中國世界文化遺產保護管理規劃發展歷程及未來趨勢

沈 陽（中國文化遺產研究院 北京 100029）

《保護世界文化和自然遺產公約》（以下簡稱《公約》）誕生至今已有半個世紀，世界遺產的申報和保護管理工作在中國也走過了37個年頭。中國的文化遺產保護通過不斷的探索實踐，從早期的文物保護逐步走向保護管理。從《公約》誕生到1977年世界遺產委員會發布第1版《實施〈世界遺產公約〉的操作指南》（以下簡稱《操作指南》）及其此后不斷的修訂更新，管理始終占據著世界遺產工作至關重要的位置，而編制和執行世界遺產的保護管理規劃，又是申報世界遺產、維護遺產價值的最基本要求和手段。

一、中國世界文化遺產保護管理規劃發展歷程

（一）《公約》的精神和《操作指南》的細化

雖然在《公約》的條款中沒有提到管理，也沒有提到管理規劃，但前言中對締約國的要求中明確提出，為了全面保護世界遺產，要“建立一個依據現代科學方法組織的永久性的有效制度”，“把遺產保護工作納入全面規劃綱要”，以“使文化遺產和自然遺產在社會生活中起一定作用”的總策略（第五條）?！恫僮髦改稀穭t在此基礎上延伸細化，把管理作為貫穿遺產保護工作始終的基本內容，設置“保護與管理”專章，除了涉及機構、人員、系統、機制和資金，還提出“管理規劃”的概念，要求“每一處申報遺產都應有適宜的管理規劃或其他有文可依的管理體制”（第108條），并認為管理規劃的編制和實施是有效管理遺產的必要手段（2019版《操作指南》第312條），“是否擁有管理規劃”也成為申報世界遺產的硬性條件（第148條），在申報質量不斷提高、審核日益嚴格的局面下，管理規劃更顯得不可或缺。

規劃是管理的必要手段，是依據《公約》和《操作指南》關于加強遺產保護管理的要求所采取的有效措施。編制遺產管理規劃不僅是為了申報，更重要的是要對遺產實施長期、有效的管理，以便確?！傲腥搿妒澜邕z產名錄》（以下簡稱《名錄》）時所具有的突出普遍價值以及完整性和/或真實性”在未來的社會發展中得到保持或加強，而不是受到破壞，同時有助于“保護加強世界遺產在社會生活中的作用”（《操作指南》第96條、211條），促進社會文化發展，增進人民福祉。

為了實現這一目標，針對世界遺產的保護管理工作是全方位的。除了申報遺產必須完成的遺產內涵、價值和保存狀態、自然和人文環境等客觀狀態的評估認定，管理機制和管理能力的建設及保護整治工作以外，還需要以“整體綜合的方式”，對遺產未來的發展、保護管理和展示制定中長期的對策和措施。早在1990年代初期，著名遺產保護專家費爾登?伯納德等組織編寫的《世界文化遺產地管理指南》就特別強調了編制管理計劃、操作程序和預算管理的作用，即通過管理規劃的編制，梳理組織遺產資源，協調相關各方面的行動，在遺產歷史區域的保護、改造、復原工作中指導保護管理工作，從而避免降低相關居民的生活標準。所述內容可以視為有關世界遺產規劃管理最基本也最清晰的闡釋。

當然，人們對世界遺產的認知是不斷變化的，對遺產保護管理也因社會、經濟和文化發展的影響提出新的要求。如果把世界遺產視為一種“游戲”，《公約》是世界遺產體系的建設基礎，通過對遺產的基本界定、保護管理的基本原則和對策，提出了游戲的操作規則。此后不斷出現的各種憲章、文件展示了認知和理念的發展，針對陸續出現的文化景觀、文化線路等新型遺產提出解決方案，對接聯合國《2030年可持續發展議程》，提出可信度、有效保護、能力建設、宣傳、社區的“5C”戰略，更加注重遺產與社區的關系，推動人類社會可持續發展，可謂是游戲的升級版本?！恫僮髦改稀穭t在這種演進中與時俱進，不斷更新，一方面提升境界，擴大視野，使世界遺產適應全球發展的局勢，產生更重要的影響；另一方面也更好地保持了這一游戲可操作性和可持續性。

（二）中國的世界文化遺產保護管理規劃

1.保護規劃申遺前置，邁出第一步

中國在加入《公約》之初，對文化遺產的認識還是初步的，遺產申報、規劃、管理等相關工作也處于摸索之中。因此，當第一批遺產進入《名錄》的時候，對申報對象內涵和價值的認識，申遺的目的、遺產未來發展等，還存在明顯的欠缺，申報文件也缺少基本的規則要求，管理和規劃意識不足，編制保護規劃尚未納入議事日程，只有少數全國重點文物保護單位已經開始從保護和管理的角度考慮保護規劃編制工作。

隨著文化遺產保護的國際交流合作不斷加深，這一局面迅速改觀。2000年由中國國家文物局與美國蓋蒂保護研究所、澳大利亞遺產委員會合作編制的《中國文物古跡保護準則》發布，全面深入地引進國際遺產保護理論和實踐經驗，強調價值評估的作用，把規劃作為保護的最重要環節，并貫穿保護管理工作始終。由此，國家文物局加強了對世界文化遺產申報工作的管理，要求進入世界文化遺產預備名單的對象在完成申報文件的同時提交保護規劃。2002年安陽殷墟遺址和2003年高句麗王城王陵及貴族墓葬申遺都是提前編制完成了相應的保護規劃，通過規劃厘清遺產要素，凝練遺產價值，評估遺產狀態，提出保護管理要求，確保兩個項目順利列入《名錄》。而這一模式延續至今，成為申報世界文化遺產的基本規則。

2003年文化部頒布的《文物保護工程管理辦法》第四條規定，“文物保護單位應當制定專項的總體保護規劃，文物保護工程應當依據批準的規劃進行”，從而確立了保護規劃的法規屬性，成為文物保護單位保護管理工作的重要環節。國家文物局安排專項資金支持文物保護規劃的編制工作，使文物保護工作更加清晰、有序。2006年文化部又頒布《世界文化遺產保護管理辦法》，第八條專門闡述保護規劃編制、審批和執行要求，從法規層面規范了世界文化遺產保護規劃工作。

2.步入正軌的遺產保護規劃實踐

2004年，為規范文物保護規劃編制工作，提升規劃水平，真正發揮規劃在文物保護工作中的作用，國家文物局發布了《全國重點文物保護單位保護規劃編制審批辦法》和《全國重點文物保護單位保護規劃編制要求》兩個文件，同時為支持和鼓勵規劃編制，安排專項補助資金，由此一大批全國重點文物保護單位的保護規劃被列入議事日程。

在世界文化遺產管理方面，繼續強調申遺前在編制申遺文本的同時，制訂保護管理規劃，通過規劃的前期評估，認定遺產構成和突出普遍價值，明確管理要求和措施，確保申遺成功后，遺產的管理工作能夠有序推進，持續發展。

規劃編制水平也因為規劃標準的出臺而得到提高，成功為申遺提供了有力支撐。從福建土樓、元上都遺址等構成類型相對單一的遺產到“絲綢之路：長安—天山廊道的路網”、中國大運河等規模巨大、要素豐富、狀態復雜的超大型遺產，再到西湖文化景觀、紅河哈尼梯田等新型遺產，都能夠站在更高的認知層面，厘清對象，準確評估，建構遺產的價值體系，提出客觀、有效且具有前瞻性的管理對策和實施步驟，使遺產價值盡可能得到充分的闡釋和展示，確保申遺成功，確保遺產得到可持續的保護和發展。

對早期遺產項目進行查缺補漏，也是近二十年來我國遺產保護工作的主要內容。由于特殊的時代背景和當時國際遺產保護的客觀狀況，中國最初進入《名錄》的一些遺產，前期研究和文件編制不夠規范，有些遺產地甚至很長一段時間只有很簡單的規劃，未編制過保護管理規劃。為了進一步強化遺產的科學、有效管理，國家文物局和部分遺產地把新編、修編保護管理規劃納入議事日程，先后編制發布了故宮、避暑山莊及周圍寺廟、周口店北京人遺址、秦始皇陵、武當山古建筑群等世界文化遺產的保護管理規劃，使我國的世界文化遺產保護管理和發展有據可依，更加規范。

二、構建符合中國遺產保護管理的規劃體系

通過幾十年的努力，中國的世界文化遺產工作在摸索中前行，積累了豐富的經驗，培養了具有實力的專業力量，也獲得了前所未有的成績。

（一）與世界遺產保護管理要求對接

世界文化遺產是依據國際公認理念、價值觀和行為模式建立的保護體系，甚至具有明顯的西方文化傾向，這其中包含了在長期保護實踐中對經驗教訓的不斷歸納而凝練成的理性見解，國際層面在理解、評價和保護文化遺產方面的共識，也包括操作層面的專業方法和技術措施，還涉及經濟、文化、環境和民生等與社會發展相關聯的多種因素，形成了一套比較完整的規則體系。而隨著認知改變和不斷涌現的新問題新需求，國際規則也在不斷調整，文化線路、文化景觀等新型遺產概念逐步形成并被廣泛接受，《操作指南》一些關鍵內容被修改，對遺產的申報程序的管理更加苛刻。這些對中國的世界文化遺產申報和保護管理工作都有直接的影響。中國作為文化遺產保護的參與者，為了持續獲得良好的工作成就，甚至取得一定的國際話語權，積極地融入這一體系，并努力在遺產申報和后續的保護管理過程中，結合申遺工作和遺產保護管理實際面對的各種復雜問題，制訂滿足國際要求的、既滿足國際評價標準又具有可操作性的高質量保護管理規劃，為申遺工作和遺產管理奠定了堅實基礎。

（二）與中國文物保護制度體系銜接

中國的文化遺產保護歷史不長，但在百年的文物保護進程中，也形成了一套自己獨有的思想觀念、管理體系和工作模式，走出具有中國特色的文化遺產保護之路。如何使之與國際文化遺產保護有效對接，是中國文化遺產保護水平提升中不得不面對的問題。經過幾十年的努力，中國在現行的《文物保護法》的法律體系下，在中國固有的文物保護概念和工作基礎上，全面理解國際文化遺產保護管理的諸多要求，并在理念、視野、程序和工作方法等方面與國際實現對接，將國際遺產保護的理念、原則和操作規程與中國的文物保護法律法規有機結合，促使文化遺產保護事業得到健康有序的發展。在此過程中，也產生了一批遵循國際遺產保護的理念和規則、依照中國的相關法律法規、符合《操作指南》和《全國重點文物保護單位保護規劃編制辦法》要求的保護管理規劃成果，培養了一批文化遺產保護管理的專業力量。

（三）加強遺產價值認知

強調對文化遺產價值的認知，是在了解和吸納國際遺產保護經驗的過程中逐步形成的共識，并在實際工作中得到廣泛應用。2000年國家文物局推薦執行的《中國文物古跡保護準則》，把保護規劃作為重要的工作環節，把保護對象的界定和價值認知作為編制保護規劃、實施保護管理最基礎的工作內容。因此，在世界文化遺產保護管理規劃的編制過程中，以價值為核心，把大量的精力用在梳理遺產對象，準確凝練遺產價值，客觀評價遺產本體及其環境與保護管理面臨的難點和社會影響以及確定申遺策略方面。同時加大與遺產地利益相關的各方的溝通，達成共識，把世界文化遺產的申報和保護管理提升到促進社會發展和造福人民的高度。

（四）加強監測和預防性保護工作

三、未來的發展

經過長期持續的努力，中國世界文化遺產的保護管理規劃取得了長足進步，在世界文化遺產保護管理和遺產地社會經濟發展中起到了積極作用。但是，由于主觀客觀原因影響，還存在很多不盡如人意的問題，也面臨著不斷涌現、不可避免的新難題，需要在未來的實踐中予以解決。

（一）推進保護管理規劃的編制工作

由于我國世界文化遺產工作的早期歷程有一定特殊性，遺產的申報工作尚在摸索之中，要求不夠嚴格也不夠系統，有些已經進入《名錄》的遺產地，基礎工作存在諸多不足，其中就包括對保護管理規劃重視不夠。從監測總平臺現有數據看，已有不少編制較早的保護管理規劃超過規劃時限，失去法律效力。有些遺產地意識到這一問題，及時組織修編；但不少規劃尚停滯于在編狀態，遲遲未報審發布；有些遺產地甚至不清楚是否編制過規劃，無法提供有效材料。

有些編制完成并繼續執行的規劃，由于申遺早期對于遺產規劃的理解還比較粗淺，當時尚無相關規范或文件可依，所以在遺產對象的價值認知、現狀評估和規劃構思、保護管理措施等方面無法達到應有的高度，或多或少地留下缺陷，其中的一些規劃條款已經難以應對地方經濟社會迅速發展特別是建設壓力日益加劇的局面，致使遺產及其環境劣化，甚至危及遺產價值和真實性完整性。

因此，提升世界文化遺產的管理水平，對世界文化遺產地保護管理規劃查缺補漏，是推動遺產保護管理工作改進、對遺產地實施更嚴謹更有效管理的基礎性任務。特別是近些年，隨著國際局勢變化和世界遺產中期戰略計劃的實施，國際上對世界遺產分布的區域不平衡、政治化傾向等問題出現不同的訴求，為此聯合國教科文組織展開了一系列新的探索，對《操作指南》不斷修正以適應新的形勢要求，確保世界遺產事業能夠有序推進。其中最重要的變化就是更加嚴格控制遺產申報，加大了遺產列入《名錄》的難度，進一步減少每年的申報審核數量，增加預審評估環節，也更加關注與遺產地相關的環境壓力、開發壓力和自然與人為災害的影響，以及遺產與原住民的關系、利益相關者參與遺產管理等因素。這些變化無疑加大了申遺的難度，也對遺產管理規劃提出了更高的要求。宜借助監測總平臺，全面評估世界文化遺產管理規劃編制現狀，厘清各類問題，提出有針對性的對策。規劃缺失或失效的，應盡快啟動規劃編制工作；規劃在編的，應盡快修改完成；尚未進入或通過報審程序或依法發布的，應盡快履行程序，使遺產地的保護管理和發展有法可依，有據可查。為此，國家應加大對保護管理規劃的支持力度，不僅是經費投入的補助支持增加，還要加強對遺產地管理者、規劃編制人員的專業素養培訓，提升規劃的編制質量。

（二）提高規劃的質量

提升世界文化遺產保護管理規劃的質量，必須從構成要素、內涵和價值凝練等方面進一步準確認知遺產。這個問題貌似在遺產申報之前已經解決，但事實上仍存在不少問題。特別是較早期進入《名錄》的遺產，由于受當時國際遺產保護的大背景和中國學界對國際保護理論的了解局限，面對今天對世界文化遺產的認知與態度，對其理解存在較大的分歧，難以適應新的保護管理要求。例如，1994年進入《名錄》的武當山，申報時沿用中國的文物保護單位思維模式，將遺產定位為古建筑群，而極大地忽略了“七十二峰朝大頂”的景觀概念對武當山在明代成為重要道教道場的意義，這也導致了在之后的遺產保護管理和開發利用中，出現一些影響環境景觀的設施建設。雖然現在沒有必要修改武當山遺產地的名稱，但對于武當山遺產的構成要素，需要有新的梳理和評價，把山水環境要素納入遺產保護的范疇，只有這樣才能真正做到全面維護武當山遺產的核心價值。有的遺產雖然構成對象比較清楚，但存在價值闡釋不足，甚至構成要素對遺產價值支撐不足的問題，也許需要進一步發掘遺產要素的內涵和價值，使之更加名副其實。

中國的世界文化遺產保護管理是建立在原有的文物保護基礎之上的，因此對于遺產的態度往往停留在文物保護的層面，而實際工作也確實需要在文物保護的法規體系和工作機制與遺產保護管理之間尋求銜接和平衡，這一點無疑會影響到世界文化遺產保護規劃的編制。特別是已發布實施的《全國重點文物保護單位保護規劃編制辦法》提供了十分具體的規劃編制指導，給不少保護規劃編制者提供了一個參照模板，也形成了一定的思維和操作模式，自然而然地把其中關于對象梳理、專項評估、規劃體系和專項規劃等方式方法，甚至文本體例帶入世界文化遺產的規劃編制中。這樣做，一方面有利于兩個保護體系的協調，減少實際執行中的矛盾沖突；另一方面，也存在以文物意識解讀文化遺產的問題，導致不少管理規劃措施缺少認識高度和前瞻性。針對這一問題，需要我們在今后的工作中進一步加強對世界文化遺產保護管理的國際要求的理解，也需要對以往工作中的經驗教訓進行總結和反思，掌握世界文化遺產保護管理的重點和需求，建立一套比較完善的世界文化遺產保護規劃的規范體系。

世界文化遺產管理規劃和文物保護單位保護規劃有一個明顯的區別，就是規劃側重點有所不同。盡管文物保護規劃編制要求明確提出要有保護、利用、管理和研究等方面的規劃措施，但實際上絕大多數規劃都把重點放在保護區劃界劃和保護措施上，對于管理，往往流于套路。而對世界文化遺產而言，管理是首要的，編制管理規劃，不僅僅是為了申遺而提出一系列的保護和整治做法，以滿足世界遺產檢驗的要求，更需要對未來遺產的總體保護管理和遺產地的發展作出長遠考慮。這種考慮不僅僅是要在管理的規章制度、機制、人才隊伍和設施、工作內容、行業協調等方面提出原則要求，更要明確遺產保護管理的核心目的是全面有效可持續地維護已經確認的遺產的突出普遍價值（OUV），并為實現此目的而制定清晰、具體的保存維護（包括預防性維護）、行政管理、項目管理的長期工作計劃和管理指導方法，這對未來一定時期遺產地的管理工作有直接的指導意義，也是檢查評估的依據。只有跳出文物保護規劃的體系框架和思維方式，世界文化遺產的管理規劃才有可能真正達到指導遺產保護和遺產地發展的目的。

（三）重視保護管理規劃的實施

由上述可知，世界文化遺產管理規劃是實施遺產地管理的重要依據，這一方面強調了規劃的法規效力和權威性，也意味著規劃必須有良好的可操作性。

遺產管理規劃最基本的功能是發揮其所擁有的法律效力，對遺產地與遺產及環境實施保護和管理，掌控各種內外界因素對遺產OUV的影響，這一點極有可能與遺產地的經濟、建設、民生發生關系甚至產生矛盾。因此，不依法定程序發布規劃，不賦予規劃這種效力，也就減少了“麻煩”。查監測總平臺所示，很多世界文化遺產保護規劃停滯于編制完成而待發布的狀態數年，遺產規劃被有選擇地對待，在處理與遺產相關的事務時，一定會權衡利弊，只有需要遺產發揮影響的時候，才會想到管理規劃。而面對經濟利益、城鄉建設、開發旅游等需求時，遺產規劃往往被擱置被漠視。要減少此類現象，最有效的辦法就是依照《公約》和中國相關法律法規的要求，經國家文物主管部門同意后由省級人民政府發布執行。為做到這一點，國家文物局作為世界文化遺產的國家主管部門，應進一步發揮監督督促作用，找出阻滯規劃實施的梗阻部位，打通遺產管理規劃實施進程中的關鍵環節。遺產的管理規劃，不只是編制，不只是要追求數量或覆蓋面，更要使其擁有應有的法律效力，真正成為遺產價值保護的有效保障。

要求得遺產管理規劃真正為利益相關各方的認可和重視，規劃可操作性的問題也不容小覷。遺產規劃既要符合國家文物保護的相關法律法規，又需要滿足國際文化遺產保護的基本要求和操作規程，這就要求遺產相關各方，特別是規劃編制者，對這兩方面都有比較全面清晰地了解并加以有效銜接和運用。這對遺產規劃的編制也提出了更高的要求。遺產的管理涉及到遺產地及相關地區從宏觀的社會、經濟、文化發展到微觀的民眾衣食住行等方方面面，全面準確真實地了解社會，了解政府工作，了解百姓的生活，才有可能全方位地考慮遺產保護與社會發展的實際關系和各方訴求，也才有可能策劃出有針對性、有血有肉的規劃構思和對策，也才能真正發揮規劃的指導管控作用。

世界文化遺產是留給后世的寶貴財富，遺產的保護和管理也是一項長期的持續不斷的事業。遺產的管理規劃必須要意識到這一點，要能預判遺產地的發展趨勢，預見遺產及其環境或遺產價值未來可能面對的問題，并提出具有前瞻意識的規劃策略，使規劃具有較好的可持續性。規劃實施也是一個長期的過程，需要相關利益各方正視管理規劃的法律效力，保持對遺產的敬畏心和工作定力，把規劃原則和操作規則作為工作依據和衡量工作質量的一種標準。所有與遺產或遺產地相關的人都能做到這一點，就能夠為遺產的保護和管理提供一種長期有序安全的存在環境，保證遺產要素和價值免受不必要的侵害與改變。

（四）全民的規劃

2015年，第70屆聯合國大會通過的《變革我們的世界——2030年可持續發展議程》，被視為可持續發展推動力的文化納入國際發展框架。在17個主要目標中，“加大努力，保護和捍衛世界文化和自然遺產”被寫進“建設包容、安全、有抵御災害能力和可持續的城市和人類住區”，表明世界遺產作為文化主要載體之一在世界發展進程中扮演著重要角色。世界遺產是全人類的財富，也要賦能經濟社會發展，改善生存環境，增添人類福祉，這已經成為包括中國在內的世界認同。

為使世界文化遺產能夠更好地為人類造福，必須轉變過去遺產保護過度專注于遺產生命延續的態度，把遺產保護提升到服務社會、創造美好生活的高度，把遺產的保護傳承與城鄉建設、生態環境保護、民生工程放在同一個時空維度中，適度而公正地協調遺產保護和可持續發展的關系，使社會經濟發展和文化遺產保護都能享有應得的利益，實現共贏。這也要求世界文化遺產的保護管理規劃改變已有的文物保護的傳統思維模式，在已有的文物保護規劃“保、利、管、研”的框架模式基礎上，更多地思考遺產與社會、經濟和利益相關者的關系，更多地關注影響社會經濟發展的方方面面，更多地兼顧各方面對遺產和遺產價值的認知與理解，在相關行業和部門之間建立更加順暢、包容、積極的協作機制，為利益相關者創造更多參與遺產保護、享受遺產紅利的機會。

遺產管理規劃應該將保護遺產內涵和價值的意識和行動貫穿整個遺產管理工作，這是遺產保護傳承的基本職責，也是促進社會經濟發展、造福人民的基礎。規劃應根據遺產的突出普遍價值，以及遺產的實際狀態和遺產地的客觀條件，建構遺產價值展示和闡釋體系方式，吸引更多的人關注遺產，準確認識遺產，了解遺產的精髓。為此，規劃編制人員除了要精準掌握國家和行業的相關法律法規，具有較好的專業素養和規劃意識，也要善于溝通交流，傾聽各方訴求并作出甄別，合情合理地吸納有益建議，有意識地為未來各方參與遺產保護管理、享受遺產紅利創造機會和條件。

世界文化遺產的保護管理規劃是專項規劃，但不是只針對遺產保護管理的。保護世界遺產是政府的承諾，也是政府的責任。因此遺產規劃應面向整個社會，面向政府相關各部門和社會相關各行業，而不只是給文化遺產的管理機構和專業人員提要求、劃框框；應明確提出各級政府、各相關部門的職責、權力和義務，做到各司其職，各盡其責。

遺產管理規劃應在有效保護遺產及其背景環境、維護遺產價值的前提下，結合遺產特點和遺產地客觀條件，為遺產服務社會創造更多機會。一方面要借助鄉土情結，形象宣傳和歷史文化教育，讓利益相關者更多地熟悉遺產和遺產價值，取得更多的文化認同，了解遺產保護的具體要求；另一方面要更主動地從生態文明建設、構建和諧人居環境等角度謀劃遺產的展示利用，讓遺產的保護和利用更多地融入百姓生活，成為促進遺產所在地經濟、社會、文化建設均衡和諧發展的重要力量。

世界文化遺產是人類文明發展的有力見證，是全人類的財富。保護世界文化遺產是文化遺產保護的責任和義務，也是政府的責任、全民的義務。通過保護管理規劃實現世界文化遺產的有效保護和可持續發展，是保護管理規劃應有的地位和作用。經過了幾十年的努力，我們取得了許多寶貴的經驗，也有值得反思的教訓。和世界文化遺產保護、管理和利用有關的人都應該借助《公約》發布、發展50年的契機，以對遺產更真誠的敬畏之心，進一步提升對世界文化遺產價值的認識，更科學更合理地謀劃遺產的未來，為世界文化遺產資源的保護和遺產價值的延續，作出更大的努力。