工傷保險(xiǎn)制度國(guó)際比較及經(jīng)驗(yàn)借鑒

□文/陳雅茹

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 北京）

[提要］工傷保險(xiǎn)作為勞動(dòng)者權(quán)益保護(hù)的途徑，是工業(yè)化社會(huì)的產(chǎn)物，現(xiàn)已成為世界上覆蓋國(guó)家最多、較為成熟的一項(xiàng)社會(huì)保障制度。本文從德國(guó)、美國(guó)、日本、中國(guó)四國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度模式、資金來(lái)源、覆蓋范圍、保障待遇、特點(diǎn)、管理方式、風(fēng)險(xiǎn)確定等多個(gè)方面進(jìn)行對(duì)比。基于我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐，總結(jié)德國(guó)、美國(guó)、日本三國(guó)及國(guó)際趨勢(shì)帶來(lái)的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一、國(guó)際工傷保險(xiǎn)制度概述與發(fā)展演變

工傷保險(xiǎn)是工業(yè)社會(huì)的產(chǎn)物，已經(jīng)有160多個(gè)國(guó)家建立了工傷保險(xiǎn)制度。在中國(guó)，無(wú)論是傳統(tǒng)的工業(yè)化作業(yè)還是新業(yè)態(tài)下的平臺(tái)就業(yè)，都面臨著職業(yè)傷害現(xiàn)象，如何保障勞動(dòng)者的權(quán)益，值得深入思考。我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度在近十幾年呈現(xiàn)不斷發(fā)展?fàn)顟B(tài)，在制度建設(shè)、覆蓋范圍、保障水平和管理服務(wù)上，也取得了不少的成就。以參保人數(shù)為例，近十年，我國(guó)工傷保險(xiǎn)的參保人數(shù)大幅增加。但與養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)相比，仍然存在參保企業(yè)數(shù)量不足、參保職工人數(shù)比例偏低、工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力較欠缺等問(wèn)題。本文將從德國(guó)、美國(guó)、日本的工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展中積累經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展尋找借鑒。（圖1；數(shù)據(jù)來(lái)源于2010～2020年我國(guó)人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)）

圖1 2010～2020年我國(guó)工傷保險(xiǎn)參保人數(shù)統(tǒng)計(jì)圖

（一）歷程概述。縱觀國(guó)際范圍內(nèi)工傷保險(xiǎn)的發(fā)展，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是勞動(dòng)者自己負(fù)責(zé)階段，發(fā)生在歐洲工業(yè)化早期，風(fēng)行于早期資本主義時(shí)代的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)理論成為這一階段的理論依據(jù)。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，雇員在與工人資源簽訂勞動(dòng)合同時(shí)，就接受了工作可能可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，而雇主在規(guī)定的工資標(biāo)準(zhǔn)中，就涵蓋了補(bǔ)償風(fēng)險(xiǎn)工作的那部分。因此，雇員應(yīng)該自己負(fù)責(zé)在工作過(guò)程中發(fā)生的工傷事故及損失。第二階段是因雇主過(guò)失才賠償階段，隨著工人運(yùn)動(dòng)愈演愈烈，英國(guó)國(guó)會(huì)被迫采取措施，頒布了《雇主責(zé)任法》，也開(kāi)創(chuàng)了雇主過(guò)失賠償?shù)南群印Ｔ谶@一階段，雇員雖然可以申請(qǐng)工傷賠償，但是由于涉及到舉證辯護(hù)等手段，程序繁瑣、消耗大量人力財(cái)力，保障效果不盡如人意。大多數(shù)勞動(dòng)者還是會(huì)選擇庭外和解，獲得較低的傷害賠償金。第三階段是無(wú)責(zé)任補(bǔ)償階段，“職業(yè)危險(xiǎn)”這一理念得到很多國(guó)家的認(rèn)同。1884年，德國(guó)頒布了《工傷事故保險(xiǎn)法》，依照此法案，工人遭遇工傷事故后，不管出于什么原因，雇主應(yīng)該有義務(wù)承擔(dān)雇員因工作發(fā)生危險(xiǎn)的損失補(bǔ)償。隨后，英國(guó)、法國(guó)、瑞典等許多國(guó)家迅速制定了依照無(wú)責(zé)任補(bǔ)償原則的工傷保險(xiǎn)法案。國(guó)際上，工傷保險(xiǎn)的制度發(fā)展與成熟歷經(jīng)百年歷史，是工人們不斷抗?fàn)幦〉玫模瑫r(shí)工會(huì)組織也在其中起到重要作用，政府的參與支持同樣發(fā)揮了關(guān)鍵作用。

（二）發(fā)展演變。雖然各國(guó)的社會(huì)背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，工傷保險(xiǎn)在制度設(shè)計(jì)上有所差異，但各國(guó)對(duì)工傷保險(xiǎn)的發(fā)展方向和目標(biāo)基本是一致的。在國(guó)際工傷保險(xiǎn)發(fā)展的總趨勢(shì)下，工傷保險(xiǎn)的立足點(diǎn)從以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為核心轉(zhuǎn)為以預(yù)防工作為首位。

1、工傷保險(xiǎn)制度的適用對(duì)象和范圍日趨擴(kuò)大。因工業(yè)化而起的工傷保險(xiǎn)，讓各國(guó)的適用對(duì)象由產(chǎn)業(yè)工人開(kāi)始，經(jīng)歷一個(gè)逐步擴(kuò)大的過(guò)程，逐漸覆蓋全體雇員。德國(guó)的工傷保險(xiǎn)已經(jīng)由制度建立初期覆蓋的部分工業(yè)行業(yè)勞動(dòng)者逐步發(fā)展到所有雇員，包括私營(yíng)和公共部門(mén)的各類雇員，全部被制度覆蓋，隨后，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、家庭手工業(yè)者以及中小學(xué)生甚至幼兒園兒童都納入了制度保障的范圍。

工傷保險(xiǎn)的保障范圍也由事故傷害擴(kuò)展到職業(yè)病、交通事故。其中，將上下班交通事故納入保障范圍的已經(jīng)超過(guò)50個(gè)，各國(guó)納入工傷保險(xiǎn)保障范圍的職業(yè)病已達(dá)150種，隨著科技進(jìn)步，一些現(xiàn)代職業(yè)病也被納入職業(yè)病范疇。

2、補(bǔ)償、預(yù)防與康復(fù)相結(jié)合趨勢(shì)。工傷預(yù)防是遏制工傷事故發(fā)生的第一道防線，工傷康復(fù)是發(fā)生工傷事故后的第二道防線，而工傷待遇補(bǔ)償是最后一道保障屏障。對(duì)于大多數(shù)國(guó)家來(lái)說(shuō)，在制度建立初期基本上都是以待遇補(bǔ)償為主，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工傷預(yù)防和工傷康復(fù)的內(nèi)容也被加入到工傷保險(xiǎn)體系中。如今，工傷保險(xiǎn)已不是單獨(dú)的賠償損失，而是“預(yù)防+賠償+康復(fù)”的全方位保障體系。

3、突破勞動(dòng)關(guān)系，擴(kuò)大覆蓋范圍。技術(shù)進(jìn)步和時(shí)代發(fā)展創(chuàng)造了豐富的就業(yè)機(jī)會(huì)，打破了傳統(tǒng)的雇員-雇主制的勞動(dòng)關(guān)系。根據(jù)2018年國(guó)際勞工組織發(fā)布的報(bào)告，全球已經(jīng)有超過(guò)20億的非正規(guī)就業(yè)者，非正規(guī)就業(yè)已經(jīng)成為世界各國(guó)新增就業(yè)的形式之一。無(wú)論是傳統(tǒng)意義上的雇員，還是數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代打破勞動(dòng)關(guān)系的自雇者，都理應(yīng)享受職業(yè)傷害保險(xiǎn)。依靠勞動(dòng)關(guān)系的雇主責(zé)任險(xiǎn)應(yīng)該向覆蓋全體勞動(dòng)者的職業(yè)傷害保險(xiǎn)或者覆蓋全體公民的全民傷害保險(xiǎn)過(guò)渡。

二、主要國(guó)家工傷保險(xiǎn)制度概述

目前，各國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度模式大致可分為三種：一是完全強(qiáng)制的社會(huì)保險(xiǎn)模式，由政府或授權(quán)機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一管理，代表國(guó)家有中國(guó)、德國(guó)等，具有強(qiáng)制性、無(wú)過(guò)失補(bǔ)償原則、非營(yíng)利性等特征；二是混合型保障模式，法律規(guī)定企業(yè)必須參加，但可自主選擇任一保障形式參加，例如美國(guó)；三是商業(yè)保險(xiǎn)模式，國(guó)家承擔(dān)管理監(jiān)督職責(zé)，由商保機(jī)構(gòu)承辦，但規(guī)定企業(yè)必須承擔(dān)繳納保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，代表國(guó)家有阿根廷、美國(guó)的一些州等。

（一）德國(guó)的員工傷害賠償制度。德國(guó)是世界上第一個(gè)建立工傷保險(xiǎn)制度的國(guó)家。1881年在《社會(huì)保險(xiǎn)憲章》中規(guī)定了事故保險(xiǎn)。1884年，德國(guó)頒布了《工傷事故保險(xiǎn)法》，體現(xiàn)了無(wú)責(zé)任賠償原則。從建立之初到當(dāng)今的發(fā)展沿著從待遇補(bǔ)償擴(kuò)展到工傷預(yù)防，再擴(kuò)展到工傷康復(fù)這樣一個(gè)發(fā)展路徑，為世界各國(guó)發(fā)展工傷保險(xiǎn)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

（二）美國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度。美國(guó)的工傷保險(xiǎn)立法經(jīng)歷了工傷保險(xiǎn)事故普通法、雇主責(zé)任法和勞工傷害賠償法階段。作為典型的聯(lián)邦制國(guó)家，美國(guó)沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的工傷保險(xiǎn)制度，聯(lián)邦政府只負(fù)責(zé)特殊工種工人的工傷賠償，其他各類工傷賠償事項(xiàng)由各州負(fù)責(zé)，包括費(fèi)率確定、基金收支、申訴、仲裁等。美國(guó)頒布的《工傷保險(xiǎn)法》，確立了無(wú)過(guò)失補(bǔ)償原則，為各州的立法提供了指導(dǎo)和約束，促進(jìn)各州的工傷保險(xiǎn)制度能夠起到保障作用。

（三）日本的勞動(dòng)災(zāi)害保險(xiǎn)制度。1919年，日本建立了小范圍的職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度，局限于部分工廠的工人，制度的功能是為受到職業(yè)傷害的勞工或其遺屬發(fā)放保險(xiǎn)金。日本的保險(xiǎn)制度幾經(jīng)修改，實(shí)行浮動(dòng)費(fèi)率，在原有的制度中加入傷殘保障、交通事故、長(zhǎng)期給付、護(hù)理與康復(fù)等項(xiàng)目，不斷擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)覆蓋范圍和強(qiáng)化雇主義務(wù)。

（四）中國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度。我國(guó)的工傷保障制度體系是以勞動(dòng)者為中心，工傷預(yù)防、待遇補(bǔ)償和工傷康復(fù)相結(jié)合，目的是充分保障勞動(dòng)者的合法權(quán)益，分散用人單位的工傷風(fēng)險(xiǎn)。1951年，國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》，標(biāo)志著我國(guó)職業(yè)傷害保險(xiǎn)制度的建立。2003年，《工傷保險(xiǎn)條例》頒布，自此工傷保險(xiǎn)成為我國(guó)社保體系中適用范圍最為廣泛的險(xiǎn)種（2010年通過(guò)修訂）。

三、代表國(guó)家的工傷保險(xiǎn)制度比較

國(guó)外的工傷保險(xiǎn)制度成立較早，在制度建設(shè)過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)可以為我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展提供經(jīng)驗(yàn)和指導(dǎo)。具體來(lái)看，德國(guó)、美國(guó)、日本、中國(guó)四個(gè)國(guó)家的工傷保險(xiǎn)制度可以從制度模式、覆蓋范圍、基金來(lái)源、特點(diǎn)等方面進(jìn)行比較。（表1）

表1 中、美、德、日四國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度模式比較一覽表

除制度類型、覆蓋范圍等方面外，各國(guó)工傷保險(xiǎn)在制度上也有較大的不同。例如，不同的費(fèi)率確定方式對(duì)制度功能特點(diǎn)影響巨大，對(duì)激勵(lì)雇主做好工傷預(yù)防也有較大的影響。影響各國(guó)差別費(fèi)率的因素包括人口、經(jīng)濟(jì)、制度目標(biāo)以及基金統(tǒng)籌層次等因素。總的來(lái)看，經(jīng)濟(jì)水平越發(fā)達(dá)的國(guó)家對(duì)于工傷風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)分類越細(xì)致，基金統(tǒng)籌層次越高的國(guó)家其分類也越細(xì)致。（表2）

表2 中、美、德、日四國(guó)工傷保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)比較一覽表

四、工傷保險(xiǎn)制度國(guó)際經(jīng)驗(yàn)分析

工傷保險(xiǎn)先行國(guó)家為世界工傷保險(xiǎn)制度建立奠定了良好的制度基礎(chǔ)，各國(guó)基于對(duì)工傷保險(xiǎn)制度的認(rèn)同感，從多領(lǐng)域共同促進(jìn)工傷保險(xiǎn)制度的發(fā)展。

（一）充分發(fā)揮中介組織和社會(huì)團(tuán)體在行業(yè)安全管理中的作用。從德國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，工傷保險(xiǎn)應(yīng)該重視工傷預(yù)防項(xiàng)目。德國(guó)的同行公會(huì)有自行管理的職能，在工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，例如為下屬企業(yè)制定相關(guān)事故預(yù)防規(guī)定、制定勞動(dòng)保護(hù)規(guī)范等。同行工會(huì)在制定規(guī)程時(shí)往往會(huì)聽(tīng)取行業(yè)專家以及雇主、雇員和政府工作人員的意見(jiàn)，共同商榷。

（二）重視職業(yè)傷害保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)杠桿作用。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，多數(shù)國(guó)家的工傷保險(xiǎn)制度按行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)和企業(yè)的工傷事故發(fā)生率采取差別費(fèi)率和浮動(dòng)費(fèi)率。例如，德國(guó)根據(jù)行業(yè)的不同特點(diǎn)設(shè)置了380個(gè)費(fèi)率檔次，最低檔次和最高檔次費(fèi)率相差18倍，浮動(dòng)費(fèi)率的浮動(dòng)幅度最高達(dá)30%；日本工傷保險(xiǎn)費(fèi)率按行業(yè)差別劃分，共分8大產(chǎn)業(yè)51個(gè)行業(yè)，行業(yè)差別費(fèi)率相差25倍，企業(yè)費(fèi)率上下浮動(dòng)最高達(dá)40%。

（三）重視工傷預(yù)防和康復(fù)工作。據(jù)國(guó)際勞工組織估算，全球每年因工傷事故和職業(yè)病死亡人數(shù)超過(guò)200萬(wàn)人，帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失約占全球GDP的4%，工傷帶來(lái)的損失非常大。工傷預(yù)防作為防范工傷事故發(fā)生的第一道防線，是降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的最有效手段，可以從根本上起到保障作用。工傷康復(fù)也可以幫助工傷人員恢復(fù)身體機(jī)能，重新回到勞動(dòng)力市場(chǎng)。重視工傷康復(fù)和工傷預(yù)防是社會(huì)發(fā)展的必要途徑。

五、工傷保險(xiǎn)制度發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）工傷預(yù)防、工傷康復(fù)和待遇補(bǔ)償有機(jī)結(jié)合。從德國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，工傷保險(xiǎn)已經(jīng)發(fā)展為預(yù)防、康復(fù)、補(bǔ)償相結(jié)合的完整體系。從實(shí)際效果來(lái)看，單純強(qiáng)化待遇補(bǔ)償，既不能從源頭上防控工傷事故的發(fā)生，也不利于解決工傷職工后續(xù)一系列生存問(wèn)題。因此，我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度要樹(shù)立工傷預(yù)防、工傷康復(fù)和待遇補(bǔ)償相結(jié)合的發(fā)展方向和目標(biāo)，從補(bǔ)償功能向預(yù)防和康復(fù)功能延伸。在通過(guò)待遇補(bǔ)償保障工傷職工基本生活的同時(shí)，通過(guò)工傷預(yù)防從源頭上保護(hù)勞動(dòng)者的安全和健康，并通過(guò)工傷康復(fù)幫助工傷職工最大限度恢復(fù)身體功能，提高傷后生活水平。

（二）精算化差別費(fèi)率，完善工傷保險(xiǎn)費(fèi)率浮動(dòng)機(jī)制。我國(guó)工傷保險(xiǎn)費(fèi)率確定采取更能體現(xiàn)工傷保險(xiǎn)制度公平與效率的精算模式條件還不成熟，主要原因是參保企業(yè)數(shù)量不足、參保職工人數(shù)比例低、工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次較低、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力欠缺。在總結(jié)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步研究和確定符合我國(guó)國(guó)情的工傷保險(xiǎn)費(fèi)率模式。從調(diào)整費(fèi)率來(lái)看，應(yīng)增加費(fèi)率浮動(dòng)空間，發(fā)揮浮動(dòng)費(fèi)率對(duì)雇主的制約和激勵(lì)作用。另外，也要科學(xué)設(shè)定考核標(biāo)準(zhǔn)，使費(fèi)率的設(shè)定和調(diào)整有據(jù)可依。

（三）注重解決傷殘職工傷后再就業(yè)問(wèn)題。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，許多國(guó)家都面臨工傷人員難以重新回到工作崗位或難以再就業(yè)的難題。比較一致的觀點(diǎn)認(rèn)為，幫助傷殘人員再就業(yè)比單純給予現(xiàn)金或補(bǔ)償更有幫助，但在實(shí)踐中很大一部分因工致殘人員難以再就業(yè)。

長(zhǎng)期來(lái)看，我國(guó)解決工傷職工再就業(yè)問(wèn)題主要依靠所在單位，雖然在目前階段是一種較為有效的辦法，但仍然存在資金來(lái)源渠道單一、保障能力不足等問(wèn)題。應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展安置傷殘職工再就業(yè)思路，尋求社會(huì)化、多元化的安置渠道，給予傷殘職工更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和選擇。