建設用地勘測定界工作技術流程及優化措施分析

文/張帆

據統計，上海市常住人口空間密度每平方米已超過250人。人口密度的快速增加對于相關生活配套設施的建設也提出了更高的要求。同時，這也極大地刺激了用地需求，加劇了土地資源的緊張程度。此外，土地資源管理工作在歷史上經歷了政策與管理部門的變更以及土地的多次交易流轉，導致各地塊權屬問題極其復雜。在此背景下，政府若有用地需求，必然需要面對該地塊具體范圍、現有使用權歸屬等問題。

本文研究的建設用地勘測定界問題是通過衛星遙感等技術方式，對地塊各邊界實施精準定位，測定界址點，明確在該地塊上所有構筑物的權屬，進而生成符合上海市房地產地籍測量規范與各法律法規的數據和定界報告，為后續行政部門與規劃自然管理單位使用該地塊提供數據支撐。

一、勘測定界工作的意義

勘測定界是在政策法規的基礎上，對建設場地的邊界范圍、場地內附屬各類構筑物的所有性質與土地使用性質等情況進行調查測繪的一項工作，為該場地進行相關建設審批提供數據支撐。

勘測定界通過三維坐標、標志性物體確定場地的各邊界點坐標，用于了解該塊場地的具體面積。通過調查場地內附屬各類構筑物的所有性質，明確各產權人的相關權責。通過調查土地使用性質，可以獲得地塊中農用地、建設用地與未利用土地的具體權屬和利用現狀等。

通過上述工作，可使各地塊權屬范圍明晰，減少因權屬不明而產生糾紛，這也有助于后續用地審批工作的科學嚴謹，使土地資源管理越發規范。

二、勘測定界工作中存在的問題

一個地塊在勘測定界時往往會遇到諸多問題，主要是該地塊外圍邊界及內部構筑物的邊界不明與土地屬性認識不一。

（一）土地邊界不明

眾所周知，土地使用權限的歸屬認定存在異議的主要原因是，爭議各方對土地外圍邊界的設定沒有彼此都認可的依據。一是最開始制發憑證時高科技的精準定位技術尚未完全普及，許多地方僅記錄面積、方位等，記錄信息本身存在較大的缺口，這也為后續發生糾紛埋下了伏筆。二是我國各地區近年來發展迅猛，對土地均進行了大規模的開發，如上海市松江區城鎮化率現已接近90%，大量的土地用于興建居民區與道路等，從而使地塊樣貌發生巨大變化，原本依托于某某地形界定的邊界消失了。如果此時土地資源管理單位沒有及時補充相關信息，則會導致僅憑原管理部門發放的邊界憑證無法進行區別，由此產生一系列新問題。

（二）土地用途性質爭議

在我國，土地用途性質上的差異在土地征收補償與建設時存在著巨大的利差，促使使用權人往往會依據對自身有利的方面進行認定，該現象在集體土地的判別上尤其明顯。該爭議的產生來源多是土地使用權人對相關政策法規理解出現偏差，認為土地由國家賦予其使用權，故而對不利于自身的認定非常抗拒。

土地用途性質的判定對于該地塊的征收補償費用的確定與后續項目的推進有著重大影響，同時還牽涉到原使用權人的切身利益。

因此，這兩類問題均會對勘測定界工作的順利開展造成重大影響。如果不能加以妥善解決，則勘測將無法取得科學嚴謹的結果。

三、建設用地勘測定界工作的策略

本文通過對以往建設用地勘測定界工作的經驗進行總結歸納后認為，在實際工作中進行測量前的資料歸整、測量網點的控制、網絡技術平臺的應用與地塊細分等，可以使作業更加精細化，杜絕或減少事故的發生。

（一）資料歸整

該項工作是在明確權限區內土地資源利用現狀的基礎上開展的。因此，必須先收集勘測權限區內土地資源的各類圖紙，如未來規劃設計圖紙、遙感影響圖紙和地貌現狀圖紙等。

此外，對于收集到的資料還應前往需勘測地進行實地檢驗，了解場地邊界界限、房屋權屬、使用現狀等。存在場地使用性質發生變更的，應及時作好記錄。

1.收集最新法律法規與相關批復文件。土地資源勘測定界是一項需要緊密依托相關政策法規與相關批復文件的工作。在資料收集階段，必須完整收集該建設場地所涉相關文件，從而確保在正式勘界工作中能夠對相關政策進行合理解讀。

2.邊界界限的劃定應結合自然資源管理部門制發的標準。如對上海市松江區內場地勘測定界時，在歸整松江區1：1000比例尺的圖紙后，對需勘測場地界限資料進行記錄，從當地具有明顯標識的地方開始，沿著場地邊界巡查記錄，在邊界兩側需精確記錄某某村某某組，若無村組或者情況不明，可尋找其他具有明顯標識的實物進行替代。此外，還需在圖紙上標明場地內部所有權益享有者的占比。

3.明確房屋權屬。根據我國相關法律，土地的所有權歸屬國家，自然人或法人單位享受使用權。因此，在野外現場核查時，需要引用政府部門刊發的《地籍調查規程》等相關政策文件。權屬范圍的界定則由自然資源管理部門出具相關材料，如土地使用權證等。若其間勘測地塊中出現某處房屋土地權屬發生變更，則應再次前往現場核查，并在相關圖件中進行說明。

4.使用現狀調查。在從事該項工作時，應先應用現有的科技手段，如利用高分辨率遙感影像查看地塊的地貌特征，利用歷史影像信息比對等查驗變化事項，并進行相應標注。

（二）平面控制測量

在野外對地塊實施實際勘測時，為了確保測量成果的科學性與嚴謹性，必須嚴格依據測量行業頒發的系列國家級標準制定監測控制網，以將誤差控制在合理范圍內。應了解建設用地面積的大致數據，并依托實際環境與要求，進行控制點的布設工作。若控制點布設的間隔不符合場地的勘測要求，須另外設置圖跟導線以輔助提升監測精度。

平面控制測量的流程是：通過使用首級控制點對建設用地進行相關的測量工作，若該級別的控制點無法達到測量精度的要求，則需在該級控制點的基礎上增設測量控制點，如5-10平方公里面積范圍應增設一級小三角網，小于5平方公里面積范圍應增設二級小三角網，小于0.1平方公里面積范圍內應增設圖跟導線。

（三）數字化技術的應用

數字化浪潮推動了經濟與生活的巨大變革，對土地測繪領域同樣產生了巨大的影響。為了提高工作效率與信息的精準度，使用數字化管理是大勢所趨。在對場地邊界進行測定時，國產北斗衛星定位系統能夠精準掌握其位置并使用數字化形式進行存儲。相較于以往完全通過標識物進行勘測外界的形式，通過這種方式得到的勘測報告可靠性更強。

此外，大量的數字化制圖軟件的應用也較大地提升了土地勘測工作的效率。如在測繪工程制圖領域已廣泛應用的CAD軟件。這種軟件不僅可以按照一定的比例確定長度繪制線段，也能明確地計算地塊中所有房屋權屬的面積等。ArcGis軟件平臺與國產MapGis軟件平臺均能夠根據輸入的三維坐標，獲得各土地現地貌、面積等素材，尤其是在復雜地形與不規則面積的計算中，通過軟件平臺的應用可以有效地避免因人力繪制、計算的疏忽而造成的差錯，為后續工程項目用地提供監視數據支撐。

四、建設用地勘測定界工作技術流程

無論是開發建設還是土地權屬確認，定界工作始終是無法回避的一項工作。其主要流程如下：

第一，接受勘測定界任務。委托人持勘測定界申請書與項目建設立項批復、規劃選擇意見書與選址圖等資料，委托相關部門對建設場地進行勘測。相關部門根據相關批文，接受該委托任務。

第二，資料歸整。通過委托人提供的上述材料，明確建設用地建設范圍，進而有針對性地從上海市房屋土地測繪成果管理系統下載建設用地的邊界界限、房屋權屬、使用現狀、其他部門的批文等原始數據，并以該數據為底稿進行后續工作。該步驟是后續程序得以順利開展的前提。

第三，查清原資料的變化狀況。核查該建設用地的原始資料及其歷史變化情況，不僅可以掌握土地信息的第一手資料，也能夠為自然資源管理部門信息庫的更新提供數據支撐。

第四，權屬調查。該步驟是整個勘測定界的關鍵環節，也是必不可少的一環。必須查清土地的權屬關系和原土地的用途性質，有且僅有在權屬關系與原土地用途性質明確的情況下，后續的結果才可能準確、可靠。此外，因該步驟不僅影響著國家規劃和發展，也與原土地所有權人的利益密切相關，需要測量單位、自然資源管理部門、原土地所有權人和勘測委托人四方在實地與圖紙上進行確認。同時，在調查過程中，應對規劃選址圖中所有的權屬進行核查認定，要求原權屬人出具自然資源部門頒發的產權證明，并將調查數據一一反映在圖紙上，如征收（使用）土地中建設用地、規劃道路、綠化用地、防汛通道等類別及其用途。對于權屬存在異議的，按照國家法律與當地政策進行重新劃分確權；對土地用途性質存疑的，根據規劃進行重新確認。

第五，平面控制測量。根據需測量的建設用地面積與形狀特征，制定嚴謹的控制點網絡，如有必要提高測量精度，則需對控制點進行必要的加密。

第六，野外測量界址點。界址點是權屬界線的轉折點，即拐點。它是標定宗地權屬界線的重要標志。通過明確界址點的數量，達到測量建設用地面積的目的，其中包括明確建設用地、規劃道路、代征土地、綠化用地、規劃河道、防汛通道、河道工程等分類面積明細。首先，嚴格依據測量行業頒發的系列國家級標準制定監測控制網，保障測量數據的準確性。其次，根據需勘測面積的大小與地形起伏度等參數，合理布設界樁。最后，測定每一個界樁的橫坐標、縱坐標及相鄰兩個界樁之間的距離、半徑等參數。此外，測量工作完成后，需簽署調查成果認簽表與工程建設項目土地權屬調查邊界范圍確認回執單。

第七，繪制勘測定界圖。在界址點位置明確的基礎上，繪制整個圖冊，將測量成果全部體現在圖紙上。這既能夠提高工作效率，也能夠讓人直觀地了解土地情況。

第八，內業完成勘測定界報告。通過圖紙資料野外核查、土地權屬調查與界址點測量，明確該地塊的定界工作，并對測量成果進行綜合分析，而后在室內對相關數據進行整理，進而編制報告。

第九，提交審核。將勘測定界報告上傳至自然資源部門的內部系統進行審核。若不合格則需再次整理收集的數據，重新編制報告。若合格則完成報告定稿，將相關材料進行合編裝訂，組合成一套系統且完整的書面材料，便于今后該工程建設場地及其周邊地塊使用時核查相關數據。

五、土地權屬調查工作機制優化建議

（一）建立土地數據共享機制

由于機構改革，相關部門的權責經歷了多次調整劃分，導致不同種類的土地數據存放于不同的部門，土地資源管理的相關數據難以查找。針對這個問題，應建立多部門的土地數據共享機制，使勘測數據能夠更好地服務于社會。

（二）夯實基礎數據

歷史遺留問題是土地資源管理的一大難點，給后續征地建設工作造成諸多阻礙。應以自然資源部門的地籍數據為基礎，對所有沒有明確權屬依據的土地進行重新調查，努力夯實土地資源的基礎數據，使土地權屬更加清晰。

（三）保證數據的時效性

現在城市規劃建設日新月異，土地使用狀況時常發生變化，應積極主動地更新現有地籍冊土地權屬信息系統，及時更新相關數據的變化情況，保證土地權屬數據的時效性。

（四）確保測繪隊伍的專業性

土地勘測定界是一項以測量技術為基礎，包含社會學、土地資源管理等多學科的事業。權屬測繪人員應積極主動參加相關培訓，學習多種學科知識。

六、結論

綜上所述，土地勘測定界是一項緊密結合政府政策且以測繪技術為依托的工作。為保證后續土地資源管理更加清晰透明，杜絕勘測定界工作中出現爭議甚至糾紛，土地資源管理部門應加強對土地權屬關系的管理，夯實基礎數據，保證地籍數據的時效性，從政策上為土地勘測定界工作保駕護航。