2018—2021年泰安市泰山區食品經營許可及備案情況分析

一直以來各地頻發的食品安全事件使食品安全成為全民關注的熱點和焦點，也引起各級政府和社會各界的高度關注。例如，2008年，含三聚氰胺的三鹿奶粉使29.4萬嬰幼兒受到傷害，2011年雙匯集團被爆出違法添加瘦肉精，2021年“3·15”晚會披露“養羊大縣”河北省青縣養羊飼料含瘦肉精。而在國外，2009年1月美國“花生醬沙門氏菌污染事件”致9人死亡，2022年2月雅培一家奶粉生產工廠因“細菌門”事件停產[1]。食品安全是食品消費的最底線，食品安全以其與公眾人身健康的關聯性，已成為公共安全的重要組成部分，因此我國設置食品安全的行政許可制度，審批對象涵蓋食品生產和食品經營（按主體業態分為食品銷售經營、餐飲服務經營、單位食堂），食品安全審批主體對食品生產經營者的申請按照相關的法律規定進行審查和批準，形成備案并達到安全條件的方可進行食品經營活動。《中華人民共和國食品安全法》第三十五條確定了預防為主的基本監管原則[2]。《中華人民共和國行政許可法》第十二條第三款規定了關系公共安全、人身健康、生命財產安全的產品可設定行政許可。此外，《食品經營許可管理辦法》第二條規定從事食品銷售和餐飲服務活動，應當依法取得食品經營許可，該法規的實施進一步規范和完善了食品經營許可的內容。這些法律法規對有關部門深入做好食品經營許可檔案管理工作提出了要求[3]。

我國食品生產經營許可制度屬于社會性規制許可，具有管控范圍廣、許可標準系統化、監督管理與技術服務并行以及需要日常監管等特點。食品安全工作中，食品經營許可工作最大程度規避了食品安全風險，也為后續監管貢獻基礎數據。但與此同時，食品銷售和餐飲服務經營者數量龐大，主體構成復雜，高質量行政審批工作的難度連年增加。基于此，本文結合2018—2021年泰安市泰山區食品經營許可數據，分析了食品經營許可工作的現狀和難點，提出建設性應對策略，為推動食品經營許可工作的高質量發展提供思路。

1 基本情況

1.1 研究區介紹

泰山是世界文化自然雙遺產、5A級景區。泰山風景區所在的泰山區隸屬于山東省泰安市，是泰安市委、市政府駐地，總面積336 km2，截至2021年末，泰山區常住人口數80.49萬人。2021年泰安市國民經濟和社會發展統計公報顯示，2021年泰山區，同比增長8.0%，泰山區服務業營收78.07億，相比2020年增長13.9%。泰山區食品安全水平不僅代表了城市管理水平和景區形象，更是以人為本的表態和底線。

1.2 泰山區2018—2021年餐飲單位申請經營許可辦結情況

食品經營許可管理的經營者包括互聯網線上營業，從事食品、餐飲銷售或外賣的店鋪，如外賣平臺；線下綜合零售店，包括大型商場、超市、專賣店、無人售貨機等；專門進行食品批發、成品售賣供應的經營者；現制現售的手工食品經營者。對2018—2021年山東省食品藥品監督管理局行政審批系統內泰山區轄區內許可數據資料進行分析。由表1可知，2018—2021年，辦理食品許可單位大型餐館及以上、中型餐館、小型餐館分別為72家、705家、4 655家，快餐店327家、小吃店1 479家、小飯店163家、飲品店402家、鮮奶吧33家、中央廚房4家及集體配送單位9家。小型飯店及小吃店數量占比較高，是食品安全問題高發區域，究其原因，除小型餐飲門檻較低外，70%以上的餐飲單位都有以外賣行業為代表的網上訂餐服務，這類新業態領域監管尚未完全覆蓋，原材料以次充好、油鹽超標、發現異物等情況時有發生[4-5]。2020年、2021年中央廚房及集體配送單位數量都有提高，體現了疫情影響下需求市場的變化，形式上轉向集中化、封閉化。

表1 泰山區自2018—2021年餐飲單位申請經營許可辦結情況一覽表

1.3 泰山區2018—2021年主體業態申辦許可情況

由表2可知，2018—2021年，新辦理食品經營許可證17 764家，其中食品銷售環節9 724家，餐飲服務環節7 685家，單位食堂355家。連鎖單位許可只占少部分，非連鎖單位數量較大。2021年，食品經營許可證共辦理5 169家，其中食品銷售商2 707家，餐飲經營商2 389家，單位食堂73家，與2020年相比增加27.79%。自2021年7月以來，僅銷售預包裝食品實行備案制，備案768家，小餐飲小作坊辦理246家。2018年與2019年許可數量基本相當，2018年銷售環節許可較多，因該年創建國家衛生城市，餐飲環節辦理食品經營許可證比小餐飲登記證少，而2019年餐飲服務環節較多，網上訂餐服務也出現上升趨勢；2020年受新冠疫情影響，稍微下降，差距不大。由此可知，食品銷售經營者中，非連鎖商戶類占比極高，由于這類商戶獨立性更強，與小型商戶高度重合，與連鎖模式運營的商戶相比，缺少加盟條件和品牌要求限制，門檻更低，所以存在更大的食品安全風險。

表2 泰山區2018—2021年主體業態申請許可辦結情況一覽表

2021年雖然受新冠肺炎疫情影響，但是網絡經營的增加使整體市場經濟呈現出活躍態勢。2021年辦理食品經營許可證數上升較多，說明市場經濟非常活躍，尤其餐飲業更為突出，并沒有受到新冠疫情的影響，特別是國務院確定“六穩”“六保”工作后，山東省政府出臺《關于抓好保居民就業、保基本民生、保市場主體工作的十條措施》等優惠政策，自主擇業人員獲得更多選擇。

山東把食品攤販定義為無固定門店、進行食品銷售或現場制售的經營者[4]。和大型飯店、中央廚房、集體配送單位相比，這些小店的衛生、規模、人員素質存在差別，普遍存在“層次低、數量多、規模小、布局亂、管理差”的問題，所以山東一直對小餐飲進行登記備案管理（全國范圍內共8省區進行登記管理：河北省、浙江省、江西省、山東省、廣西壯族自治區、海南省、貴州省、甘肅省）[6]。

根據表3對小餐飲、小作坊和攤點（簡稱為“三小”）的登記備案數據，辦理小餐飲和小作坊數量較大。2018年，《山東省食品小作坊小餐飲和食品攤點管理條例》第二年實施，又逢泰安市泰山區全民創建國家衛生城，小餐飲辦理許可登記比食品經營許可證流程簡單，持證率提高迅速；2019年數據回落至正常狀態；2020年由于過去的小餐飲要進行外賣銷售需提供食品經營許可證，導致“三小”備案數量大幅減少，攤點備案比較集中在夜市或固定農貿市場；2021年備案數較多，市場經濟隨疫情變化呈現出復蘇狀態。

表3 泰山區2018—2021年辦理“三小”登記備案數量表

2 討論

2.1 存在問題

2.1.1 部分從業人員教育水平低，法律意識差

部分食品生產經營從業者受教育水平不高，其素質和職業操守存在提高空間。例如，構成小規模食品從業者主體的在崗職工、失業人員、農村剩余勞動力，對相關法律及商品知識了解有限，對食品安全的重要性缺乏足夠的認識，食品安全法制觀念不強，衛生安全意識淡薄，導致食品生產等各環節存在諸多隱患。比如，有的商戶在線上或線下超出經營許可范圍進行銷售[7]；有的商戶在監管人員要求整改后依舊我行我素。有調查者指出，其研究區校園周圍大量使用無標簽食用油，96%商販表示不在乎食用油質量，愿意買廉價油[8]。

2.1.2 小規模經營的局限性

在食品加工企業、銷售門店或提供餐飲的單位中，尚存在“數量多、規模小、布局散、層次低、管理亂”的問題。數量上，食品領域成規模的生產商和企業較少，“家庭店”“蒼蠅館子”“夫婦攤子”等小規模生產售賣形式較多，這類“三小”作坊的產品價格低廉、風味特殊，長期活躍在政府設定的市場邊緣。常見問題有：環境工藝方面，設施設備簡陋落后或老化、工藝和技術水平欠缺落后，食品處理無功能分區，交叉污染；從業人員方面，管理能力薄弱、質量意識淡薄、主體責任意識和社會責任意識欠缺，食品中非法添加和制假售假等，有的店家新員工健康證存在錯漏或違規。諸多原因使得產品質量難以控制，安全隱患多。

2.1.3 監管力量和監管資源嚴重不足

（1）相關部門人手不足。據泰山區2014年數據統計，拋開無證的小攤點，餐飲服務單位2 400余家，其中1 836家持證，600多家無證，餐飲服務從業人員12 000余人[9]。而監管部門規模較小且存在一定人員年齡結構老化問題。如果因為資源不足導致審批權限設置不當則會對正常市場流動起反作用。

（2）監管各部門缺乏無縫對接機制。監管鏈條銜接地帶不夠緊密，在農、畜產品領域較為明顯。食品安全監管作為復雜的社會系統性管理工作，動用部門多、涉及對象多，管理地域廣且點多線長，目前泰山區全區負責食品安全監管工作的部門（單位）共有28家，其中區直部門21家，鎮政府（街道辦事處）7家。

（3）審批系統存在問題延緩了食品經營許可工作進度。山東省政務網與食品經營許可平臺建設有待進一步提升。同時，受數字化程度相對較低等客觀條件限制，前期建檔工作不完善，進度不統一，缺乏對檔案資源的有效利用。應盡可能使龐大的監督檔案資料為有關部門工作提供參考與借鑒。

2.2 改進措施

2.2.1 提升辦事效率，無縫隙一鏈辦

（1）同時抓好源頭治理和過程管控，實現無縫隙治理。圍繞“審批從簡、服務從優”的工作理念，推廣便民措施：流程再造，簡化材料；讓材料多跑腿，群眾少跑腿，推行全程電子化服務；延時、代辦服務常態化等。要提高辦事效率還應精簡行政，減輕行政負擔，提升公民體驗，激活市場活力[10]。

（2）在加強部門協作的同時注重社會共治，實現全方位治理。不斷健全部門協作機制，基本實現監管、查案、檢測、追溯等信息互聯互通。嚴格落實好“一次辦好”“首問負責”“一窗通辦”等工作措施，進一步壓縮辦理時限，提升服務水平，急群眾所急，想群眾所想，增強讓群眾辦證經營的信心，全面推行“一件事一鏈辦”“一業一證”改革。

2.2.2 充分利用信息技術，實現做到線上線下并行辦理解決好群眾“準入準營”的問題，繼續從企業群眾自身需求出發，深化流程再造，優化服務舉措，助力全區營商環境再優化。2020年8月，國家市場監管總局發布《食品經營許可管理辦法（征求意見稿）》。其中第六條（信息化建設）中要求全國縣以上市場部門要積極進行食品經營許可信息化建設，在未來一步一步實施許可申請、受理、審查、發證、查詢等全流程網上辦理，推進許可證書電子化。此外，關于食品經營許可相關數據也要提供便于社會查詢的渠道。說明食品經營許可的信息化建設是發展趨勢，網上辦理涵蓋了申請、受理、審查及發證的全流程[11]。山東煙臺、安徽六安等市已實現全程網辦[12-13]，山西省在2021年將此納入發展目標[14]。利用網絡提高效率，優化歸檔技術，通過網絡完成相關文件資料的提交，獲得可從審批系統中獲取的食品經營許可電子檔案，完成電子化歸檔，為數據利用打下基礎。數字化辦公還有利于做好相應的用戶分類工作，向內或向外定向提供食品經營許可檔案信息。此外，深圳市市監局許可審查中心利用“互聯網+”技術，提出“食品經營許可遠程視頻核查”的新思路，實現了服務和許可相結合的核查機制創新，讓數據多跑路[15]。群眾得以足不出戶辦證；審查員得以節省出行時間成本和交通成本，降低工作強度，提高審查效率；企業得以壓縮取證時長，節約成本。

2.2.3 加強審批人員和商戶的培訓教育，做好許可信息宣傳

（1）行政審批服務部門方面。在提升人員素質方面不斷健全與完善制度及機制，以發展的眼光積極創新管理方法，使得行政審批服務部門認真執行和貫徹好政府有關企業優惠政策的文件，理順行政審批工作流程，潛心研究工作細節，提高審批的規范化、程序化、便捷化程度，使群眾滿意。特別要加強關鍵環節管理方面培訓，如經營者提交的申請材料受理、相關文書制作的現場監督以及日常審批審核等工作，確保檔案管理工作的高效開展。

（2）商戶方面。通過宣傳，更深入地強化食品類商戶的衛生安全意識和社會責任意識，提升法制觀念，通過定期組織商戶進行學習、定期發放一些宣傳資料、建立食品經營示范基地等形式，讓商戶形成良好的安全服務理念及意識，嚴格按章辦事，自覺地將食品安全放在經營活動的首要位置，擔起食品安全的重任，讓食品經營許可更加規范。法律執行主體（各級政府部門）定期組織宣傳，引導從業者對相關法規的理解，進一步提升從業者法律素質。

2.2.4 加強監督力度，落實常態化管理

食品安全管理水平的根本性提高還需要持續強化食用農產品、食品生產經營和餐飲監管，做到產管并重、標本兼治。通過市場監管部門的不定時抽查、定性定量評價、現場監管、消費者反饋調查等多種措施，以多元化的監督方式落實對食品安全和餐飲主體的常態化評價與監督，進一步加強對食品經營許可工作的管理。

此外，在監管力量不足的情況下，充分發揮社會和市場作用，拓展監管網絡。2021年，國家市場監管總局提出“智慧市場監管”（簡稱“智慧監管”）的新要求，促進建立“大平臺支撐、大數據慧治、大系統融合、大服務惠民、大監管共治”的新型“智慧監管”發展方式[16]。由此形成多層次監管合力，“政府-市場-社會-公民”協調配合，做好“和”字文章[17-18]。

2.2.5 加強食品安全宣傳，深化公眾對食品安全認識

向公眾做好宣傳，提高對食品安全的認知能力。加大科普宣教力度，提高公眾科學消費意識和識假辨假、防范風險能力。

充分利用新聞媒體、通過廣播、電視、報紙、網站、抖音和微信公眾號等加強對食品安全法律法規、規章制度等的宣傳，擴大惠民政策的普及力度，努力營造濃厚氛圍；讓群眾提高食品安全的知曉率，自覺選擇符合食品安全的店鋪消費等。

3 結語

“吃得好”是當前人民日益增長的美好生活需要。食品安全，重于泰山、任重道遠。“小而美”的小型餐飲經濟是中國經濟生機和活力的重要組成部分。店鋪雖小，卻關系民生，化壓力為特色、激活小店活力、立足自身職能、提升服務質量和保障小店商鋪等便民服務業有序運營是食品監管部門的職責。未來，應不斷提升食品經營許可工作便利化、智能化水平，營造更優的營商環境，讓各商戶辦證省心，人們吃得安心。