、應急處理”，而《突發事件應對法》與《突發公共衛生事件應急條例》應對決策程序中最顯著的區別是“監測與預警”和“報告與信息發布”之間的區別，《突發事件應對法》更加側重于對突發事件的監測預警，防患于未然，在事件發展的萌芽中盡早作出應對決策，把風險和損失減小到最小程度，而《突發公共衛生事件應急條例》側重于及時報告、發布信息，報告信息具有內部指導性，是由行政部門層級制的組織體制特點決定的，發布信息體現其外部民主性，著重回應公眾對突發事件的知情權、參與權、監督權。綜上可以分析出，突發事件應對決策措施主要體現其運用科學的監測預警方法，及時民主地報告信息和發布決策信息。

（三）突發事件應對決策的特征

二、我國突發事件應對決策的現狀及問題分析

當前我國突發事件應對決策體系基本建立了科學的組織、信息、風險決策機制，民主協商、集中決策機制，實體法保障、程序法保障的合法決策機制，但仍存在組織不健全、信息治理不智能、風險評估不充分、民主協商形式化、法治保障不完善等問題，具體表現在以下幾個方面：

(一）突發事件應對決策的科學性分析

由于突發事件發生的復雜性、專業性和不確定性，其中涉及的事務及其專業知識綜合性比較強，因此需要依靠專業的組織、專家、專門技術人員提供智力支持，對突發事件的應對決策必要性和可行性進行充分論證，由于現代社會決策程序機構的復雜性和突發事件信息獲取的多元性及多學科性，突發事件應對決策應完善現有的決策機制和組織機構，充分運用大數據全面獲取各方面信息，并對數據信息進行有效評估，及時科學決策。

2.突發事件風險評估的科學決策應對。一是充分認識突發事件風險評估重要意義，突發事件的科學評估特別是風險評估對于提高應對突發事件治理能力具有重要意義，是確保決策有效性和可靠性的重要保證。由于突發事件應對決策的實施可能對經濟社會各個方面帶來臨時性的負面影響，也有可能觸發各種潛在未知風險，正如尤爾根·哈貝馬斯的風險感知理論所述“由于所處立場、專業背景以及思考方式的不同，政府、專家以及民眾在感知風險時會呈現出差異，而決策者在重大行政決策過程中通常擁有很大的裁量空間，這就導致在某些時候決策方案即使在客觀技術上正確，但也仍有可能帶來風險”。突發事件應對決策給決策部門及決策者帶來巨大的風險壓力，如何進行決策前有效評估考驗決策者膽識與智慧。因此，如何在應對突發事件緊迫性壓力下和在風險評估不可行的相反視角認識各種阻滯因素這兩者之間尋求決策平衡點，就勢必要建立一套科學運行的風險評估機制。

二是建立完善的決策評估模式，突發事件應對決策的科學評估應糾正過度行政化規則導致決策層級繁瑣且效果逐步弱化的局面，應該從突發事件的客觀規律特征和前期掌握的客觀信息入手，著重于功能定位構建多元主體復合評估模式，提供全面科學決策意見供決策者參考，既要充分發揮決策者的主觀能動性，使其果斷及時決策，又要充分運用科學合理的風險評估結果與決策責任倒查相結合模式，明確責任追究制度，只要依法科學民主決策則無需擔責，即盡職免責。

三是加強決策風險評估的技術理性分析，從突發事件引起的未知風險原因來分析，主要表現是科學認知方面的不確定性，如新冠肺炎疫情，人們在疫情發展初期對這一未知的傳染性疾病認知不足導致了病毒傳播的復雜局面，由于未及時應對引起了系列的社會綜合性風險，這種對新型病毒傳染風險認知不足所引起的社會風險是由科學技術發展的不確定性所引起的，因此在應對情況不明的突發事件時，進行決策風險評估要更加突出對技術的科學性評估，通過運用科學的知識進行及時的技術理性分析，防止突發事件應對決策的遲延和隨意性，以最小的技術分析研判成本實現決策風險評估效益和決策效能最大化。

總之，突發事件應對決策的科學分析要采取多元的分析技術方法和風險評估手段，對收集到的各種信息進行科學嚴謹系統分析，及時預測預判決策的必要性、可行性，盡量避免應對決策作出過程受到非理性的主客觀因素影響。

(二）突發事件應對決策的民主性分析

突發事件應對決策民主性主要體現在決策過程的廣泛性、精準性、集中性，盡量避免科層體制下的行政權力壟斷導致的決策過程專權、恣意。首先，突發事件應對決策應在現有法律法規框架及原則下作出，因為突發事件應對決策所涉及的法律法規是我國立法機關、行政機關通過民主方式進行制定頒布，體現了立法民主，只要突發事件應對決策作出沒有超越法律授權的范圍，嚴格遵守法定程序，那么突發事件應對決策過程就可推定為具有民主正當性。其次，由于突發事件的未知復雜性和緊迫性特征，組織不同領域的專家技術人員參與決策，需要讓不同領域專業技術人員對決策充分表達意見和建議，對決策方案進行優化評估，并對決策過程進行民主監督，最終確保應對決策方案切實可行，符合客觀規律。如何在現有機制下進一步提高突發事件應對決策的民主性，需要完善現有的專家技術人員參與機制并優化民主集中決策過程，充分發揮中國特色社會主義制度的組織優勢和民主集中制優勢。

1.優化專家技術人員參與機制。應對突發事件的決策不能簡單借用行政決策中公眾參與理念，考慮到突發事件應對決策的緊迫性、技術性，也不能簡單采取通過報紙、網絡等媒體面向社會征求意見或開聽證會等形式進行決策，不過可以在專家參與機制中吸收公眾參與理念，一是要全面分析突發事件所關聯的所有專業領域，盡可能全面覆蓋各方面專業技術人員，確保各領域技術人員參與到決策過程中和進行決策咨詢論證；二是實現專家技術人員參與決策過程全覆蓋，一般情況下，專家參與決策是始于決策機關已作出決策后咨詢專家意見，由于專家對前期決策背景信息掌握不全面，無法發揮應有作用，應邀請專家參與到突發事件應對決策的決策前、決策中、決策后全過程，確保專家技術人員全環節參與，防止其走過場，提升民主決策效率；三是構建專家技術人員參與的新型互動關系，要改變行政高權模式下專家參與僅限于由決策部門主導的單向“告知”“咨詢”參與結構，積極推動決策全環節互動模式構建，充分保證專家技術人員的各項參與權，形成平等參與、充分表達意見的“評論-反饋”互動模式。四是構建專家技術人員參與突發事件應對決策的競爭機制，由于不同專家所從事工作環境條件、知識背景的差異，導致專家技術人員在專業技術知識方面的局限性，另受限于利益興趣愛好關注點的不同，無法避免在決策中應用知識方面的片面性，因此要對突發事件所涉及的知識來源結構進行優化競爭，通過優化知識的來源結構權威來化解專業知識受各種因素影響的局限性，使突發事件應對決策真正具有科學理性。正如學者所言“為防止技術專家被政府單方面壟斷與俘獲，專家知識本身也應當考慮多元性和競爭性，具有不同利益訴求的公眾也應當獲得專家的支持。只有引入多元的、競爭性的專家咨詢和論證，政策的科學性和理性才能在有意義的知識競爭和討論過程中得以產生”。

（三）突發事件應對決策的合法性分析

1.突發事件依法決策的實體保障。《突發事件應對法》首先在靜態制度層面保障了突發事件應對決策的形式合法，同時也對突發事件應對決策的科學性、民主性作出了基本的原則性要求，通過對決策作出的基本形式合法性條件的滿足，促進了實質合法性對科學民主決策的客觀本質要求，以形式合法保證內容合法，因為民主性、科學性反映了突發事件決策對技術理性、風險評估后的實質要求，科學、民主決策環節的設置應該有法定的原則、條件、程序、適用范圍的限定要求，確保突發事件的科學、民主決策始終在法治軌道上運行，所以突發事件應對決策應該是科學決策、民主決策、依法決策的有機結合，既要滿足形式合法性要求又要滿足實質合法性要求。

2.突發事件依法決策的程序保障。根據行政過程論“行政權的運行并不是一個個單一、孤立以及靜止的行為類型，而是一個相互關聯，具有承接性的動態過程”。突發事件應對決策的作出過程是由一系列的決策因素所構成，而突發事件相關法的作用和功能是確保突發事件應對決策遵循法定的程序運行，始終不偏離法治軌道，通過遵循法定的決策程序實現科學決策、民主決策的價值目標，因此突發事件應對決策是否實現決策法治，一個重要標志為是否建立完善的突發事件應對決策程序基本制度。突發事件應對決策程序應該在《突發事件應對法》中的監測、預警程序中進一步完善決策方案制定、科學論證、風險評估、集體討論和行政首長決定的相關程序，讓各項制度環環相扣、緊密銜接。

綜上所述，雖然《突發事件應對法》規定了組織相關部門、專業技術人員、專家學者會商評估制度，但該制度只是確立了原則性的價值目標取向，表明了其對科學性和民主性的外在要求，因為突發事件應對法律制度的制定，只是確立了應對突發事件的基本機制和結構，在作出應對決策前參與突發事件應對決策的各種主體所呈現的角色是一種動態的交換信息過程，根據系統理論觀點：結構決定功能，過程實現功能。如何更好實現突發事件應對決策的各要素功能，要盡最大可能發揮過程中各種參與主體最佳功能，只有過程功能充分展現，才能實現決策結構效益最大化，保證決策的科學性和安全性，科學性功能實現過程表現是一種正向推理，主要是從突發事件應對決策方案可行性視角展開，可以細化為專家必要性、可行性論證制度，而安全性功能實現過程表現是一種反向推理，主要是從決策方案不可行的視角展開，可以細化為風險評估制度，總之不管是正向的科學性分析還是反向的安全性分析都要貫徹決策過程中民主和合法程序制約。

三、突發事件應對決策機制的建構優化

（一）突發事件應對決策機制的科學性建構

突發事件應對決策機制的科學性建構關鍵是要實現從數據治理向治理數據的轉變。如我國《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規政策性文件對突發公共衛生事件的群體性不明原因疾病的信息監測、報告程序作了系統性的規定，但這只是依靠數據治理邁出了第一步，如何進一步提升運用數據精準防控突發事件，需要實現向治理數據的轉變，因為數據的產生、收集、錄入、上報如果缺少嚴格的規范程序保證，監測到的數據信息也無法及時上報至決策者。

首先，要進一步規范突發事件數據收集使用的程序、條件，明確數據信息報告制度。因為突發事件信息監測系統收集到的信息能夠給決策部門提供客觀真實的信息數據，決策部門或決策者也可直接通過監測信息系統分析研判相關信息，可以不必經過人工層層報告弱化信息的原始性和客觀性，同時還可通過信息監測系統自動實現突發事件關聯信息的搜集、整理、分析，既保證了信息獲取的客觀真實性，也實現了系統自動對監測到的信息進行優化更新和儲存，另外大數據自動優化分析功能也會增強獲取信息的全面性，實現對正反兩方面信息的分析，增強科學預見性，因此在規范突發事件監測數據上報時，要更加注重對數據信息上報的真實性、完整性的制度設計，避免虛假數據摻雜在海量數據中，同時在程序設計中要實現數據共享，實現數據治理的單向性向多元化方式轉變，最終實現突發事件監測數據共建、共治、共享。

因此，要進一步嚴格規范突發事件大數據內部監測報告程序和大數據信息采集的標準規范要求，對于違反數據采集標準實質規范和報告程序的相關責任人要嚴肅問責，保證權責一致，避免有權無責和有責無權，保證突發事件大數據信息監測、報告、決策權責清晰、合法合理，通過保證突發事件大數據實體、程序規范法治化保障應對決策的科學化。

（二）突發事件應對決策“吹哨人”制度的民主性建構

當前一些突發事件在發生初期民主參與表達的渠道不通暢、官方信息公開機制尚未啟動時，有必要建立內部疏導舉報制度即“吹哨人”制度，一般來講，該制度是通過內部爆料的方式，讓內部知情人憑借內部工作的有利條件，率先接觸到相關信息并發現相關問題，向社會公眾和有關部門發出監測預警信息的制度。如何規范該制度讓其最大程度保護公共利益，特別是在突發事件發生的萌芽階段，及時發現風險、消除風險，把損失減小到最低限度。

一是要明確內部“吹哨人”的主體范圍，嚴格限定內部吹哨人利害主體范圍，即在工作中接觸到有關保密事項或相關業務工作而有知悉條件的主體及相關工作人員。

二是“吹哨人”所舉報的事項應該屬于突發事件的法定事項范圍，只有屬于《突發事件應對法》等相關法律法規所規范的事件范圍內才會產生緊迫的危害性，通過一般的民主參與形式不能夠及時發現相關信息，通過建立便捷高效的“吹哨人”制度可以及時挽回公眾生命財產安全損失。同時也要限定“吹哨人”舉報范圍，避免“吹哨人”濫用舉報權力，讓決策部門集中注意力分析研判“吹哨人”舉報的突發事件信息并迅速決策。

三是建立“吹哨人”獎勵機制。設立突發事件“吹哨人”獎勵機制是鼓勵相關人員積極舉報涉及重大公共利益的突發事件線索，在全社會培育風險共擔、責任共擔的公民社會意識，讓公眾明白舉報突發事件相關線索是維護公共利益需要，也是公民的應盡義務，獎勵的形式可以采用精神獎勵和物質獎勵相結合的方式。

四是建立突發事件“吹哨人”勞動權益保護機制。上述精神物質獎勵只是激勵機制的一方面，而突發事件內部“吹哨人”舉報線索可能涉及重大社會突發事件，具有不確定性，“吹哨人”舉報的風險明顯高于普通的舉報事件，可能嚴重影響相關單位或負責人的核心利益，導致舉報人由于考慮自身的職業安全而不敢去“吹哨”，因此應借鑒《食品安全法》的相關規定進行嚴格立法確認，特別是在部門立法和地方立法中更加注重對突發事件中的“吹哨人”在立法中予以特別保護，充分發揮突發事件“吹哨人”制度的急先鋒作用。

（三）突發事件應對決策機制的合法性建構

首先，進一步修訂完善《突發事件應對法》關于突發事件應對決策范圍，采用“列舉+概括”形式盡可能囊括各種非重大行政決策范圍的突發事件，做到對各種未知、偶發性的突發事件及時回應，從根本上改變反應處置遲鈍的情況。另外是進一步修訂完善《突發事件應對法》關于未知、偶發性的突發事件應對決策所采取的緊急處置措施范圍，由于未知、偶發性的突發事件早期性質的不確定性，如果機械普遍采取限制人身自由等強制措施，除非有明確的法律授權，否則會違背依法用權宗旨，背離在法治軌道上嚴格用權的法治目標，因此建議修訂完善《突發事件應對法》，授權明確相關部門在突發事件早期采取以行政指導、風險提示、公布信息等緊急措施及時應對。

其次，雖然《突發事件應對法》在靜態制度層面保障了突發事件應對決策的形式合法，同時也對突發事件應對決策的科學性、民主性作出了基本的原則性要求，通過對決策作出的基本形式合法性條件的滿足，促進了實質合法性對科學民主決策的客觀本質要求，以形式合法保證內容合法，因為民主性、科學性反映了突發事件決策對技術理性、風險評估后的實質要求，科學、民主決策環節的設置應該完善現有的法定原則、條件、程序、適用范圍的限定要求，確保突發事件的科學、民主決策始終在法治軌道上運行，所以突發事件應對決策應該是科學決策、民主決策、依法決策的有機結合，既要滿足形式合法性要求又要滿足實質合法性要求。

四、結論

突發事件應對決策是由一套系統整體的科學、民主、合法決策規則構建的運行程序，基于突發事件的應急性、影響大等特征，在決策過程環節應充分考量科學性、民主性的參與度，以技術理性應對緊急隨意性，以民主參與應對風險未知性，以法治保障保證決策正當性。在現有法律體系應對不足的情況下，需進一步以行政立法形式構建或補充完善統一規范的突發事件應對決策程序規則，通過法定機制進一步規范突發事件應對決策結構，充分發揮決策機制中的數據決策、風險評估的科學決策功能和專家參與、民主集中決策等功能，始終保持科學決策、民主決策中的技術理性、民意理性覆蓋突發事件應對決策機制全過程，確保在法治軌道上運行，以合法程序保障突發事件應對決策過程、結果的正當化，最終實現科學決策、民主決策、依法決策的內在有機統一。

綜上，我國突發事件應對決策是科學決策、民主決策、依法決策的內在有機統一，在科學決策中體現其民主性，在民主決策中實現科學性，科學決策、民主決策應在現有法律法規保障下高效運行，充分實現突發事件應對決策所彰顯的行政決策及時性、合理性、合法性。