淺談列席人員的構成和權利

□宋成

列席制度是我國人大工作的一項重要制度，是一項有中國特色的社會主義民主政治制度，是擴大參與、提高政治公開程序、加強監督的一項重要制度。

一、列席人員的構成

列席人員是指參加會議的享有發言權而沒有表決權的非正式成員，一般是與會議議題有著緊密聯系的人員。列席人大會議的人員大致可以分為以下三類。

一是“法定”列席的人員。即法律法規明文規定列席會議的人員。這里面有兩種情況，必須列席會議的人員和具有列席會議權利的人員。

關于必須列席會議的人員，《中華人民共和國全國人民代表大會議事規則》（以下簡稱《全國人民代表大會議事規則》）第十六條規定，“國務院的組成人員，中央軍事委員會的組成人員，國家監察委員會主任，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長，列席全國人民代表大會會議”。《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會議事規則》第七條規定，“常務委員會舉行會議的時候，國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院的負責人列席會議”“不是常務委員會組成人員的全國人民代表大會專門委員會主任委員、副主任委員、委員，常務委員會副秘書長、工作委員會主任、副主任，有關部門負責人，列席會議”。第八條規定，“常務委員會舉行會議的時候，各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會主任或者副主任一人列席會議”。《地方組織法》第二十一條規定，縣級以上的地方各級人民政府組成人員和監察委員會主任、人民法院院長、人民檢察院檢察長，鄉級的人民政府領導人員，列席本級人民代表大會會議。從上述三部法律中可以看出，列席人員多為有關部門和組織負責人，對他們的要求十分清楚，就是這些人員必須列席會議。其目的是到會聽取代表或常委會組成人員的意見和建議,隨時解答代表或常委會組成人員的詢問。這主要是履行一種義務，有利于相關組織和職能部門接受監督和改進工作。

關于具有列席會議權利的人員，《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第四十四條規定：“全國人民代表大會代表應當同原選舉單位和人民保持密切聯系，可以列席原選舉單位的人民代表大會會議。”《代表法》第二十七條規定：“全國人民代表大會代表，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會代表可以列席原選舉單位的人民代表大會會議，并可以應邀列席原選舉單位的人民代表大會常務委員會會議。”《全國人民代表大會議事規則》第五十條規定，質詢案在主席團會議或者專門委員會會議上進行答復時，提質詢案的代表團團長或者代表有權列席會議，發表意見。依照這些規定，上述這些人員具有法律賦予列席會議的權利，可以根據實際情況，要求列席原選舉單位的有關會議。通常是由原選舉單位的常委會主任會議確定常委會會議議程(草案)后，常委會代表工作部門根據會議議程(草案)中確定的議題邀請代表列席會議。代表可以列席，也可以不列席，視具體情況決定。這些人員參加原選舉單位的人民代表大會會議和常委會會議時，不是作為代表參加會議，只是作為列席人員參加會議。

二是“決定”列席的人員。指法律法規僅規定了列席主體的權利或者選擇性規定了列席主體的范圍，最終還需要通過人大常委會決定程序來決定具體的列席主體是誰。

《全國人民代表大會議事規則》第五條規定，全國人民代表大會常務委員會在全國人民代表大會會議舉行前，需要進行“決定列席會議人員名單”的準備工作。《全國人民代表大會議事規則》第十六條還規定：“其他有關機關、團體的負責人，經全國人民代表大會常務委員會決定，可以列席全國人民代表大會會議。”《地方組織法》第二十一條規定：“縣級以上的其他有關機關、團體負責人，經本級人民代表大會常務委員會決定，可以列席本級人民代表大會會議。”這就是說，除政府組成人員、監察委員會及“兩院”的主要負責人以外,其他人員是否列席會議須經本級人民代表大會常務委員會決定。“決定列席人員”的確定權在人大常委會，即“決定列席人員名單”必須在人民代表大會召開前夕，由人大常委會會議表決通過。

三是“慣例”列席人員。即按照1959年起形成的慣例，全國人大與政協全國委員會基本上同時召開會議，凡不是全國人大代表的全國政協委員均被邀請列席全國人大會議。另外，每屆全國人大舉行第一次會議時，不是本屆代表的上屆全國人大常委會組成人員也被邀請列席會議。

二、列席人員的權利

列席人員只有討論、審議和發表意見權而沒有表決權。安排人員列席會議、發表意見、接受詢問、進行監督，是為深入審議好有關議案，使通過的法律或法規和決議更加符合實際。此外，列席人員參與會議，了解決策的過程，也便于政府及其部門、法院、檢察院等相關人員更好地理解和執行會議所作出的決定。

三、列席會議的類別

根據我國實踐和實際，列席代表大會的人員，多數只列席大會全體會議，只有一部分列席人員同時列席代表團會議和小組會議，但通常不列席主席團會議。列席常委會會議的人員不僅列席全體會議，還列席小組會議，但不列席主任會議。列席代表大會和常委會會議的人員并不理所當然列席專門委員會會議，主席團會議、主任會議、專門委員會會議的列席人員另需邀請。

四、列席與旁聽的區別

列席與旁聽不同，列席人員是會議的非正式成員，可以稱為“準會議人員”，有發言權，但是沒有表決權。旁聽顧名思義，就是在旁邊聽，這些人員既沒有發言權，也沒有表決權。