湖南省農田建設社會資本投入意愿分析

雷曉峰，汪 飛，錢炬炬，黎 勇，鄧 文

(1.湖南省農業科學院，湖南長沙 410125；2.湖南省農業農村廳，湖南長沙 410000)

農田建設是我國糧食安全的基礎，農田建設投入不足與投入主體單一是影響農田建設質量和農業高質量發展的重要因素。農田建設缺乏有效的盈利模式，而地方政府債務水平和財政支出壓力逐年加大，社會資本投資建設興趣不濃，金融機構投入承貸主體不明，是影響農田建設多元投入的主要障礙因素。探索發揮財政資金的杠桿作用，鼓勵社會資本參與農田建設投入的有效機制成為當務之急。

目前，農田建設社會資本投入模式研究國內外少。張婷婷、黃偉南都只對農田建設投入的模式與路徑進行研究，沒有涉及社會資本投入意愿。筆者通過對比國內外農田建設投入模式，結合湖南省實際，針對農田建設投入的問題與短板，通過座談法、田野調查研究法、模型分析法、案例研究等方法，對農田建設投資影響因素及社會資本投資意愿進行分析，提出農田建設多元投融資對策建議。

1 國內外農田建設投入模式

無論是發達國家還是發展中國家，政府在農田基礎設施的建設中都占據十分重要的位置。如美國，農田建設以政府補貼為主，民間投資為輔，農田建設60%以上的投資源于各級政府，私人投資所占比例在40%左右。美國政府對農田水利建設長期實行優惠政策，給予長期低息或無息的貸款，待農民將貸款全部還清后，這些設施的產權即歸農民自己所有。澳大利亞：政府、農場主是澳大利亞農田建設的投資主體。政府部門的投資主要集中在公益性農田建設工程方面，其他農田建設則由農場主根據自身需求自行投資，且農田設施的管理私有化。即將國家的水利灌溉系統轉讓給私人公司和農民進行經營管理，提升了農田建設工程運行效益。日本：農田建設投融資體系包括中央政府、地方政府、土地改良區(農民組織成立的合作經濟組織)、農民和項目業主。以色列在農田建設水利供水工程方面，以色列政府承擔了全部的投資成本。政府負責建設骨干水源工程和供水管網，將灌溉用水輸送到集體組織或個體農戶組成的合作社，農場內部節水灌溉設施的建設主要由農場主自己負責，農場主可向政府申請不超過投資總額30%的補助，也可以向銀行申請由政府擔保的長期低息貸款。印度：建設的融資渠道主要包括財政撥款、補助、市場融資、農民自籌等，大中型灌溉工程的投資和建設由政府負責，其所有權與管理權歸政府所有。小型灌溉工程和大中型灌區中處于末端的田間工程則由農民自己負責建設，其中政府給予1/3的資金補助，2/3由農民自籌或向銀行貸款。我國農田建設主要是政府投資，社會資本與金融機構參與不多。

各國政府不僅是農田基礎設施建設的投資主體，同時，也是農田基礎設施建設的融資主體。各國在財政直接撥款之外，還積極探索了多樣化的融資方式。

2 湖南省農田建設投入現狀

根據《湖南省高標準農田建設規劃》，2011—2020年全省累計實際建設高標準農田222.8萬hm，投資超過700億元。主要投入模式：一是財政專項投入，這種模式是投資的主要模式，2019年財政資金投入占年度總投

表1 各國農田水利投資特點對比

資的92.66%，2020年占年度總投資的89.37%。二是金融資本參與投入，2020年湖南省高標準農田建設共撬動金融資本3.71億元，占高標準農田建設總投資的4.8%，農田建設金融資本投資水平仍處于較低水平，而且形式較為單一，以農信擔保、優惠貸款為主。三是社會資本參與投資模式。農田建設項目參與的社會資本主體主要是家庭農場、農民專業合作社和農業企業，而工商資本主體和銀行金融機構參與較少。由于農業生產環節的利潤水平整體較低，投資回報周期較長，不確定因素較多，社會資本對投資農業的積極性不高。2020年湖南省高標準農田項目建設中共吸引社會資本39 046.64萬元，自籌資金與投工投勞折合資金共6 328.11萬元，分別占湖南省高標準農田建設總投資的5%、0.8%。

高標準農田建設新增耕地較少。2020年，湖南省通過高標準農田建設，共新增耕地478.164 hm，占年度任務量的0.18%。其中新增水田面積368.595 hm，新增旱地面積109.569 hm。通過整合自然資源部門土地復墾項目、社會資本等資金在高標準農田建設項目區新增耕地786.066 hm，其中新增水田542.316 hm，新增旱地243.750 hm。

新增耕地指標產生與認定難，少有資金用于農田建設。

(1)新增耕地指標產生難。高標準農田建設項目區新增耕地，一是通過土地平整減少田坎、硬化土渠和整治排渠減小渠系斷面等措施來達到新增耕地的目的；二是項目區內未利用地的開墾利用。總體上看，湖南省新增耕地潛力不大，新增耕地指標不多。通過高標準農田建設實施土地平整、小田改大田減少田坎和溝渠占地面積而新增加的耕地面積，在上圖入庫數據庫中，該地塊建設后與建設前顯示為同一圖斑，并未顯示耕地面積的增加，不能形成單獨的圖斑，暫時難以認定。

(2)新增耕地指標認定難。湖南省新增耕地、新增水田、新增糧食產能指標核定及交易由自然資源部門完成，時間跨度長，過程比較復雜，2018—2020年，湖南省新增耕地和新增水田面積通過自然資源部門核定的不多，形成新增耕地、水田、產能指標交易金額用于高標準農田建設的額度不大。

投資標準偏低，地方財政自籌資金財力有限。湖南省大部分地區農田存在基礎設施薄弱、抗災能力不強、耕地質量不高、田塊細碎化等問題，不適合使用大型農業機械開展規模化現代化作業。經測算，湖南省高標準農田建設要達到規定的標準，至少需要4.5萬元/hm，目前湖南省高標準農田建設項目地均投資標準為2.4萬元/hm(中央1.5萬元/hm，省級配套0.9萬元/hm)，由于受自然災害損壞、建后管護不力等因素影響，已建高標準農田設施均有不同程度的損毀，嚴重影響農田使用成效，迫切需要改造提升。地方政府特別是縣、鄉級別的基層政府了解本地農田基礎設施的建設需求，但由于財力有限，本級財政基本上沒有能力自籌資金進行農田建設，絕大部分建設資金需要依靠上級政府撥款或通過各種途徑自籌資金解決，大多數情況是采取投工投勞折資自籌，資金投入遠不能滿足建設需求，導致高標準農田建設的預期目標難以達到。

新型農業經營主體雖有投資意愿，但投資能力不強。農田建設具有投資大、潛在風險高、資金回收周期長等特征，調查結果顯示，所有的新型農業經營主體認為參與高標準農田建設能夠提高種糧收入，但收效不明顯，54.76%的雙季稻地均增收在3 000元/hm以內；新型農業經營主體愿意參加高標準農田建設，但只有12.61%選擇無償投入勞動，58.81%選擇有償投入勞動，28.58%選擇愿意自籌部分資金用于農田建設，這部分人群中有20.24%要求土地流轉年限至少5年，17.86%要求土地流轉年限5～10年，25.00%要求土地流轉年限達10～20年，4.76%要求土地流轉年限達20年以上，無流轉年限要求的占32.14%。要求地均收入3萬元/hm以上才愿意投資農田建設，且平均愿意投資的金額僅為1 328.55元/hm。主要是擔心水稻受自然災害影響造成減產甚至絕收，而農業保險理賠金額低，如2020年湖南省的水稻“寒露風”災害，讓很多水稻種植經營主體絕收，將幾年的辛苦積蓄虧空。

農田水利基礎設施集體產權性質，一定程度上阻礙了社會資本投入的積極性。2002年，國務院體改辦就發布了《水利工程管理體制改革實施意見》(國辦發〔2002〕45號)。2005年發改委、財政部、水利部、農業部、國土資源部聯合發布了《關于建立農田水利建設新機制的意見》(國辦發〔2005〕50號),強調要深化小型農田水利工程產權制度改革，創新運行管護機制。鼓勵社會資本參與小型農田水利工程建設與管護，但是一直成效不明顯。除水庫、灌區外，湖南省田間水利設施產權基本為村集體，農田水利設施管理體制基本上是停留在“國家建、集體管、農民用”的階段，水利設施產權的集體性，也在一定程度上造成了基礎設施“有人用無人管”的局面，降低了基礎設施的更新速度，致使水利設施老化失修和工程效益遞減。而大部分村集體經濟薄弱，村委威信不夠，許多建設好的工程管護工作未能有效落實管護經費、管護主體和管護責任，管護措施和手段薄弱，一些工程、設施損毀后得不到及時有效的修復，常年帶病運行，降低了水利基礎設施的可持續性。

3 湖南省農田建設社會資本投入意愿分析

當前，農田建設投入需要積極發揮財政資金的杠桿作用，引導更多社會資本投入農田建設。雖然各地區都在探索社會資本參與農田建設等市場性融資模式，但從湖南省調研情況來看，農田建設項目參與的社會資本主體主要是家庭農場、農民專業合作社和農業企業，由于農業生產環節的利潤水平整體較低，投資回報周期較長，不確定因素較多，社會資本對投資農業興趣不足。

為深入了解農村農田經營的家庭農場或專業大戶、合作社以及企業等新型經營主體對于農田建設的投資意愿及其影響因素，該研究對湖南省內14個地級市州進行了問卷調研，收集第一手新型經營主體對于投資農田建設意愿的數據，共獲得100個家庭農場或專業大戶的樣本，120個合作社樣本，120個企業樣本，為探尋背后的影響因素進行計量模型分析提供數據支撐。以下將通過對家庭農場或專業大戶、合作社以及企業3種經營主體對農田建設投資意愿及影響因素進行分析，為獲得解決新型經營主體參與農田建設問題的路徑提供現實依據。

家庭農場或專業大戶作為當前農村農業生產經營的主要生產者，對農田質量的提升以及農業生產條件的改善有著迫切的需求。但農田建設的投資需求極大，僅依靠經營主體來實現農田質量的提升目標不太實際。通過調研數據了解到，家庭農場或專業大戶參與農田建設的意愿較大，且通過調研數據統計分析得出，58.81%的經營主體愿意通過有償勞動投入的方式加入高標準農田建設中，12.61%的經營主體愿意通過無償投入勞動的方式來進行農田建設，28.58%的經營主體愿意在滿足農田經營地均收入3萬元/hm以上且流轉年限5年以上的要求時通過自籌資金的方式投資到農田建設中來。家庭農場或專業大戶的參與方式占比如圖1所示。雖然家庭農場或專業大戶的投資意愿強烈，但其自籌資金投資能力較弱，平均每畝最高愿意投資的金額為1 328.55元/hm。

為更進一步分析家庭農場或專業大戶的投資意愿及其投資影響因素，在對調研問卷數據進行收集整理的基礎上，進行計量模型分析。家庭農場或專業大戶是否愿意采用無償勞動投入及自籌資金的方式加入農田建設的Logit模型結果中，兼業程度越高的經營主體越不愿意無償投入到農田建設中來，這也與當前農業相對于其他產業而言收益相對較低，導致有更多選擇的經營主體不愿意投入到農業生產中來的結果相一致。當家庭農場或專業大戶是以農業生產經營為主要收入來源時，則更愿意對農田建設進行投資。同時農田建設對農田地均收入的增加也能顯著提高經營主體的投資意愿，農村土地流轉年限時間越長，經營主體更愿意參與農田建設投資，這也是當前經營主體對于投資農田建設比較關切的一個問題。

圖1 家庭農場或專業大戶農田建設投入方式分布情況Fig.1 Distribution of input methods for family farms or large professional farmland construction

關于家庭農場或專業大戶自籌資金投資的影響因素分析中，因較大部分經營主體不愿意采取自籌資金的方式進入投入，因此大部分經營主體出現投資金額為0的情況，適宜采用Tobit計量模型進行分析，模型具體回歸結果見表2。其中影響經營主體投資金額的因素中，經營主體的年齡越小對農田建設的投資金額越大，這一結果說明當前農業生產的家庭農場或專業大戶中有部分年輕勞動力愿意回到農村，通過擴大投資的方式，改善農業生產條件以實現提高收入的目的。其次，經營主體的農田經營面積越大則地均愿意投資的金額則越低，可能的原因是農田建設所需資金金額巨大，經營面積越大所需資金越多，基于風險考量，經營主體地均投入資金意愿反而越小。同時，處于山區地帶的家庭農場或專業大戶對農田建設的需求越大，投資意愿也就越強烈，因此地均投入資金越高。最后，值得注意的是，家庭農場或專業大戶對于農田建設的資金投入意愿關注度更高的可能是經營農田的地均收入水平及流轉土地的年限，這2個指標均在0.01顯著性水平下正向影響，說明當經營主體經營農田能夠獲得的收益越大時，其農田建設投資意愿也就越強烈，這也是理性經濟人的必然選擇結果，同時，基于風險的考量，當農田流轉年限越長時，經營主體投入農田建設的資金能夠用更長的時間獲得收益來彌補投入的成本。相反，農田流轉年限越短，則經營主體需要擔心對農田進行投入后原農戶會以漲農田租金或向他人流轉的方式增加不確定性，使得經營主體不敢對經營農田進行過多的投資。

從合作社的角度來看，57.76%的經營主體愿意通過有償進行勞動投入的方式加入高標農田建設中，12.39%的經營主體愿意通過無償投入勞動的方式來進行農田建設，29.85%的經營主體愿意在滿足農田經營地均收入3萬元/hm以上且流轉年限5年以上的要求時，通過自籌資金的方式投資到農田建設中來，具體合作社參與方式占比如圖2所示。合作社自籌資金投資金額水平也較低，平均單位面積最高愿意投資的金額為1 484.25元/hm。

表2 家庭農場或專業大戶農田建設投入意愿影響因素分析模型

圖2 合作社農田建設投入方式分布情況Fig.2 Distribution of input methods for farmland construction in cooperatives

進一步對合作社參與農田建設的投資意愿及自籌資金投資額度的計量模型影響因素回歸分析結果見表3。通過對合作社參與意愿的Logit回歸模型分析，在合作社基本情況的影響因素中，合作社社員戶數越多，且社內經營面積越廣，合作社的投資意愿越強烈，同時，在合作社所在村的資源稟賦影響因素中，村內農業勞動者占比人數越高，人均耕地面積越小，以及參與農田建設的地均收入增加幅度越大，越能促進合作社投資意愿，表明當前農村農業生產勞動者從業人數越多，且村內耕地資源有限的情況下，參與合作社的社員對于農田建設的需求越強烈，而地均增收指標更是在0.01顯著性水平下正向影響合作社投資意愿，表明農田建設的增收幅度越大，對合作社的投資意愿也就越強烈。而合作社因主要是社員生產的方式，相對家庭農場或專業大戶與企業而言，耕地來源依靠土地流轉的方式相對較弱，所以在對地均收入水平與土地流轉年限2個指標上影響并不顯著。

在對合作社的自籌資金意愿分析模型中，同樣因較大部分合作社不愿意采取自籌資金的方式投入，因此大部分合作社出現投資金額為0的情況，適宜采用Tobit計量模型進行分析。從表3中不難看出，影響合作社自籌資金的主要因素一個是合作社2020年總收入，另一個是高標項目地均增收水平，2個指標均在0.01顯著性水平下正向影響，表明合作社在上年收入較高且未來增收明顯的條件下，自籌資金的意愿更高且額度越大。說明促進合作社自籌資金參與農田的關鍵在于需要在農業生產經營活動收益較高的地區進行更多的推廣。投資條件的2個指標中，地均收入水平越高且土地流轉年限越長，在保障合作社經營收益的條件下，減少因流轉年限帶來的風險同樣有利于促進合作社對農田建設的投資。

從企業的角度來看，54.65%的經營主體愿意通過有償進行勞動投入的方式加入高標農田建設中去，13.21%的經營主體愿意通過無償投入勞動的方式來進行農田建設，32.14%的經營主體愿意通過自籌資金的方式投資到農田建設中來，具體企業的參與方式占比見圖3。相比于家庭農場或專業大戶與合作社而言，企業的自籌資金投資比例最高，且愿意以無償投入勞動及自籌資金的方式加入農田建設的比例也是最高的，但其自籌資金金額也不高，平均地均最高投資意愿額度為1 427.70元/hm。

通過對企業參與意愿及參與方式的Logit影響因素回歸模型分析及企業自籌資金參與農田建設的Tobit影響因素模型分析結果見表4。企業基本情況的影響因素指標對于其參與方式的影響均未通過顯著性檢驗，表明企業的規模與2020年總收入并不是影響企業是否愿意通過無償投勞及自籌資金的方式參與農田建設的核心因素，關鍵在于企業所處地帶的農業勞動力從業占比與耕地資源稟賦狀況，以及農田建設所帶來的增收幅度3個方面的影響。可能的原因是企業在農村進行農業生產時，對于農業勞動力的需求較大，勞動力的工時費也是企業在農業生產中成本費用的重要組成部分，而在耕地資源越有限的地區，企業更愿意投入到農田建設中去以改善農業生產條件，同時參與農田建設的增收情況能顯著增強企業的投資意愿。

在對企業的自籌資金意愿分析中，依舊采用Tobit計量模型進行分析。從表4可以得出，在企業基本情況指標中，企業帶動農戶戶數指標在0.05顯著性水平下正向影響企業的自籌資金投資額度，而2020年收入卻在0.10顯著水平下負向影響，可能的原因是企業收入并不完全來源于農業生產經營，較多企業主營業務是以糧食加工、農機服務或者糧食銷售等形式獲取收入，因此企業收入再投資的方向可能并不重點在農田建設方面。而在企業所處位置的資源稟賦情況因素中，僅高標項目地均增收水平通過了0.05水平顯著性檢驗，表明企業對農田建設進行再投資的決策依然是以可能獲利的水平為主，同樣在投資條件因素中，地均收入水平及土地流轉年限是影響企業決定是否自籌資金及投多少最關鍵的指標，均在0.01顯著性水平下正向影響企業的投資水平。表明對企業而言，用于農田建設投資的土地收入水平及流轉年限帶來的不確定性因素是其考慮是否自籌資金參與農田建設的核心因素。

圖3 企業農田建設投入方式分布情況Fig.3 Distribution of investment methods in farmland construction of enterprises

表3 合作社農田建設投入意愿影響因素分析模型

表4 企業農田建設投入意愿影響因素分析模型

綜合上述分析，不難發現影響新型經營主體無償投入到農田建設的因素中，雖然新型經營主體會在一定程度上受到主體基本特征與所處地理位置資源稟賦的影響，但3個類型的經營主體都體現了當通過農田建設實現收入增加的幅度越大時，新型經營主體的無償投資意愿越強烈；同時對新型經營主體的自籌資金投資額度的影響因素分析中得出，當農田的地均收入越高，流轉年限越長時，能夠在保證農田收入的情況下減少土地流轉帶來的不確定性是吸引新型經營主體提高自籌資金投資額度的關鍵因素。

4 對策建議

各級政府要高度重視農田建設投入，出臺相關政策支持農田建設多元投入體系建設，引導社會資本投入，統籌部門協調工作，高標準農田建設中新增耕地的認定工作，由各縣(市、區)自然資源局組織核定申報，農業農村局參與，且新增耕地指標不納入縣域內耕地占補平衡調劑指標，新增指標單列，在公共平臺上交易后收益全部用于農田建設。對涉農貸款提供利息補貼、對農戶及農業企業提供政策性擔保。成立政策性農業保險公司，完善農田水利設施政策性保險機制，對農田水利設施、機具、水資源提供政策性保險，并開展信用保險。

社會資本投入農田建設可創新探索“先建后補”“產業融合”與“ 政府+社會資本”合作模式。“先建后補”對于那些偏遠山區，農田集中連片規模小，流轉難度大，農田基礎設施差，可以采取由經營主體申報項目的方式，按照財政補助不高于“先建后補”項目總投資50%的原則，支持具備項目建設能力、籌資能力的農村集體經濟組織或新型農業經營主體自籌資金先行建設，驗收合格后，給予50%的資金進行補助。“產業融合”模式就是農田建設與田園風光、大田景觀等結合，吸引社會資本投資農田建設時同步發展鄉村民宿、旅游觀光、果蔬采摘等產業，實現“三產融合”發展新模式、新業態、新途徑。“政府+社會資本”合作模式就是政府與社會資本合作開展農田建設，在政府采購相關規定下，政府購買公共服務，并與社會資本簽訂協議，明確約定后農田建設后收益來源，建立公平合理、長效共贏的機制。通過測算農田建設項目的投資回報水平，鼓勵開展綜合性經營，提高農田建設項目對社會資本的吸引力，形成合理的投資收益機制。充分考慮各種因素的變化可能， 設計公平的風險分擔機制。社會資本投入農田建設時，要對可能面臨的政策、法律、融資、市場、技術等風險進行有效識別和合理分配，給社會資本吃一顆“定心丸”。此外，社會資本參與農田建設面臨的自然災害風險，可通過政府兜底、購買保險等方式進行分擔和轉移。

按照國家相關要求，優化高標準農田建設新增耕地和新增產能的核定流程、核定辦法。高標準農田建設新增耕地指標經核定后，及時納入補充耕地指標庫，不列入當地耕地占補平衡指標調劑，用于新增耕地指標跨區域調劑統籌和收益調節分配，土地指標跨省域調劑收益按規定用于增加高標準農田建設投入。各地要將區域內高標準農田建設新增耕地指標調劑收益優先用于農田建設再投入和農田建設專項債券的償還、貼息等，由此拓展高標準農田建設資金投入渠道。

農田建設過程中產生的新增耕地指標依托湖南省公共資源交易平臺進行交易，使得省內對建設用地需求相對較低的欠發達地區，可以選擇把建設標準農田后獲得的指標出售給對建設用地需求相對較大的發達地區、用以緩解發達地區的用地缺口，而通過指標交易，又進一步激勵欠發達地區將部分收入投入到新一輪的農田建設中，從而實現土地和資金要素在區域間的合理配置。