上海市土地權屬調查項目質量控制優化研究

文/黃美嫻

一、引言

近年來，隨著上海“放管服”改革的不斷深化和工程建設項目審批制度改革的推進，土地權屬調查工作發生了巨大變化：項目辦理時效壓縮，工作效率與項目質量如何平衡，對土地權屬調查人員和質檢人員提出了新挑戰；市調查成果管理部門調查作業口徑的調整以及項目件袋無紙化流轉的工作要求，給項目管理帶來了新思路；項目服務審批用途改變和受理環節收件依據的變化，也給項目作業提出了新要求。如何做好新形勢下土地權屬調查項目的質量控制，是擺在全市土地權屬調查機構面前一道亟待解決的難題。

二、上海市土地權屬調查項目質量控制現狀

目前，上海市土地權屬調查項目質量控制管理存在的不足大致有如下幾點：

一是質量控制制度不夠健全。首先，二級檢查制度落實不嚴格。根據《測繪成果質量檢查與驗收》規定，測繪成果質量通過二級檢查一級驗收方式進行控制。目前，土地權屬調查設置為作業科室初審，質量管理科室復審。但在實際工作中，作業科室往往缺乏專職質檢人員，由作業人員或科室負責人兼職初審，并且初審大多流于形式，質檢壓力積壓在復審環節。其次，質量管理日常監督力度不夠。員工養成良好的作業習慣是確保項目質量的關鍵，目前調查機構對新作業口徑統一指導、質量問題及時糾正改進的重視程度不高。

二是質量檢查體系不夠現勢。近年來，隨著權屬調查項目的內容不斷擴充，尤其是開展了自然資源調查，土地權屬調查項目的工作內容和工作方法都發生了較大變化：2019年，上海市房屋土地資源信息中心、上海市房地產測繪管理辦公室聯合頒布了《上海市土地權屬調查業務操作手冊》，對土地權屬調查和成果管理工作提出了新要求；2021年，上海土地權屬調查業務系統正式啟用了第三次全國國土調查成果數據，使得土地權屬調查的工作方式、數據格式、地類標準等都發生了變化。這些新變化使得原有質檢標準存在評分標準不現勢、檢查內容不合理等問題，調查機構的質檢部門應主動迎合新的形勢要求，積極調整改進質檢內容。

三是質量績效考核不夠完善。土地權屬調查項目的績效大多按照項目數量和產值計算，與質量相關的績效獎勵力度不夠，甚至缺失，容易造成作業人員為了獲取較多獎金，一味追求項目數量和產值，而對項目質量的重視程度不夠。

三、上海市土地權屬調查項目質量控制優化建議

針對工作現狀中存在的不足，結合多年項目質量管理工作經驗，總結以下幾點改進建議。

（一）健全土地權屬調查質量控制制度

1.建立調查機構內部項目規范化流轉程序。為了實現真實、全面、可靠的調查質量目標，質量控制工作應該貫穿于整個項目管理過程。土地權屬調查機構各部門應做到職責明晰，分工明確，流轉規范。項目流轉環節涉及受理部門項目受理、作業部門調查實施，及初審與質檢部門復審評定、機構質量負責人審核、受理部門成果提交等。各部門應嚴格按照部門職責開展工作，遵循項目流轉程序，全流程跟蹤項目進展，多方位多角度確保成果質量。

2.嚴格遵循落實二級檢查制度。為杜絕質檢存在形式主義的可能，落實責任，切實提高成果質量，建議采取項目質量跟蹤單（表1）的形式，如實記錄作業部門初審、質檢部門復審過程中發現的問題，各環節留下質檢痕跡，直觀真實地反映項目實際質量情況。

表1 土地權屬調查項目質量跟蹤單

3.加強項目質量日常管理力度。調查機構應著力培養作業人員的質量意識和良好的工作習慣。質檢部門應以項目質量為抓手，定期發布質量簡報，定期召開質量講評會，組織集中學習相關政策和業務口徑，及時有效地溝通項目存在的問題，做好作業環節的業務指導和質量監管。

（二）完善土地權屬調查質量審核評定體系

目前，上海用于指導開展土地權屬調查日常作業的文件主要有《土地勘測定界規程》、《上海市房地產地籍測量規范》、《上海市土地權屬調查業務操作手冊》等。由于近幾年新形勢新要求給土地權屬調查工作帶來變化，質量審核要點及內容也應隨之改變。質檢部門應完善質量審核評定標準，制定出一套客觀公正、合理可行的質檢評分和等級評定體系。

1.明確質檢扣分和等級評定標準。根據《測繪成果質量檢查與驗收》的要求，結合實際工作情況，將土地權屬調查項目的錯誤按照嚴重程度劃分為A、B、C、D四類，每一類對應不同的扣分值，詳見表2。

表2 錯誤分類表

根據項目最終得分開展質量等級評定。質量等級劃分為四級，包括優秀（得分≥95）、良好（85≤得分＜95）、合格（60≤得分＜85）和不合格（得分＜60）。

2.明確審核要點和質量元素。上海日常開展的土地權屬調查主要業務類型為土地勘測定界和地籍變更。在質量控制上不僅要檢查成果數據，還要校核過程資料。土地勘測定界的質量審核要點主要包括核對規劃資料和用地范圍、核對權屬資料和地類用途、核對報告書和圖件、核對手簿掃描資料等，地籍變更的質量審核要點主要包括核對作業依據和權屬資料、核對樓盤維護信息、核對報告書、核對手簿掃描資料等。根據不同的項目類型，分別制定質量元素表，如表3所示。

表3 質量元素表

3.細化質檢內容和退件標準。梳理各項目類型中不同質量元素可能發生的所有質量問題，并按照嚴重程度劃分相應的錯誤類型。為了便于在質量簡報中統計項目質量情況，每個錯誤還應明確是否需要退件，以統計項目一次通過率。表4羅列了土地勘測定界和地籍變更質量檢查過程中部分質量元素可能涉及的質量問題。

表4 質量檢查錯誤分類表（部分）

（三）建立土地權屬調查項目質量績效考核機制

項目質量是土地權屬調查機構長遠發展的立足之本，建立與項目質量相關的績效考核是強化項目質量管理的有效手段，是優化績效考核體系的重要舉措，也是完善項目質量體系的基本要求。建立合理有效的質量獎懲制度，可以激發作業人員自身的主觀能動性，避免一味追求項目數量和產值，使項目質量從根源上得到認可和重視。

建議從獎、懲兩個角度建立考核機制。一是設立優秀個人和優秀團隊獎勵，對全年項目質量突出的個人和團隊進行獎勵。二是建立懲罰機制，對項目質量不佳的個人及團隊進行適當扣罰。如：全年出現1次A類錯誤，扣罰作業人員、作業部門質量審核員和作業部門負責人相應獎金；若作業人員全年項目質量平均分低于85分或全年出現5次及以上的B類錯誤，扣罰相應獎金等。獎懲分類詳見表5，具體獎罰金額可由調查機構依據實際情況確定。

表5 獎懲分類表

四、總結

土地權屬調查作為自然資源調查的組成部分，其目的是查清調查范圍內的土地權屬狀況及位置、界址、地類等情況，為用地審批、土地登記和地籍管理提供重要的基礎數據。加強項目質量管理一直是土地權屬調查機構工作的重中之重。近年來，市成果管理部門對土地權屬調查工作提出了新要求，使得調查機構原先的工作機制略顯不足。本文在總結多年項目質量管理工作經驗的基礎上，提出在健全質量控制制度、完善質量審核評定體系和建立質量績效考核機制等方面的幾點改進建議，整合出一套較為全面地優化上海市土地權屬調查項目質量控制的有效措施，該套優化措施已在本單位實際工作中運行，取得顯著效果。希望這些優化建議能為本市其他土地權屬調查機構提供參考借鑒，為切實提高全市的土地權屬調查項目質量提供強力支撐。