關于促進核心績效指標和標準體系建立的實踐探索
——以基建工程行業共性指標為例

●黃冉冉 文艷芬 梁燕盈

一、引言

2015 年 5 月，財政部發布《關于印發 〈中央部門預算績效目標管理辦法〉的通知》（財預〔2015〕88 號），指出要提高預算績效目標管理的科學性、規范性和有效性；2018 年中共中央、國務院發布 《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34 號）（下文簡稱《意見》），明確提出要“健全預算績效標準體系”；2021 年，財政部發布《中央部門項目支出核心績效目標和指標設置及取值指引（試行）》（財預〔2021〕101 號），指出要提高績效目標管理科學化規范化標準化水平，推動預算績效管理提質增效。強化績效目標管理是建立全過程預算績效管理鏈條的重要舉措，績效目標管理作為全過程預算績效管理的第一環節，其設置質量對績效運行監控和績效評價環節都有著重要影響。績效指標是績效目標的細化和量化描述，在實際績效評價過程中，因其具有可量化考核的特點，成為了開展績效評價的重要基礎和依據。

二、核心績效指標和標準體系的內涵

核心績效指標常見于企業管理，是衡量管理工作成效最重要的指標之一，遵循“二八原則”，即在企業價值創造過程中，20%的骨干人員創造企業80%的價值。 運用到政府績效管理中，核心績效指標是結合部門職能和實際工作任務制定的考核重心，是衡量績效目標實現程度的重要工具，其遵循“二八原則”即在考核主體履行職能的過程中，20%的關鍵行為完成80%的工作任務，少數的核心指標能反映部門履職的主要產出和效益。 當前，不少地方把績效目標和指標的編制作為預算安排的前置條件，貫穿預算管理環節的每一過程。 不論是事前績效評估、事中績效運行監控還是事后績效評價環節，核心指標的設置能幫助突出核心產出和成效，通過對績效目標的量化管理，能有效強化績效目標的引領作用，提高績效評價的客觀性和準確性。

新課改的不斷推進，教育中以學生為主體的教學模式被越來越多的學校所關注。而生活化教學可以讓學生在觀察生活中，將所學物理知識運用其中以此來解釋某些生活現象，這樣的教學模式可以有效發揮學生的主體地位，增強學生自我學習的能力。在學習物理的過程中聯系生活，也可以提高學生適應生活的能力，有效將以人為本的教學理念加以體現。

績效指標標準體系根據不同預算支出對象的特點形成， 是一套由若干考核指標組成的有機整體。 在不同的行業、領域中，績效指標標準體系具有代表性， 能體現各行業領域的核心產出和效果， 一套科學的績效指標標準體系是核心績效指標的集合， 具有可衡量、可操作、實用性強的特點。 建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度也是黨的十九大賦予財政部門的重要使命，其中“標準科學”落實到績效評價中就包含要形成明確的績效指標標準體系， 績效指標標準體系是當前深化預算績效管理改革的重要舉措和突破口，通過建立科學合理的績效指標標準體系，在各地績效管理工作中形成規范，為2022 年全面實施預算績效管理提供了重要基礎支撐和技術保障。

在績效管理和績效評價的全過程中， 績效目標作為基礎和起點， 是貫穿績效評價全過程的一條重要主線。 建立核心績效指標和標準體系，從投入、產出、結果、影響多個方面考察績效完成情況，對績效管理實踐具有重要指導意義， 其目的在于為績效評價各個環節提供基礎保障和必要的信息支撐， 實現績效全過程閉環管理。 通過設置可量化考核或可評定的指標，改進和完善績效評價工作，提升績效評價工作的客觀性、科學性、規范性和準確性，使績效評價工作更公平合理， 推動政府績效管理工作的高質量發展。

核心績效指標的設置應盡可能量化， 不能量化的，要盡可能細化。 一般基建類項目的過程管理大致分為四個階段：投資決策階段、工程設計階段、采購與施工階段、交付使用階段。 但部分較難量化考核的指標不夠細化，如針對投資決策、設計階段的指標，主要著眼于其規范性，沒有細化到風險規避、成本效益的考核；針對施工階段的指標，主要著眼于工程完成的數量，沒有細化到對綠色施工管理等的考核。 此外，為加強成本管理和成本控制，基建工程類應當設置成本指標， 但標準體系中較少反映項目成本控制情況的指標，不夠合理。

三、績效指標和標準體系的建立現狀

《意見》明確提出要“健全預算績效標準體系”的同時， 要求各級財政部門建立健全定量和定性相結合的共性績效指標框架， 各行業主管部門加快構建分行業、分領域、分層次的核心指標和標準體系。 政策發布后，各地紛紛響應《意見》的要求，發布建立績效指標標準體系， 為當地績效評價工作的開展提供重要參考和指導。

（一）中央、省級財政部門的建立現狀

廣東省于2018 年6 月印發了 《廣東省財政預算績效指標庫》，完成了20 個行業大類、52 個子類、277個資金用途、2589 個績效指標的研究、 制定和收錄，逐步健全分行業、分領域、分層次的核心績效指標。2019 年，財政部預算司發布《分行業分領域績效指標和標準體系》，包括共性項目績效指標體系、分行業分領域績效指標和標準體系。 2020 年，福建省、陜西省等建成分行業分領域績效指標和標準體系， 其中《福建省省級預算績效指標庫（2020）》共有績效指標和標準5309 個，陜西省的分行業分領域績效指標和標準體系涵蓋省市縣三級，包括共性績效指標體系、分行業分領域績效指標和標準體系兩部分， 共性績效指標體系包括會議培訓、政策研究、大型活動、基建工程等11 類，共計126 條指標，分行業分領域項目績效指標和標準體系共涉及17 個行業領域、96 個行業類別，636 個資金用途和 10151 條指標。2021 年，湖北省發布教育系統、交通運輸系統、經濟和信息化系統、民政系統、公安系統、農業農村系統六個系統的績效指標標準體系，包含績效指標1830 個。

核心績效指標和標準體系的構建， 實現了各地預算績效管理統一標準，提升了績效管理效率，也為2022 年基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系奠定了堅實基礎。

（二）績效指標和標準體系具體建立流程

績效指標和標準體系的具體建立過程， 多是由財政部門引領，依靠各行業主管部門提供基礎信息，以行業專家為支撐， 必要時引入第三方機構參與完成建立。 除了省級財政部門以外，各市級財政部門也正加緊開展部門績效指標梳理工作， 以廣東省廣州市為例，2019 年廣州市財政局為推動各部門規范績效指標設置，開展績效指標梳理提煉工作，具體流程如下：

短暫性腦缺血屬于一過性神經功能缺損，病情相對較輕，癥狀可自行消失，故易被患者、醫生忽視[4] ，未能給予及時有效的干預治療，導致病情的反復發作，進而引起腦梗死等嚴重后果。本病的治療以綜合對癥干預為主，如針對患者的合并疾病，給予病因治療，在此基礎上，應注意給予抗凝治療。阿司匹林腸溶片即是一種具有抗凝、預防血栓形成、改善微循環的藥物，已被廣泛應用于多種腦血管疾病的治療和預防之中。而硫酸氫氯吡格雷則是一種噻吩吡啶類抗血小板藥，具有較強的抑制血小板聚集作用，且有擴張腦血管、改善腦部血流量的作用。

綜上所述，合理增加換熱面積、優化管內流速、匹配風機空氣動力、改善冷卻器內空氣流動狀態、根本性改造結構等措施，是一個改造類似坑道冷卻型電機可借鑒的例子。

圖1 廣州市財政局績效指標梳理流程圖

具體實踐過程中，績效指標的提煉、標準體系的建立主要遵循以下原則：一是按照“20%的指標反映80%的績效”原則提煉關鍵績效指標，加強研究論證和質量控制，選擇最能反映部門職能、發展規劃、年度重點工作的關鍵性指標；二是合理設置指標值，選擇經過努力才可實現的合理區間值， 注重績效指標與財政資金的匹配性； 三是績效指標應盡量選擇定量指標，當無法找到合適的定量指標時，可選用定性的指標， 定性指標最終需要通過一些方法轉化為可量化的數據實現其衡量功能。

論證不僅只是對自然現象成因的解釋，它在科學學習上還推動著認知向較高的層級發展[5]。在科學課堂中開展論證探究式教學帶來的價值不僅止于提升學生的論證能力，更有助于學生真正科學核心素養的提高。

在指標提煉的具體過程中， 廣州市財政局先依據項目功能特性確定項目績效目標， 再進一步對績效目標進行細化分解， 提煉最能反映項目總體績效目標實現程度的核心指標。 其中， 產出指標按照數量、質量、時效、成本進行設置，效益指標從經濟、社會、生態、可持續影響、滿意度等方面設置。 最后對提煉出的績效指標，通過市政府、行業部門、相關組織和機構定期收集和發布的統計數據、 部門數據確認其數據來源，通過收集過去三年的平均值、以前某年度的數值、平均趨勢、類似項目的先進水平、行業標準、經驗標準等，確定基準數據，以基準數據為基礎確定項目完工后或項目截至某年度績效指標預期要達到的目標值。

我國政府績效評價起步較晚， 無論是理論研究還是實踐工作，當前都還不夠成熟。 本文通過分析基建工程類行業核心指標和標準體系建立過程中呈現的問題， 以廣州市花都區的實踐工作為例， 以點帶面，提出完善指標體系設置、提升績效管理工作的幾點思考。

四、基建工程行業核心績效指標和標準體系建立面臨的問題

（二）制定方案。各組根據本小組的實際情況，設計可行的自主學習方案。學生圍繞學習任務，進行討論分析，制定完成任務的方案。這個過程主要是以開發學生的發散思維潛能，增強學生的綜合認知能力為目標。

表1 不同標準體系中的基建工程類共性指標

（一）宏觀指標多，微觀指標少，統籌管理能力有待加強

鋼板切割下料可采用自動、半自動切割或刨邊機、銑邊機加工。鋼板采用半自動切割機下料，應劃出預留焊接收縮量的切割線，劃線檢查合格后，用紅或白鉛油標出鋼管分段、分節、分塊的編號和水流方向、水平和垂直中心線、灌漿孔位置，以及坡口加工角度、切割線等符號。不得在鋼板表面打深度＞0.5mm的沖眼。

當前績效管理工作一定程度上存在“重支出，輕效益”的問題，體現在績效指標標準體系中，不論是基建工程類還是其他行業，就現有的績效指標而言，產出指標的數量占比往往高于效益指標。 對于業務主管部門來說，產出指標可依據預期實施內容設置，具有簡便操作、易于控制的特點，而效益指標的設置則更難找到確切的文件來源， 且實施成效較難收集相關信息量化考核， 在標準體系建立過程中更容易被忽略。

從2016年隨州市的高職院校專業設置情況來看，在隨州市的幾大高職院校中第三產業有著最高的專業設置率，國際貿易實務專業這一專業的設置率最高，除此之外就是計算機、商務英語、物流管理等專業。數控技術是在隨州市高職院校專業設置中服務第二產業專業中設置率最高的專業。值得注意的是在隨州市高職院校內服務第三產業的專業數量達到了所有專業數量的一半左右，主要包含有應用日語、動漫設計與制作、旅游管理、投資與理財、電子商務等。

（二）通用指標多，個性指標少，指標頂層設計不夠合理

在標準體系的實際應用過程中，不同評價對象、評價目的、工作定位都會使評價重心有所不同，盡管不少地區發布了相關標準體系， 但如果標準體系的相關性、有效性不強，在推廣后期使用過程中，指標的選取也就很難做到精準有效。 當前標準體系中大部分指標相對固定、同質化，個性化指標相對較少，難以與行業發展與時俱進，導致指標考核內容單一，難以適應不同部門的實際需求。 如果標準體系不能在使用中不斷優化完善，在后續使用過程中，將更難反映項目實施的現實問題。

我國核心指標和標準體系完成建立的時間較短，而標準體系的建立并不是一蹴而就的。 當前社會發展、行業技術日新月異，標準體系的建立過程不能局限在前期設置、 梳理階段， 而要根據實際變化情況，不斷反饋總結，進行動態優化調整，逐步縮小評價結果與評價對象認識的偏離程度， 提高績效指標和標準體系的評價作用。

（三）產出指標多，效益指標少，資金使用效益不夠突出

在核心指標建立過程中， 前期的信息收集工作主要由各業務主管部門圍繞其部門職責、 行業發展規劃以及預算績效工作開展情況進行， 業務主管部門的配合程度及其對績效管理工作的了解在很大程度上都會影響指標設置的科學性和全面性。 如果部分業務主管部門不配合，標準體系的建立容易流于形式，數據體量不夠龐大，不足以支撐標準體系的建立，如果業務主管部門的績效管理工作不夠扎實，則影響核心績效指標的科學性，導致指標內容不夠細化。

主要原因是業務主管部門履行其部門職責時，缺少事前和事后對工作產生效益的調研分析， 導致效益指標的設置水平偏低，更粗糙籠統。 部分業務主管部門績效理念尚未牢固樹立， 存在重支出輕效益的觀念，導致財政資金使用仍存在低效無效的問題。推動高質量發展是我國當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求，這就要求加快創建和完善績效管理制度環境的同時，協調建立高質量發展的指標體系、標準體系，推動財政資金聚力增效。

五、促進績效指標和標準體系建立的相關思考

由于我國績效指標和標準體系的建立過程較短，目前還沒有統一的衡量標準，且核心績效指標和標準體系涉及大量的行業領域， 主要依靠各行業主管部門提供基礎信息， 而不同行業的業務主管部門對績效管理的認識不夠充分， 都可能導致提供的績效信息在一定程度上存在不夠系統、全面等問題，當前建成的績效指標標準體系仍有一定的優化空間。

以基建工程類行業為例， 在基建工程類項目中，建立核心績效指標和標準體系的關鍵作用在于降低成本，提高效率，突出成效。 體現到具體績效指標和標準體系中，一是績效指標要具體細化、可衡量可度量；二是績效指標要覆蓋面廣、有效性高、可應用推廣；三是績效指標要遵循關鍵性原則，突出其關鍵成效。 通過分析《分行業分領域績效指標和標準體系》《廣東省財政預算績效指標庫》中基建工程類的指標體系（詳見表1）可以發現，當前核心指標和標準體系仍存在指標不夠細化、有效性不強、效益指標偏少的問題。

（一）加強統籌謀劃，提高指標設置質量

建立科學的指標體系是一項復雜的系統工程，需要龐大的績效信息基礎。 財政部門應加強績效評價工作的統籌謀劃。 一方面是強化對績效評估、績效評價過程相關資料的收集力度和處理效率， 通過績效評價的工作積累，不斷充實績效信息數據的數量；另一方面是加強組織領導， 提升各級業務主管部門的績效管理水平，搜集行業先進的績效指標，結合行業特點完善、細化績效評價工作，提高績效信息數據的質量。 以廣州市花都區2021 年績效評價工作為例，在前期統籌階段，廣州市花都區財政局全面規范自評復核、重點評價工作，績效自評復核過程中需對項目績效目標的設置情況進行評價， 對于績效目標設置不合理且績效指標設置過于簡單、 不能反映項目績效情況的，不得評為“優”。

一方面是對績效指標有效性的考核， 要求績效指標具有有效貼合性、全面性、適宜性。 有效貼合性是指指標貼合項目產出和效益情況， 準確反映項目特點；全面性是指指標全面反映項目績效；不存在明顯缺失的方面或避重就輕的情況； 適宜性是指指標值取值適中合理、有依據、不存在明顯偏高或偏低的情形。 強化單位提高績效信息搜集的能力，設置貼合項目實際、 全面反映項目績效的指標以及取值合理有依據的指標值。 另一方面是對績效指標規范性的考核，要求指標個數不少于4 個，且量化指標個數需占指標總個數的比例達50%以上， 績效指標需設置反映項目產出和效益的個性化指標， 不應設置預算完成率、管理有效性等共性指標，每個績效指標設置相應的指標預期值，量化指標需明確計算方法。 減少通用性強的基本指標拼湊指標數量， 鼓勵選取能體現項目主要產出和核心效果的指標，突出重點，促使單位設置與實際工作內容關聯度強、 細化量化的績效指標。

（二）完善頂層設計，強化指標管理管控

一套科學的績效指標標準體系應能隨著各行業領域的發展不斷更新，適應各級部門的實際需求，在標準體系建立后，應完善績效指標體系的頂層設計，優化標準體系的動態管理工作。 在標準體系相對穩定的前提下， 業務主管部門可對績效指標進行動態調整和優化， 實現更新迭代， 保證績效指標合理有效、與時俱進，提升標準體系的有效性和可應用性，便于根據不同評價對象、評價目的、工作定位靈活選取績效指標，做實績效目標，為績效評價提供更科學的指導工具。

譬如， 廣州市花都區財政局在績效管理工作中強調強化績效運行監控和績效管理的工作分解，一是要加大績效運行監控力度， 在日常運行監控過程中， 對績效目標執行情況以及資金使用和管理情況進行動態、實時跟蹤監控，定期分析和預測績效運行趨勢；二是要求各部門（單位）、各鎮（街）加強預算績效管理的各項工作，科學分解工作任務，不要將預算績效管理工作僅當做是財務部門的事， 要統籌安排內部力量， 有效開展財務部門與業務部門的聯動，形成工作合力。

通過監控工作了解績效指標的實際應用情況，以利于下一步對績效指標的動態優化調整，逐步完善績效指標體系建立。另外， 預算績效管理是綜合性工作，不僅涉及財務管理，更與業務工作相關，只有明確績效管理的主體責任，調動各部門業務科室的力量， 在具體履職過程中提出對核心績效指標和標準體系的針對性建議， 才能完善并形成更貼合實際的績效指標， 提高核心指標和標準體系的使用效率， 保障績效指標考出實績、 發揮實效，把績效管理落到實處。

（三）強調實施效益，轉變績效管理理念

在績效管理過程中，除了重視預算投入的產出，更要關注實際效益。通過轉變績效管理理念、深化績效管理工作， 財政部門應壓實各業務主管部門的績效管理責任， 鼓勵業務主管部門通過收集公共信息設置具有前瞻性和挑戰性的效益指標， 逐步實現對經濟、社會、生態、可持續影響等效益指標的量化反映，優化績效指標結構，并加強事前和事后對工作效益的調研分析，為效益指標提供參考依據，保證指標值的客觀合理，注重履職工作結果，堅持效益優先，提高財政資金使用效益，實現高質量發展。

以廣州市花都區X 單位的Y 河壩灌區續建配套與節水改造工程項目的核心指標為實例， 該項目的實施是為了解決灌區干旱問題， 保障灌區農業生產和發展；改善灌區灌溉條件、保障灌溉效益及工程安全運行；促進當地農業的發展，提高農業經濟效益。項目實施內容是按全線可單側通車的標準修建堤路、 修復破損渠段， 對淤積嚴重的渠底進行清淤疏通；重建若干宗渠系建筑物，新建若干宗建筑物；對支渠進行“三面光”處理，對渠道進行現澆混凝土襯砌。 表2 為項目設置的績效目標與指標。

表2 Y 河壩灌區續建配套與節水改造工程項目核心績效指標

該項目設置的績效指標能涵蓋政策目標、 支出方向主體內容，產出指標和效益指標各占50%，且各項指標均為量化指標，指標設置規范，績效指標既能體現對項目實施過程的產出控制， 也能反映項目實施預期達到的社會、經濟效益。 通過設置合理的績效指標，抓住工作實施的關鍵點，使后續開展的各項具體工作有的放矢， 有效提高公共服務供給質量和財政資金的使用效益。

因早期糖尿病足的病因病機為瘀血阻滯經絡,不通則痛,故治療原則為活血化瘀,通絡止痛。糖尿病的病變臟腑主要在肺、脾、腎,中醫藏象學說認為在局部用藥,通過人體的皮膚腠理吸收而到達臟腑以改善臟腑功能,達到治療的目的。中藥足浴方中的艾葉、桂枝具有散寒止痛,紅花、川芎、雞血藤具有活血化瘀、通絡止痛的作用,中藥足浴時,有效中藥成分在熱水的熱力幫助下,滲透進皮膚,被足部毛細血管吸收,進入人體血液循環系統,使機體氣血運行通暢。

六、結束語

政府績效管理在我國經過較長時間的發展，其運行制度、保障機制、管理理念與文化都有了較大的進步。 新時期，隨著我國預算績效評價管理制度逐漸健全， 政府績效管理將從過去更注重預算成本控制轉變為對績效目標的全面考核， 當前的績效管理更強調建立科學、規范、有效的績效標準體系。 從全過程實施預算績效管理的角度來看，績效目標、績效指標是績效管理的源頭， 構建科學合理的財政支出績效指標體系是績效管理的基礎性工作， 核心績效指標和標準體系關乎各個環節績效評價的質量和效果。 因此有必要優化核心績效指標和標準體系建立工作，提升績效管理、績效評價的源頭工作，為后續績效自評和績效評價奠定良好的基礎， 推動國家治理能力現代化。