我國農村地區“以地養老”模式發展現狀及對策研究

朱甄子

（河西學院經濟管理學院）

我國從2000年開始進入老齡化社會以來，人口老齡化速度不斷加快，且農村人口老齡化程度高于城市，許多農村失獨老人、空巢老人無人照顧。由于農村經濟條件相對落后，老人的收入普遍較低，沒有足夠的經濟實力去支付一些養老開支。且農村養老基礎設施、養老服務、醫療條件等不能完全滿足老人的養老需求。在城市已經形成的一些養老模式很難在農村開展，這是由于農村老人觀念相對保守，文化程度較低，接觸的新鮮事物較少，對于機構養老、旅游養老、以房養老等新型養老模式很難接受。然而，相比于城市，農村的土地資源發揮著非常重要的社會保障功能和財產功能，合理、高效地利用土地資源，并且因地制宜地將部分土地資源用于農村養老，形成“以地養老”模式，既能改善農村養老環境、降低農村老人的養老成本，還能促進土地流轉，特別是對于一些失能和半失能老人，還可以通過有效利用土地資源增加收入。因此科學合理地發展“以地養老”模式，不僅可以突破農村養老困境，還能改善土地荒廢、濫用的現象，同時促進“三權分置”改革，盤活土地資源。

一、文獻綜述

國內有關“以地養老”模式的研究還處于探索和嘗試中，相關研究成果主要集中在“以地養老”的含義、發展現狀與經驗啟示、制度體系的建立三個方面。一是“以地養老”的含義方面，夏柱智（2018）提出，“以地養老”是指農村老人通過耕種家庭承包土地，獲得農副產品及收入，自主地滿足生活所需的養老模式；鄭風田（2018）認為，“以地養老”是指農民以自愿為原則，放棄土地承包經營權及宅基地使用權而獲取一定經濟補償，以補償經費換取村集體提供的集體養老服務的模式。二是發展現狀與經驗啟示方面，楊建海等（2018）認為，“以地養老”的突破口是借助農村土地“三權分置”改革和發展現代農業的政策背景，加快推進土地流轉來提高土地資源的養老供給；韋彩玲等（2020）指出，離巢期老人對“以地養老”需求度低，空巢期老人通過“以地養老”能夠很好地解決依賴子女和撫養“第三代”的困境，獨居期老人通過“以地養老”能夠實現自我養老。三是制度體系的建立方面，安華（2019）認為，農村老人可供養老的最大資源是其擁有的土地使用權，通過開發土地養老信托、土地養老銀行、土地使用權反向抵押養老保險等金融產品和服務，盤活農村老人的土地資本，加速土地流轉，將土地權益變現為養老的經濟資源和服務資源，對于構建多層次、可持續的農村養老保障制度意義重大。

“以地養老”模式已成為一種新的探索和嘗試，逐漸受到學者們的關注，形成了一些高質量研究成果，為解決人口老齡化問題、滿足群眾日益增長的養老需求提供了理論指導。但目前國內對于如何利用土地來養老的研究主要停留在對農村耕地進行承包、流轉等方面，忽略了其他類型的農村土地也可進行合理規劃后用于養老；開展“以地養老”模式的主體也僅限于農民，忽略了村委會、村集體等也是推動“以地養老”模式發展的關鍵力量。因此對于“以地養老”模式的理解不能太片面，應該將土地制度改革與農村養老問題結合起來進行統籌考慮，從更深的層面去理解和研究“以地養老”模式，從而真正發揮農村土地的價值，盤活土地資源，解決農村養老問題。

二、農村地區“以地養老”模式發展現狀

目前我國農村地區“以地養老”模式的發展還處在探索期，部分地區對“以地養老”模式的理解還不夠全面，認為僅僅是通過耕地收入來保障養老；有些地區將“以地養老”模式理解為促進土地流轉的一種形式，這只是“以地養老”模式的其中一個方面，并不完全等同于土地流轉。由于對“以地養老”模式的理解較為片面，導致現階段我國農村地區開展的“以地養老”模式也較為單一，主要還是以土地流轉形式為主，還有部分地區在嘗試土地養老信托和土地銀行等方式。

（一）土地流轉為主的“以地養老”模式

目前農村地區實施的“以地養老”模式大都是以土地流轉形式為主，通過有效合理地利用土地，規模化經營，提高土地養老的支持程度，特別是對于一些空巢老人、失能或半失能老人，土地可能是他們養老的核心經濟資源。近年來，隨著農村土地制度改革和“三權分置”制度的確立，家庭承包耕地流轉面積也在不斷增加，如表所示。

2016—2021年全國家庭承包耕地流轉總面積

“以地養老”模式在一定程度上促進了土地流轉，但由于各地區農村土地流轉情況差異大，流轉率東高西低，流轉模式不夠成熟，流轉價格不同，土地流轉制度還不夠健全，導致土地流轉過程中出現了許多問題，一些農戶甚至還失去了土地承包經營權，成為無地人口。因此一些有勞動能力的農民不愿輕易選擇將土地進行流轉，怕土地流轉后反而降低收入或失去土地承包經營權，這些情況影響了“以地養老”模式的開展。另外，目前的土地流轉主要還是針對耕地，對于其他類型的土地，例如宅基地、集體經營性建設用地等如何通過流轉、出租、入市等方式發揮養老保障功能還沒有太多的研究和嘗試，從而影響了土地養老保障功能的全面發揮，限制了“以地養老”模式的發展。

（二）土地養老信托下的“以地養老”模式

土地養老信托是將土地權益以信托的方式變為養老的經濟資源和服務資源。在土地養老信托中，由于信托公司的參與，使得信托收益能夠得到一定的保障。目前國內已經在試點開展的土地養老信托主要有湖南“益陽模式”、安徽“宿州模式”和無錫“桃園模式”，在實施過程中主要是由當地政府主導，也有企業和合作社的參與。早期的土地養老信托主要也是為了促進土地流轉，通過簽訂信托協議，加上信托機構的保障，有利于土地的長期流轉。隨著土地養老信托的發展，土地養老保障功能不斷凸顯，老人可以通過信托的方式將原來作為生產資料的土地資產轉變為養老資產。特別是對于一些貧困老人、失能或半失能老人，這種方式不僅可以降低風險，還可以使老人享受最大收益。但在土地養老信托試點過程中也出現了一些問題，主要還是因為制度不夠完善、管理不到位、宣傳不全面等，因此要通過土地養老信托來發展“以地養老”模式還需要不斷健全法律法規、完善相關體制機制、及時向農民進行宣傳，最大化發揮土地養老保障功能。

（三）土地銀行為依托的“以地養老”模式

土地銀行不同于商業銀行，但應用了銀行的原理，農民將土地承包經營權以“存款”的形式存入銀行，并定期獲得土地存放的利息，將土地作為投資資本，是土地金融化的產物。土地銀行作為一種中介組織，設立的初衷主要還是為了促進土地流轉，同時為農業建設和發展提供金融服務，例如土地抵押貸款等。隨著土地銀行的逐漸發展，其不僅可以服務于土地流轉，促進農業市場化，還可以更好地維護農村老人的合法權益，將老人閑置的土地集中起來，通過金融機構對土地使用權進行轉讓，有助于市場的公平交易。特別是對于喪失勞動能力的老人來說，土地銀行可以更好地幫助其合理利用土地，并從中獲得一定的收益。但目前全國試點土地銀行的地方還比較少，土地銀行的建設和運行需要有完善的法律制度、金融制度、土地制度和社會保障制度做支撐，因此土地銀行模式的發展還需要一個相當長的過渡期。

三、農村地區“以地養老”模式發展的對策與建議

（一）豐富“以地養老”模式的發展形式

目前我國農村地區“以地養老”模式主要還是依靠耕地收入獲得保障，或是通過土地流轉形式獲得收益。僅僅依靠這兩種形式無法滿足農村老人的養老需求，也使“以地養老”模式的發展受到了限制。“以地養老”模式是指通過合理利用各類土地資源來滿足農村老人的養老需求，這里的各類土地除了耕地以外，還包括宅基地、集體經營性建設用地、四荒地等，只有將各類土地資源高效合理地利用起來服務于農村養老事業，才能使農村老人的晚年生活得到保障，如果僅僅依靠耕地收入和土地流轉收益，則無法完全發揮“以地養老”模式的作用。因此要不斷創新和改革“以地養老”模式，不斷豐富“以地養老”模式的內涵，充分調動各類主體的積極性，例如政府、企事業單位、村集體、農戶等，通過各種渠道合理利用各類土地資源，特別是要盤活閑置土地，將其用于養老事業，有效解決農村老人的養老問題。

（二）深化農村土地制度改革

土地制度改革是農村綜合改革的重中之重，也是“以地養老”模式能夠順利開展的制度保障。農村土地制度改革首先要堅持三條底線不能動搖，在此基礎上，針對不同類型土地的經營權制度、使用權制度進行不斷的完善，對于土地流轉中存在的法律與制度問題、公平問題、不均衡問題、倫理問題等要出臺具體的解決方案。在進行農村土地制度改革時，要考慮到農民養老問題，針對不同地區農村的地理環境、文化背景、經濟水平等情況，因地制宜推行“以地養老”模式，并在結合相關政策和當地實際情況的前提下，大膽創新，豐富“以地養老”模式的發展形式，拓寬實現途徑。

（三）加大政府對“以地養老”模式的宣傳和政策支持力度

“以地養老”模式的發展離不開政府的宣傳和相關政策的支持。目前“以地養老”模式還處于發展初期，大部分農民對這種模式的理解還不夠全面，這就需要當地政府對“以地養老”模式進行宣傳和講解，讓農民了解這種模式的特點和優勢，特別是要加強對農村老人的宣傳和講解，讓他們能夠成為真正的受益人。除了宣傳以外，“以地養老”模式的發展還需要一定的政策支持，當地政府應該因地制宜地制定出推動“以地養老”模式發展的相關政策，特別是針對集體經營性建設用地的收益如何分配，閑置、荒廢土地如何規劃用于發展養老事業，如何有效促進各類土地的流轉、入市、出租等。通過政府宣傳和政策支持，在“以地養老”模式發展初期營造良好的環境，提高農民對這種模式的認識和接納度，有利于“以地養老”模式的長期發展。

（四）建立綜合智能化的土地交易信息平臺

建立土地交易信息平臺可以有效提高土地流轉和其他類型土地交易的效率，保證信息的公開透明，提升公平度。目前已經有一些地區建立了土地交易信息平臺，大大提高了土地流轉的效率，為交易主體提供了高效便捷的服務。但就全國來看，土地交易信息平臺還不夠普及和完善，一些欠發達地區由于資金等方面的限制還沒有建立土地交易信息平臺，導致土地交易效率低，土地流轉率遠遠落后于發達地區；而一些已經建立的土地交易信息平臺也不夠完善，平臺的監督管理功能還有待提高。另外，大部分土地交易信息平臺主要還是為土地流轉服務，忽略了其他類型土地的各種交易，導致平臺功能不夠綜合化，從而無法對“以地養老”模式的發展提供全面的信息化服務。由于各地農村土地情況差異較大，政府和相關機構要加強協作，加快推進當地土地交易信息平臺的建立，為后續土地的高效、透明、公平交易提供技術上的支撐，也為促進“以地養老”模式的可持續發展提供有力保障。