從“幕后”到“臺前”
——也談人大常委會工作機構的職能演變

□孫瑩

在近些年的大事件中，全國人大常委會法工委屢屢發聲。例如在本次疫情防控的重要法律問題上，全國人大常委會法工委就如何依法有效防控疫情、不遵守疫情防控措施將承擔哪些法律責任，有些地方用設卡攔截、斷路阻斷交通等方式隔離疫情是否合法等等發表了官方意見。再往前推，2019年11月，全國人大常委會法工委還對香港特別行政區高等法院有無法定權力判斷香港本地法律是否符合《香港基本法》作出了表態。在公共事件發生，且社會對法律的適用有疑惑時，法工委向公眾解釋全國人大及其常委會的立法，在這個意義上，扮演了全國人大常委會的發言人的角色，成為法律解釋的權威來源。法工委是人大常委會下設的工作委員會之一。不僅是全國人大，地方各級人大常委會工作委員會的角色作用都值得關注。

全國人大常委會目前設有四個工作機構，其中，法制工作委員會成立于1983年，前身是1979年成立的法制委員會，預算工作委員會成立于1998年，香港特別行政區基本法委員會成立于1997年，澳門特別行政區基本法委員會成立于1999年。在地方層面，1995年修改的《地方組織法》規定，“常務委員會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構”。自此地方各級人大常委會都設立了工作機構，并且應時代變化和工作需要不斷地調整發展。地方人大常委會一般設有法制、預算、外事、選舉聯絡人事任免、監察和司法、教科文衛、農業與農村、環境與資源保護、社會建設等對口的工作委員會。近些年基層人大還創設了街道人大工委，這一制度創新被認可和吸納到2015年修改的《地方組織法》中。從組織設置上來看，地方人大的工作機構是不斷發展和日趨多樣化的。

同時，各級人大工作機構的功能職權也在不斷地拓展和演變。按最初的設計，工作委員會的職責主要是“幕后”，其承擔服務性、輔助性、技術性、研究性的工作。例如香港基本法委員會的任務就是對《香港基本法》的某些條文實施中的問題進行研究并向全國人大常委會提供意見。在立法工作領域，根據《立法法》規定，全國人大常委會工作機構的工作職責包括對列入常委會會議議程的法律案進行各方面意見的聽取和整理；擬定法律解釋草案；對有關具體問題的法律詢問進行研究予以答復；處理并研究國家機關和社會主體向全國人大常委會提出的對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例進行審查的要求和建議；等等。學者們將其總結為立法輔助職能、立法后職能和法律研究職能。

在實踐操作中，全國人大常委會和地方人大常委會的工作機構，都出現了一些超越原初設計的職能發展。例如本文開篇提到的全國人大常委會法工委在大事件中的發言和表態，就已經超出了其立法后職能中的法律詢問答復的范疇，不是與有關部門的一對一的問答，而是面向公眾進行法律的權威解釋，也就是從“幕后”走向了“臺前”。2019年8月全國人大常委會法工委設立新聞發言人，同年12月全國人大常委會也首次設立新聞發言人，兩位發言人的角色是否有所分工。在地方層面，工作機構也有一些超越本位的現象，最常見的就是常委會工作委員會與人大專門委員會合署辦公，兩塊牌子一套人馬，例如法制工作委員會與法制委員會的合署，預算工作委員會與財政經濟委員會的合署。從性質、地位和人員組成上來說，人大的專門委員會與常委會的工作委員會是有區別的。法理上難以回避的是，這種合署辦公是否偏離了法律設計的本意？

上述的所謂職權超越的幾種情形，有其產生和存在的道理。全國人大常委會工作機構參與了立法的全過程，對法律的含義有著立法者的視角和理解，常委會會議畢竟不是每天都召開，因而由辦事機構進行法律適用和法律常識的解答，更為及時有效。地方人大尤其是基層人大本身存在編制少人手少的現象，合署辦公是因地制宜、盡其所能完成人大職責。對于實踐中的這種人大常委會辦事機構的職權發展和演變，理論界需要作出回應。是讓工作機構回歸其法律設計的本位，還是合理化合法化其現有的衍生職能？這需要理論工作者的關注和探索。