地方特色預算績效管理模式初探
——以浙江省溫嶺市為例

●趙文燕

一、 銳意進取，“一堅持三聚焦”釘出成效

（一）堅持制度先行，強化績效成果應用硬核支撐

浙江省溫嶺市的預算績效管理工作自2006 年起步， 早期以評價為主，自2013 年起，溫嶺市財政部門在預算績效管理的實踐中總結(jié)經(jīng)驗， 逐步做到了“三融合”，即目標重點評審與預算編制工作融合、 績效跟蹤重點監(jiān)控與項目支出管理融合、 績效評價與預算資金分配融合， 經(jīng)過五年的積累沉淀， 最終實現(xiàn)了縣級預算績效管理閉環(huán)。在閉環(huán)中，績效目標信息流和預算資金信息流相互交融，緊密結(jié)合，并在各預算年度周期間銜接、循環(huán)，完成了預算管理過程的再造。 2013 年出臺了《溫嶺市預算績效管理實施辦法》，2018 年加快建立全方位、 全過程、全覆蓋的預算績效管理體系， 助力經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展， 在浙江省率先出臺《溫嶺市關于推進全面實施預算績效管理的意見》。 2019 年，優(yōu)化完善出臺《中共溫嶺市委 溫嶺市人民政府關于全面落實預算績效管理的實施意見》，市人大出臺 《溫嶺市人民代表大會常務委員會預算績效管理監(jiān)督辦法》，進一步夯實預算績效管理制度基礎，強化預算績效管理監(jiān)督。 2020 年，升級打造預算績效管理“1+X”制度體系，即在1 個全面實施意見綱領制度的基礎上， 制定事前績效評估、 績效運行監(jiān)控、績效評價及成果應用、第三方機構(gòu)受托工作考核辦法等各環(huán)節(jié)制度辦法， 累計出臺各項制度辦法和實施細則232 項， 其中涉及績效評價制度辦法共計33 項。

堅持“全面推進，突出重點”原則，在各項制度強有力的支撐下， 強化各環(huán)節(jié)全線成果運用， 力爭各項考核制度績效應用體現(xiàn)到位， 積極爭取預算績效在政府行政績效考核中的權(quán)重。溫嶺市從2013 年起始便將績效管理工作列入全市目標責任制機關單位考核， 考核細則每年根據(jù)績效管理工作情況有序推進更新， 逐步實現(xiàn)從粗放到精細，從理念傳達到實操落地、從孤軍作戰(zhàn)到多線齊抓。 2018 年，首次將鎮(zhèn)（街道）一級政府預算績效管理工作列入全市目標責任制考核。 2021 年，預算績效管理工作在全市機關單位目標責任制考核中的分值歷時8 年從1分提高至2 分，鎮(zhèn)（街道）一級政府預算績效管理考核穩(wěn)步推進， 開創(chuàng)預算績效管理工作新局面。

（二）聚焦事前“問效”，拓展評審評估成果應用

1、做深評審應用。 溫嶺市財政局于2013 年起推行對數(shù)字城管運行經(jīng)費等5 個項目的預算績效目標重點評審， 隨后發(fā)展為2016 年對美麗鄉(xiāng)村建設等9 個專項資金、2018 年對溫嶺市綜合行政執(zhí)法局等兩部門整體支出集中評審，由此建立了部門整體支出績效目標集中評審機制。在此過程中，溫嶺市從項目績效目標評審向?qū)ｍ椯Y金績效目標評審和部門整體支出績效目標評審轉(zhuǎn)變，堅持“錢隨事走”。

圖1 溫嶺市歷年績效目標評審范圍情況

評審由溫嶺市財政局組織， 專門成立目標評審小組，采用專家評判形式，邀請人大、政協(xié)、審計局、第三方等項目相關度高的專家進行總體評判，著重對預算資金與績效目標的匹配性、績效目標的量化和細化、 項目實施的可行性等進行分析，共開展重點評審項目354 個，涉及財政資金54.05億元，采集有效評審意見321 條，經(jīng)評審調(diào)減預算資金3.36 億元，調(diào)增預算資金230 萬元。

圖2 溫嶺市評審資金歷年占比情況

2013 年至2017 年期間， 以項目資金和專項資金重點評審為主，主要覆蓋農(nóng)村水利、服務業(yè)、商務經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)改造專項補助資金、文化體育等共計14 類別專項資金。 主要應用方向為提出績效目標設定缺陷建議意見，修正后在溫嶺市人大網(wǎng)站進行公開，公開內(nèi)容涵蓋項目實施依據(jù)、預算績效目標管理總表、執(zhí)行保障措施等多方面，并向社會公開重點評審項目預算分配的政策依據(jù)、 投入金額、標準等信息，適度調(diào)整預算資金，共調(diào)增230 萬元，調(diào)減3400 萬元。

2018 年至2021 年期間， 以部門整體支出重點評審為主， 重點部門主要為溫嶺市人大票決部門，列入人大常委會專項績效管理監(jiān)督交辦任務，共涉及7 個重點部門和1 項專項資金， 一共324 個項目。主要應用機制除了績效目標設定缺陷建議意見以文件形式下發(fā)外，切實掛鉤預算安排資金，共計調(diào)減資金3.02 億元。 回顧8 年來的成效，實現(xiàn)了粗放型績效目標向標準型績效目標轉(zhuǎn)變，績效管理在資源配置中無角色向資源配置角色化轉(zhuǎn)變，預算與績效游離狀態(tài)向預算與績效匹配狀態(tài)轉(zhuǎn)變。

2、探索評估應用。 2021 年預算申報年度，溫嶺市將績效評估列為重大預算項目申報的最大前提要素，將事前績效評估嵌入“金財工程一體化”預算編制系統(tǒng)，將績效評估報告作為部門（單位）入庫時申請安排預算的必要前置條件，實現(xiàn)績效目標源頭管理，促進“錢等項目”向“項目等錢”轉(zhuǎn)變，實施財政資金的精準使用。溫嶺市探索應用評估報告的結(jié)果， 實現(xiàn)項目事前績效評估對預算編制的指導作用，核減預算資金1777.6 萬元。同時，通過運用事前績效評估機制，新出臺《溫嶺市人民政府關于進一步加強“三強一制造”建設加快質(zhì)量提升的若干意見》，實現(xiàn)評估結(jié)果作為政策出臺的重要參考依據(jù)。

（三）聚焦事中“督效”，深化跟蹤監(jiān)控成果應用

溫嶺市從2016 年開始正式著手績效運行監(jiān)控管理，據(jù)統(tǒng)計，從2016 年到2020 年，共實施跟蹤監(jiān)控項目343 個，跟蹤監(jiān)控預算資金共計17.71 億元，發(fā)出跟蹤監(jiān)控整改文件9 個，糾偏49 個項目，調(diào)整目標資金2.63 億元。

2016 年至2017 年期間， 重點監(jiān)控對象以重點績效目標評審和工程類項目為主， 選取了24 個重點項目共計6.86 億資金進行績效目標跟蹤監(jiān)控，編制《預算績效管理目標跟蹤監(jiān)控項目資料匯編》，設計《績效目標可疑監(jiān)控表》（如表1），清晰記錄跟蹤監(jiān)控事項。

表1 2017 年社會養(yǎng)老服務專項資金預算績效目標可疑監(jiān)控表

主要應用方向以公開披露為主，將績效跟蹤情況于年中全部在溫嶺財政對外網(wǎng)站公開披露，接受社會監(jiān)督，促使相關部門在下半年項目后續(xù)實施中努力提高績效。公開的具體內(nèi)容包括執(zhí)行率未能與項目實施時間進度相匹配的情況、子項目績效目標之間調(diào)整頻繁而影響原有目標實施的情況等；同時還公布了公眾對績效目標偏離情況的監(jiān)督反饋途徑。

2018 年至2020 年期間， 重點監(jiān)控對象為人大票決部門和各業(yè)務科室有跟蹤需求的項目。 共涉及6 個重點部門和13 個項目，共計319 個項目。 應用機制上，通過線上動態(tài)跟蹤監(jiān)控平臺和線下實地抽查相結(jié)合，及時調(diào)整預算執(zhí)行過程中的偏差，把好預算執(zhí)行關口，推動項目實施回到預期軌道，確?？冃繕吮Ｙ|(zhì)保量實現(xiàn)。 主要應用機制是通過直接下達跟蹤監(jiān)控整改文件進行糾偏，糾偏49 個項目，調(diào)整子項目數(shù)207 個，調(diào)整目標資金2.63 億元。

（四）聚焦事后“見效”，全方位評價帶動全方位應用

2013 年，溫嶺市著手績效自評工作，注重績效理念傳達，“深釘” 績效結(jié)果對預算的導向作用，設計績效評價指標，要求部門有選擇性地開展績效自評工作，當時尚處于初級階段。 “十三五”以來，溫嶺市將“釘釘子”精神發(fā)揮到位，對績效自評常抓不懈，從2016 年自評資金27.64 億元、自評項目508個，到2020 年自評資金76.73 億元、自評項目1712個，實現(xiàn)了項目自評全覆蓋、下一級政府財政運行綜合自評全覆蓋、部門整體自評全覆蓋，一步一個腳印，一錘一錘釘實釘。

2013 至2020 重點評價年度期間， 共組織開展評價項目80 個，資金量67.16 億元，其中包括政策評價4 個， 下一級政府財政運行綜合評價6 個，部門整體評價23 個，重點項目93個。

1、在常規(guī)應用上著力。一方面，及時將重點評價結(jié)果通報公開并反饋被評價單位，全力推動績效評價問題整改落實，逐步形成公開機制及結(jié)果反饋、問題整改、績效提升的良性循環(huán)。 另一方面， 將評價結(jié)果與預算安排、政策調(diào)整和下年度預算安排掛鉤。 這一期間，通過政策評價調(diào)整完善了技術(shù)改造專項資金、服務業(yè)發(fā)展財政引導專項資金，督促生態(tài)補償專項資金管理辦法真正落地成效，修訂建筑業(yè)獎補政策的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向并鼓勵企業(yè)晉升資質(zhì)，使績效管理逐步出現(xiàn)乘積效應。

圖3 溫嶺市歷年績效自評資金量（億元）

圖4 溫嶺市歷年績效自評項目數(shù)（個）

2、在應用突破上發(fā)力。 2018 年，將部門整體預算執(zhí)行率嵌入績效管理工作考核體系的同時，溫嶺市明確凡上年預算執(zhí)行率低于91%的部門，一律縮減公用經(jīng)費10%。 2019 年，溫嶺市財政局要求每個科室（局）要結(jié)合部門自評情況和財政部門重點評價情況，確認三個以上預算績效差的項目，列入建議取消預算安排的項目之中，共削減和取消低效無效資金共1.92 億元。 2020 年，聯(lián)合審計部門對績效評價結(jié)果為“一般”的201 個項目、評價結(jié)果為“差”的12 個項目， 以及審計提出的低效無效等問題涉及的158 個項目進行梳理反饋， 最終對41 家單位225 個項目核減或取消預算安排，共核減項目資金1.22 億元。

3、在亮點應用上加力。首次實現(xiàn)了與領導干部履職測評掛鉤。 2021 年4 月，溫嶺市人大常委會在對決定任命的市人民政府組成部門的主任、局長及法院副院長、 檢察院副檢察長共28 名干部履職測評的實施方案中，首次明確履職測評內(nèi)容包含所在部門（單位）年度財政預算執(zhí)行和績效管理情況，測評參閱材料進一步包含了部門整體支出績效自評情況， 這一舉措充分調(diào)動了各部門各單位履職盡職、干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

二、深挖總結(jié)，認清打造模式現(xiàn)有困難

2021 年是深化預算績效管理改革之年，財政部集中化推出一系列“云”體系財政管理軟件，各地對原有特色化績效管理方式進行了規(guī)范化、 模式化，在提升財政資金統(tǒng)籌管理效率的同時，也使得地域特色化管理受到了一定的限制。

（一）特定領域績效管理制度尚未健全，全覆蓋層面處于淺表區(qū)

一是現(xiàn)有的績效管理制度停留在大框架理念上，綱領性質(zhì)明顯，實操方法成熟度不高，如浙江省現(xiàn)僅出臺項目績效管理辦法，整體支出和下一級政府綜合運行等績效管理辦法一直未正式出臺，給溫嶺市評價工作的權(quán)威性帶來一定影響；二是浙江省明確特定領域績效管理制度由歸口業(yè)務處室下達，縱觀全省財政系統(tǒng)，特定領域建立績效管理制度的積極性不高，處于被動推進階段，空白評價領域突顯，如資產(chǎn)管理、PPP 項目、政府購買服務、政府債務項目等等。

（二）預算績效目標評審與預算資金安排結(jié)合度不夠，實質(zhì)性審核尚有距離

一是“預算一體化”中預算績效管理模塊開發(fā)的現(xiàn)狀，與深化預算績效管理改革的“數(shù)字賦能”要求有差距，影響了實質(zhì)性審核的廣度。 目前僅能對重點項目開展實質(zhì)性審核， 但由重點帶動全面開展的效應無法顯現(xiàn)； 二是縣級預算資金分配固化的現(xiàn)狀，與深化“零基預算”改革要求有差距，影響了實質(zhì)性審核的深度。 省級預算資金分配體系一再變遷， 但縣級預算資金分配中項目資金外保有統(tǒng)留資金的特有現(xiàn)象一時無法改變， 人為因素占比較大，預算分配剛性約束不足，使“零基預算”受到質(zhì)疑。

（三）績效目標監(jiān)控情況與核算體系緊密度不高，目標偏離預警的實際效果尚不樂觀

一是省級現(xiàn)有績效監(jiān)控操作體系，受限于績效目標與預算資金關聯(lián)度不夠，而支付系統(tǒng)以用款指標為主方向，業(yè)務科室無法直觀通曉部門目標實現(xiàn)情況， 只由部門自我填報的目標實現(xiàn)情況來達到“紅黃藍”的預警，這樣通過財政監(jiān)控績效目標來確定是否下達用款指標的實際成效便大大削弱；二是線下監(jiān)控僅限于監(jiān)督局重點實施監(jiān)控項目，由于執(zhí)行率管控的直觀可見， 業(yè)務科室在實際線下監(jiān)控過程中重執(zhí)行率、輕績效的現(xiàn)象明顯，造成最終評價環(huán)節(jié)中績效明顯不佳， 出現(xiàn)未能及時糾偏而資金執(zhí)行率達100%的現(xiàn)象，導致評價結(jié)果不容樂觀。

（四）績效評價結(jié)果在應用上約束剛性不足，重分數(shù)輕問題成為常態(tài)

一是受評價指標設置不科學、評價標準不統(tǒng)一和預算績效目標填報不規(guī)范等因素影響，績效評價彈性較大，影響了績效評價報告的權(quán)威性；二是與審計、紀檢巡察等相比，績效評價問題由于整改缺乏完善的法律制度支撐，手段總體較弱，力度總體偏輕，難以形成強有力的約束震懾。 同時，預算績效問責制度尚未出臺，各地鮮有建立績效問責相關機制，責任追究機制還未真正落實，剛性約束還不夠強，更使得某些部門重分數(shù)、輕問題的現(xiàn)象有所抬頭。

三、政貴有恒，克服難點探尋有效模式

（一）磨礪鋒釘，激勵共同構(gòu)建探索制度

契合深化預算績效管理改革時機，溫嶺市財政局各業(yè)務科室應加大與上級的聯(lián)系，提請省級層面盡早在原有相關實操征求意見稿的基礎上，正式出臺有關辦法，如：市縣預算局可提請省財政廳總預算局在全省已試點推行整體績效預算三年的基礎上，總結(jié)試點成果，形成自上而下的統(tǒng)一機制；債務科應加大對《關于印發(fā)〈政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引〉 的通知》（財金〔2020〕13號）實操應用研究；資產(chǎn)管理科在2021 年4 月1 日正式施行的《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》第28條明確資產(chǎn)績效管理的要求上，預先探尋績效評價之路；綜合科針對每年要求第三方開展政府購買服務績效評價的做法， 及時將基層工作中的難點向上反饋，或?qū)W習其他周邊縣市的優(yōu)秀做法，開展試點評價。 模式打造需要全局形成有效合力，可采用全市預算績效管理優(yōu)秀案例爭創(chuàng)活動的形式，力爭在重點領域、重點環(huán)節(jié)有所突破，形成一批有辨識度、有示范引領作用的預算績效管理改革創(chuàng)新成果，為深化預算績效管理改革提供“績效財政”溫嶺樣本。

（二）釘住源頭，健全實質(zhì)審核實操機制

以省級預算管理一體化建設為契機，探索開發(fā)績效管理模塊。通過縣市級個性化績效管理模塊重組優(yōu)化，落實實質(zhì)性審核改革方案，實行預算“源頭”管控，把有限的資金用在“刀刃”上，發(fā)揮財政資金最大效益。將預算支出項目拆解分割為支出細項測算，針對每個支出細項設置關鍵核心指標，將兩者進行等量測算，審核時依據(jù)關鍵核心指標進行匹配審核， 用于調(diào)整預算資金或調(diào)整細項之間的額度，進行資源的合理配置，形成有效的實質(zhì)性審核機制。 以1000 萬以上物流運輸業(yè)重大補助資金為例，將其分解為物流業(yè)裝備升級改造、無水港工程、公交車更新?lián)Q代各項支出明細測算，通過等量測算方式確立若干關鍵核心指標，如降低企業(yè)運輸成本額、通關標箱量、完成更新車輛數(shù)、燃油成本下降比例等， 通過目標與預算金額匹配性審核， 調(diào)增、調(diào)減、調(diào)整細項之間的額度，達到修正預算資金安排的目的。

圖5 1000 萬以上物流運輸業(yè)重大補助資金的實質(zhì)性審核

（三）釘準方向，擴面提質(zhì)日常執(zhí)行監(jiān)控

在預算執(zhí)行和項目實施過程中，要求部門和單位在建立重大政策、 項目績效跟蹤機制的基礎上，一方面持續(xù)監(jiān)控各項活動的落實情況，另一方面加強對預算執(zhí)行進度的深入分析，包括后續(xù)預算安排的合理性、業(yè)務實施的可行性等，對照初期績效目標事中評估項目完成的概率，會同原有跟蹤監(jiān)控表格上報業(yè)務科室，建立支付環(huán)節(jié)用款指標與績效目標之間的對應關系。 業(yè)務科室在提高各歸口部門整體執(zhí)行率的同時，要將關注重點轉(zhuǎn)向績效目標的完成情況，做好日常實地記錄，有效跟蹤預算資金項目運行成效，及時糾偏，提升執(zhí)行質(zhì)量，以利于提高歸口部門績效評價結(jié)果等級。

（四）實錘到位，借力探索干部履職掛鉤

根據(jù)2021 年省級提出的深化預算績效管理意見要求，在健全保障措施環(huán)節(jié)提及了“三強化”，即強化績效考核、強化績效激勵、強化整體推進，卻未提及從法理和問責機制上進行推行，可見短期內(nèi)無法實現(xiàn)剛性約束機制的建立。 為此，溫嶺市應從自身優(yōu)勢出發(fā)，充分借力推動管理成效應用。 2021 年溫嶺市人大已開始在部門“一把手”測評環(huán)節(jié)參閱資料中涵蓋部門年度財政預算執(zhí)行和績效完成情況。 溫嶺市應抓準人大對干部履職測評要求這一有力推手，將完成績效情況這一篇“文章”做實提質(zhì)，通過多環(huán)節(jié)審核手段，在不放松評價報告質(zhì)量的同時，推動預算績效管理納入同級組織部門干部政績考核，推動資金與行政績效“雙贏”。 另外，還需強化財政、人大、審計及紀檢監(jiān)察部門的工作聯(lián)動，統(tǒng)籌各方參與建立預算績效管理的監(jiān)督指導庫，進一步完善“三全”績效管理體系。